地质遗迹类旅游资源经营权转让的制度探讨

花 明,杜书瑞,徐步朝

(东华理工大学经济与管理学院,江西抚州 344000)

地质遗迹类旅游资源经营权转让的制度探讨

花 明,杜书瑞,徐步朝

(东华理工大学经济与管理学院,江西抚州 344000)

地质遗迹属于珍贵的不可再生资源,通过发掘其美学价值和观光休闲利用来发展旅游是遗迹地进行地质遗迹开发和利用的重要途径。本文在对地质遗迹资源的概念进行阐释的基础上,对地质遗迹资源经营权的转让问题进行了分析。指出在旅游资源经营权转让中,地质遗迹类旅游资源经营权转让的基本问题在于保护,对于这类特殊旅游资源应注重其保护和加强管理,提出了经营权转让中应注意从完善制度、机构改革和公众参与等方面来规范其运行。

地质遗迹资源;资产化管理;经营权转让

一、引言

近年来,随着我国国有旅游资源逐渐面向资本市场开放,旅游资源的经营权转让问题逐渐成为研究的热点问题。由于我国尚未有明确的经营转让法律可以指导旅游资源经营权转让的运行,在实践中出现了政策的滞后。地质遗迹是我国宝贵的自然遗产资源,长期处于国家的保护下,但随着我国旅游业的发展和旅游开发的深入,其地学、美学价值受到旅游开发的追捧,在旅游资源经营权转让中,地质遗迹类旅游资源成为发展旅游的重要依托资源,地质遗迹资源也成为旅游资源经营权转让的主角,大量的地质遗迹资源以各种形式变相地转让给民营资本经营。

二、地质遗迹资源的基本概念和属性

由于我国尚未有特定的机构对地质遗迹资源进行统一的管理,地质遗迹资源多数从属于建设部管理下的风景名胜区、国土资源部管理的地质公园、林业部门和环保部门的自然保护区等单位。在对这些地质遗迹资源进行保护性开发的过程中,多数都采用发展旅游业的措施,挖掘其美学价值和进行观光休闲利用。这些地质遗迹资源经营权的转让多数以景区的名义进行转让,对其进行旅游资源的开发和经营,地质遗迹成为目的地旅游业开展的依托。所以说,地质遗迹资源经营权的转让主要指地质遗迹类旅游资源的转让,而往往忽视了地质遗迹资源的其它利用价值。因此,有必要对地质遗迹资源的基本概念进行分析,明确其基本属性。

(一)地质遗迹与旅游资源的区分

根据1994年颁布的《地质遗迹保护管理规定》,地质遗迹“是指在地球演化的漫长地质历史时期,由于各种内外动力地质作用,形成、发展并遗留下来的珍贵、不可再生的地质自然遗产”。其主要类型包括:有重大观赏和重要科学研究价值的地质地貌景观;有重要价值的地质剖面和构造形迹;有重要价值的古人类遗址、古生物化石遗迹;有特殊价值的矿物、岩石及其典型产地;有特殊意义的水体资源;典型的地质灾害遗迹等。旅游资源泛指自然界和人类社会中凡是对游客具有某种吸引力、可以为发展旅游业所开发利用,并能产生经济效益、社会效益和环境效益的各种事物和现象[1]。

地质遗迹本身并不是旅游资源,地质遗迹是长期地质作用遗留下来的宝贵自然遗产,只有在市场经济条件下,地质遗迹作为一种资源进行开发利用,才使其具有了旅游资源的性质。经济的属性是旅游资源的重要属性,也是推进地质遗迹资源经营权转让的主要动力。同时地质遗迹的价值不仅体现在其观光休闲上,还体现在地学研究、知识普及等方面[2]。因此,目前在对地质遗迹类旅游资源的转让过程中往往忽视了观光休闲以外的其它功能和价值,对地质遗迹类旅游资源的转让实际上是对地质遗迹资源的整体转让。这种单纯以旅游资源名义进行转让的方式造成了地质遗迹资源价值的低估和我国国有资产的大量流失。

(二)地质遗迹类旅游资源与一般旅游资源的区分

地质遗迹类旅游资源同一般旅游资源既有联系又有其特殊性。首先,地质遗迹类旅游资源与其他旅游资源同属于旅游资源的范畴,具有旅游资源的一般属性;其次,地质遗迹类旅游资源以地质遗迹这种宝贵遗产为依托,又有其特殊属性——脆弱性、不可再生性、难以修复性等属性。另外在经营方面,地质遗迹类旅游资源应更加强调对资源地的保护性开发,保护是其最终目的,经营权转让只是为保护资源而采取的一种手段,这与一般旅游企业营利性的目的有较大的差异。

三、地质遗迹类旅游资源转让的可行性

相对于其它旅游资源,地质遗迹类旅游资源属于一类特殊的旅游资源,它是指地球长期的内外力地质作用下形成的具有代表性和对地学研究、科普活动、审美等有特殊意义的资源。地质遗迹资源具有脆弱性和不可修复性的特点,在过去年代里,这些资源未被人们发现,从而得以完整保存,而高强度旅游开发及营销宣传一方面扩大了地质遗迹地影响力,具有较强的观光休闲和教育意义;另一方面众多学者注意到地质遗迹资源的脆弱性致使其承载力有限,旅游开发所带来的游客涌入,基础设施建设等活动必然产生负面影响。在地质遗迹类旅游资源经营权转让过程中,由于多以景区名义的转让,造成交易单位多以旅游企业进入对其旅游观光、休闲价值进行开发,一方面是对其价值的片面性低估,另一方面容易造成保护的缺失。对旅游资源开发和保护的矛盾,同时也体现在企业的营利性和地质遗迹资源公共性矛盾上,人们往往对企业在资源保护问题上持不乐观态度。

(一)资源经营权转让的现状

在对地质遗迹类旅游资源经营权转让的分析中,首先要探讨的是经营权能否转让的问题和转让层次的问题。建设部多次对旅游资源经营权转让行为进行干预,并提出了风景区经营权转让的四条“禁行线”:①政府的行政管理职能不能有任何削弱,更不能做任何的转移,风景名胜区不能交给企业管理。②绝不能在核心景区推行任何实质性的经营权转让。③对已经开发、成熟的景点以及其他重要的景点,不允许转让其经营权。④风景名胜区的大门票不能让公司垄断,或者捆绑上市。《风景名胜区管理条例》第三十九条指出:“风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动,不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使。”2007年6月,建设部通报大洪山景区违规出让经营权,建设部称,湖北省建设厅要严肃查处钟祥市有关部门违规审批建设项目、出让风景名胜区资源管理权的问题,追究相关部门和相关人员的责任。

然而,关于资源经营权的转让确是由来已久的问题, 1998年初,万贯集团以协议开发方式获得了四川碧霞峰等景区50年的独家垄断经营权,并创造了“碧霞峰模式”。自此之后,景区资源的经营权出让在各地兴起。资金困难和遗产保护性开发的矛盾是国内遗产资源转让的主要动因,由具有资金的大企业进行投资开发并获取收益是经营权转让的主要方向,所以说,我国的资源经营权多是地质遗迹地政府主导的带有开发目的性的转让。相对于国外,我国经营权转让仍缺乏实质性的法规和条例依托,缺乏统一严格的机构对经营权转让资质的审核和监督,并且动辄数十年的协议,形成一大特色。除建设部主管下的风景名胜区,其它部门则无严格规定遗迹资源的转让与否问题,自此形成了遗迹资源转让问题上两种模式,一种是严格的禁止性转让模式,另一种是没有约束性的模式。

(二)地质遗迹资源的保护问题是经营权转让的基本问题

在对地质遗迹类旅游资源经营权转让的问题研究中,国内学者普遍认同我国的地质遗迹资源的公有属性,但对旅游资源经营权转让的探讨主要基于产权理论,外部性理论等研究[3]42—53,基本形成两种意见,即经营权转让的与否问题。赞成的理由主要基于我国旅游资源的保护缺乏资金的支持,经营权转让可以鼓励民营资本进入旅游开发和保护中,这种观点将资本视为资源开发和保护的力量进行研究,认为只要明晰产权,强化法律责任和环境保护责任,将有更多的资本用于资源的保护与管理[4][5];另一种观点认为由于地质遗迹资源属于国家的特殊不可再生资源,一旦破坏,难以恢复,从市场经济的竞争性行为进行分析,认为在经营过程中旅游企业竞争行为和追求利润最大化的行为不可避免会出现对旅游地进行破坏性开发建设或超载接待导致社会公共资产流失的行为。黄秀娟在对旅游转让过程中的价格分析中则指出,政府与经营权企业的一对一的博弈,会促使政府以较低价格转让经营权,造成国有资产流失[6]。无论是赞成或是否定地质遗迹资源的经营权转让,两种观点都是以资源的保护为核心对问题进行分析,问题分析的目的都是源于国有旅游资源的保护问题。因此可以说地质遗迹资源的保护问题是经营权转让问题的基本问题。

另外,作为旅游资源依托的地质遗迹是我国的宝贵财富,其本身具有稀缺性、不可再生性和遭受破坏难以修复的特点。相对于一般性旅游资源复制空间较大的特点,地质遗迹类旅游资源是一种难以复制的资源,是在漫长的历史过程中经历了自然和人文环境的共同塑造,对人类认识自然和了解过去有着重要的意义,社会价值巨大。而这类资源一旦遭到破坏,不仅难以修复,即使修复也难以恢复到原始状态,这些问题都要求对地质遗迹资源进行严格的保护,因此,这类资源的保护问题依旧是资源开发和利用的目的和归宿。

(三)完善的机构和法律体系是解决转让问题的核心

既然当前在对转让与否的问题讨论中,无论是赞成或反对的态度都源于对国有地质遗迹资源的保护。那么,经营权能否转让的关键在于资源的保护问题能否得到解决,笔者认为,单纯的禁止转让并不一定能够做到完善保护地质遗迹资源,由于资金匮乏问题难以得到缓解,保护地甚至会出现无负责部门的状况。相反,鼓励资本进入遗迹保护地,在有关部门的严格管理和监督下对资源进行合理开发和经营则会实现保护和利用的双赢。并且,以目前的现实状况来看,由于资源的经营权转让缺乏统一和规范的法律体系,企业资本逐渐进入地质遗迹保护区进行开发,形成了资源的转让事实和法律的滞后现象。因此,借鉴国外经验和国内现有法规体系构建出规范的地质遗迹经营权转让制度和统一规范的管理机构才是解决问题的出路,才能从根本上保护和长远利用地质遗迹资源。

四、国内外关于地质遗迹资源经营权转让的有关制度

建立健全而有效的法律制度可以对地质遗迹资源的转让进行必要约束和指导,不仅有利于地质遗迹资源的保护性开发,还有利于经营权转让的顺利运作。

(一)西方国家的地质遗迹资源经营权转让

美国实行以政府为主导的国家公园体制,对国家的自然生态及地质遗迹资源进行统一管理。由联邦政府向国家公园拨款进行资源保护,同时在国家公园体系内实行特许经营制度,在公园的餐饮、住宿等方面向社会公开招标,经济上与国家公园无关[7]。这种制度实际上是承认联邦政府对公园的所有权,负有管理和保护资源的责任,而国家公园内的相关旅游服务由社会提供。美国的特许经营制度同样强调对自然遗产资源的保护,但这与我国经营权转让实践中的问题有明显的差别。在对经营权转让研究中,我国学者所认为的经营权转让是指对资源的整体性转让,而美国政府的特许经营制度是针对国家公园内的服务性设施由私人提供而言的,转让的目的是配合资源保护与管理工作而进行。美国的这种国家公园的管理体制经常被学者提到并借鉴到我国国有资源的经营转让中分析。诚然,特许经营法是对经营权转让问题上的一种借鉴,但是要注意到,特许经营只是在国家严格控制所有权和管理权的基础上引进必要的服务性设施提供单位,并不涉及实质性的权利移交问题。因此,这种转让并未触及其实质性的资源转让,而仅仅是国家管理下的管理模式的调整问题。同时,在对美国的特许经营研究中,国内学者也提出了在我国,由于资金、管理体制等方面的限制,不可能建立与美国特许经营相适应的制度模式[8]。

同时,特许经营并非国外进行遗迹资源管理的唯一方式,澳大利亚采取的所有权与经营权相分离的方式对国家公园进行管理。由企业或个人经营,国家公园管理局进行监督、管理。澳大利亚维多利亚州国家公园管理局规定,凡是具备公共责任险、拥有急救设施条件的企业和个人就可取得国家公园内经营某项活动或景点12个月的经营权,若想取得更长时间的经营权,需符合更严格的条件和标准[9]。

(二)我国三权分离的原则

三权分离是国内关于地质遗迹资源经营权转让的基本原则,在对地质遗迹资源经营权转让问题的讨论中,多数学者认为应坚持所有权、管理权、经营权的三权分离的原则。三权分离是在讨论中的一种理想化状态,也就是坚持国家的所有权,政府的管理权和企业的经营权相分离。在这个框架下,国家的所有权是无可争议的,而在经营权转让的研究和实际操作中,多数是对管理权和经营权问题的争议,人们认为经营权的转让容易出现地方政府出让管理权,漠视旅游企业对地质遗迹的破坏性开发现象。

因此,在三权分离的问题上,关键是管理权和经营权的严格划分和实际操作。而在目前,从整体上看,我国国土资源部、风景名胜区以及其它部门均对地质遗迹资源进行直接或间接管理,但由于多部门对统一资源的管理容易造成权利的交叉或遗漏等问题,同时也是三权分离在现实中难以推进的一个重要原因。因此,应鼓励建立统一的实体性部门对地方性地质遗迹资源进行管理和监督,理顺地质遗迹资源的管理和监督权利。

五、关于建立我国地质遗迹资源经营权转让制度的对策与建议

(一)严格经营权转让协议的制定和通过

经营权转让的基本问题是对地质遗迹的保护问题。首先,经营权转让协议应以地质遗迹的保护为核心,突出对地质遗迹保护的内容。完善的经营权转让协议有利于地方政府对企业的经营进行指导和监督,规范企业的经营行为和环境保护责任,同时还有利于明确企业的权利和所应履行的义务。其次对经营主体的资质和环境态度进行严格考察,鼓励有资质和环境友好型的旅游企业取得资源经营权,限制单纯以经济利益取得为目的、对地质遗迹资源进行破坏性开发的企业进入[10]51。

(二)政府切实履行监管权,对地质遗迹资源进行间接管理

经营权的转让并不意味着管理权的同时出让,在经营权转让后,政府对资源的管理权主要体现在以下方面:(1)制定统一完善的法律制度对地质遗迹的保护工作进行严格规定。完善的法律制度是实现地质遗迹资源得到保护的保证,可以通过制定地质遗迹保护法规或政府管理条例来改善制度环节的缺陷,以法律形式明确地质遗迹的国有属性和经营单位负有不降低生态环境质量经营的责任。(2)对企业经营中破坏性开发地质遗迹地行为和破坏性经营行为进行监督。经营权的转让并不意味着企业可以擅自对经营区域进行破坏性开发建设,企业只有在保护地质遗迹的规定范围内对遗迹地资源保护性经营,强化企业的环境保护责任和社会责任,企业有义务对遗迹地的环境保护宣传负责并投入必要资金进行环境维护。政府有责任对当地经营企业的经营建设行为负责,从宏观上对企业的经营建设行为进行指导,强化企业和政府以遗迹地保护和改善当地经济环境状况为基础的共同合作。

(三)充分认识地质遗迹的科学研究、知识普及的价值

地质遗迹作为我国宝贵的自然资源遗产,其价值远远超越一般旅游资源的价值。要对地质遗迹的价值给予充分的认识,挖掘其中的地学研究、知识普及的价值和功能。通过在旅游淡季有目的的组织开展地学研讨会议,地质遗迹保护和可持续发展会议等活动,可进一步促进旅游企业对旅游资源的经营,扩大旅游企业经营的范围和资源的有效利用。有目的地将地质遗迹知识和环境保护知识融入景点的宣传讲解中,进一步让大众了解地质遗迹知识和保护,不断扩大资源影响力,树立旅游企业的良好形象。

(四)建立统一的地质遗迹类旅游资源监测机构,对经营单位进行定期检查

地质遗迹类旅游资源的经营不同于一般旅游资源,其资源所有权属于国家,经营的最终目的在于对地质遗迹的保护,在这种旅游资源的经营中应明确企业对资源保护的责任,遵守国家保护地质遗迹的有关制度。建立特定的监测机构对经营单位进行检查,记录旅游经营企业的经营模式和保护地质遗迹的措施,建立评价体系对企业环境社会责任进行评价并进行登记成册,便于了解旅游经营企业的状况,并对资源保护到位的企业给予表扬和政策倾斜。

(五)鼓励公众参与地质遗迹的保护和对企业的监督

地质遗迹资源属于我国公有资源,当地居民的参与便于建立完善的环境保护网络体系和保护公民的自身权益。将旅游经营企业的有关信息公布并通过多种方式推动当地居民参与到经营权的转让过程中,设立临时机构负责收集公众意见并进行及时反馈,增加公众与参与经营转让单位之间的互动。政府及时将有关拟转让经营单位信息公布,公开转让流程,这不仅可以有效地反映公众意见,加强政府与地方公众之间的相互交流,同时有利于转让流程的清晰化,防止腐败行为和国有资产流失。

[1] 郭来喜,吴必虎,等.中国旅游资源分类系统与类型评价[J].地理学报,2000(3):294-300.

[2] 张成渝.从世界遗产的角度看地质遗产的价值[J].北京大学学报:自然科学版,2005,41(6):898-905.

[3] 叶浪.旅游资源经营权论[D].四川:四川大学,2004: 42-53.

[4] 阎友兵,成红波.旅游景区经营权的转让[J].湘潭大学学报:哲学社会科学版,2004,28(5):131-134.

[5] 杨涛,武国辉.地质遗迹资源资产化管理初探[J].矿产与地质,2006,20(4-5):571-573.

[6] 黄秀娟.旅游景区经营权转让价格过低的经济学分析[J].价格月刊,2006(5):10-11.

[7] 于忠珍.国内外自然文化遗产保护与开发比较分析[J].东方论坛,2006(4):64-69.

[8] 苏杨.美国自然文化遗产管理经验及对我国的启示[J].世界环境,2005(2):36-39.

[9] 刘莹菲.澳大利亚国家公园管理特点及对我国森林旅游业的启示[J].林业经济,2003(12):47-48.

[10] 樊鸿瑜.地质遗迹类旅游资源地资产化管理初探[D].湖南:湖南大学,2006:41.

Transfer of Operational Authority of Tourist Resources of Geological and Historical Remains

HUA Ming,DU Shu-rui,XU Bu-chao

(College of Economics and Management,East China University of Science and Technology,Fuzhou 344000,China)

Geological relics are precious and non-renewable resources.Exploring its aesthetic values and leisure tourism is an important way to exploit geological heritage remains.In this paper,the transfer of managerial authority of these resources is analyzed on the basis of interpretation of the concept of the resources.The paper points out that the basic problems of the transfer of operational authority of geological heritage resources lie in protection.Such special tourism resources should be the focus of protection and management.The paper also proposes that in the transfer of management rights we should pay attention to perfecting the system,institutional reform and public participation to regulate its operation.

tourist resources of geological and historical remains;property management;transfer of operational authority

F590.3

A

1009-105X(2010)04-0061-04

2010-03-17

2010-07-13

花明,华东理工大学经济与管理学院教授,博士生导师;

杜书瑞,东华理工大学经济与管理学院硕士生。