论服务型政府下公务员的素质建设*

侯续香

（中北大学人文社会科学学院,山西太原 030012）

论服务型政府下公务员的素质建设*

侯续香

（中北大学人文社会科学学院,山西太原 030012）

服务型政府是我国行政体制改革的目标。公务员的素质建设对构建服务型政府至关重要。服务型政府不仅要求公务员具有服务意识,而且要求具有服务能力。因此,我们应从进口、管理和监督三个环节加强公务员制度建设,为创建服务型政府提供必要的条件和保障。

服务型政府;公务员;服务意识;服务能力

服务型政府是我国行政管理体制改革的目标。为了真正构建服务型政府,公务员的素质建设至关重要。从建设服务型政府的正式提出至今,公务员的素质与服务型政府的要求仍有很大差距,因此探讨服务型政府对公务员素质的要求及其建设措施仍然很有必要。

1 服务型政府的相关理论

1.1 服务型政府的提出背景

人类自从进入了阶级社会便产生了国家,政府也随之产生。政府作为上层建筑的范畴在不同的社会形态下发挥着不同的功能。然其从奴隶社会到资本主义社会,政府发挥的功能基本上具有“管制”的相似特征,即代表国家对社会和公众进行统治和管理,与公众处于不平等不对等的地位。到了20世纪80年代以后,随着资本主义经济的发展,社会公众对政府提出了新的要求,不仅要求政府管理好社会公共事务,而且要求政府提供更为优质的服务,即扮演“优秀服务者”的角色。适应这一要求,理论界提出了“新公共管理和公共服务理论”。这一理论的代表这是罗伯特·B·丹哈特和珍尼特·V·丹哈特夫妇,该理论的核心理念是政府不是管制和控制社会,而是通过提供服务帮助公民去实现自身的最大利益。这一理论与传统的政府管理理论的实质区别在于,政府扮演的角色不是社会的操纵者和主宰者,而是提供公共服务的服务者。

1.2 服务型政府在我国的提出

服务型政府在我国正式提出是在2007年10月15日中国共产党的第十七次全国代表大会上。胡锦涛代表第十六届中央委员会作的报告中指出要“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。在此之前,虽然没有明确提出服务型政府的概念,但已有为人民服务的相关理论。如毛泽东在《论联合政府》中提出,全心全意为人民服务,一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发,而不是从个人或小集团的利益出发;向人民负责和向党的领导机关负责的一致性,这些就是我们的出发点。邓小平同志进一步发展了毛泽东同志的“为人民服务”的思想。改革开放后,他明确指出,人民满意不满意、高兴不高兴、赞成不赞成,应当成为检验我们一切工作的标准。江泽民同志提出的“三个代表”思想,明确指出以最大广大人民的利益作为执政思路。胡锦涛同志也明确提出,坚持用人民拥不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量我们一切决策的标准。

从上述各国服务型政府的提出来看,服务型政府,就是一个以民为本,为人民服务的政府。根据十七大报告中关于构建服务型政府的具体措施来看,服务型政府应是一个民本型政府、责任型政府、法治型政府、公开型政府、务实型政府、绩效型政府、廉洁型政府。

2 公务员素质的概念及其对构建服务型政府的意义

2.1 素质的概念

素质的含义有狭义和广义之分。狭义的素质概念是生理学和心理学意义上的素质概念,即“遗传素质”。《辞海》写道:“素质是指人或事物在某些方面的本来特点和原有基础。在心理学上,指人的先天的解剖生理特点,主要是感觉器官和神经系统方面的特点,是人的心理发展的生理条件,但不能决定人的心理内容和发展水平。[1]”这是关于狭义素质的典型解释。广义的素质指的是教育学意义上的素质概念,指人在先天生理的基础上后天通过环境影响和教育训练所获得的、内在的、相对稳定的、长期发挥作用的身心特征及其基本品质结构,通常又称为素养,主要包括人的道德素质、智力素质、身体素质、审美素质、劳动技能素质等。[2]本文所探讨的素质即广义的素质。

2.2 公务员的素质对构建服务型政府的意义

公务员的素质对构建服务型政府的意义主要有两方面:一方面,服务型政府需要高素质的公务员。在行政管理关系中,由公务员代表政府行使行政权力,与行政相对人发生关系,因此公务员是政府的形象代言人,因此,高素质的公务员队伍是构建服务型政府的基础性条件;另一方面,高素质的公务员可以推进服务型政府的建设。公务员是构建服务型政府的实践者,高素质的公务员队伍可以贯彻服务型政府所要求的理念,提供服务型政府所要求的优质服务行为,只有这样才可以逐步推进服务型政府的建设。

3 服务型政府对公务员素质的要求

服务型政府对公务员素质的要求在此仅探讨服务意识和服务能力两方面。服务意识解决公务员“想干什么”的问题,服务能力解决的是“能干什么”和“会干什么”的问题。只有满足这两方面的要求才谈得上代表政府提供优质的服务。

3.1 服务型政府对公务员服务意识的要求

意识是决定行为的前提条件,因此要建设服务型政府必须首先培养和提高公务员的服务意识。服务型政府下公务员应具备的服务意识主要有以下几方面:

1）权利本位意识。首先,从我国的国体来说,我们是人民民主专政的社会主义国家,人民是国家的主人,国家的一切权力属于人民,政府只是代表人民行使国家权力的机关;其次,从我国的政体来说,我们实行人民代表大会制度,即人民通过选举产生人大代表,人大代表组成人民代表大会,由人民代表大会选举产生行政机关和司法机关,行政机关执行人大的决议和决策,对人大负责并受人大监督。从人大和行政机关的关系来看,人大反映并把人民的意志形成法律和决策,并交由行政机关执行。因此,从政府的产生以及职责来看,政府的权力来自于人民的权利,政府的职责是执行人民意志、为人民服务。从以上两方面可以看出,作为政府行为代表的公务员应树立公民权利本位的意识。只有把公民权利本位作为全体公务员的信仰,才能落实到为人民服务的行为中去。

2）服务意识。《公务员法》第12条第3项明确规定公务员应当“全心全意为人民服务,接受人民的监督”。在我国,公务员不是独立的利益集团,而是代表人民大众掌握国家权力并运用国家权力的主体,是人民的公仆,因此必须改变以往那种“重指挥,重控制,轻服务”的状况,培养全心全意为人民服务的意识。

3）法治意识。法治是建设服务型政府的基本要求和根本保障。政府是一个执行机关,其所行使的所有职权以及履行的所有职责都是来自于法律的规定,而法律来自于民意,因此只有全体公务员树立法治意识,才能在代表政府行使权力的过程中,规范行为,依法行政,依法服务,最终促进和保障政府提供真正符合民意的的服务。

4）绩效意识。服务型政府不应是一个碌碌无为的政府,而应是一个踏踏实实为人民服务的务实型政府。因此,公务员在代表政府作出行为的过程中应务实,一切从实际出发,一切都落到实处,把工作的重点放在影响发展和人民群众迫切需要解决的突出问题上,讲求业绩和效率。

5）责任意识。服务型政府要求政府自觉承担服务的根本职能,而这种职能包括权力和责任两部分。服务型政府应当承担的责任既包括主动推动社会发展的责任,也包括被动为违法行为承担的法律责任。因此,公务员应提高和加强这种责任意识,既要积极完成政府的发展目标,又要尽力避免和减少违纪违法责任。

3.2 服务型政府对公务员服务能力的要求

公务员应具备的服务能力主要有如下几方面:

1）务实能力。服务型政府是一个务实高效的政府,这就要求公务员切实转变工作作风。认真执行政府的决策部署工作任务,紧密结合实际,创造性地开展工作,使中央的各项政策落到实处,收到实效,坚决避免那种劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”。

2）调查研究能力。公务员群体特别是领导类公务员要有深入调查研究,及时发现问题的能力,进而为解决问题形成正确的决策。所有公务员都应具有密切联系群众、关心群众疾苦、倾听群众呼声、为群众排忧解难的能力。这样一方面可以使整个政府保持积极有为的精神状态,真正为人民服务;另一方面可以实现人民群众的知情权、参与权和监督权,积极支持政府工作,监督和促进服务型政府的建设。

3）创新能力。建设服务型政府是我国的一个新目标,而在这个过程中只能是结合别国有益经验在我国尝试着进行。因此各级政府的公务员应因地制宜,根据当地情况从实际出发,设计可行的方案。江泽民同志曾说过:“创新是一个民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力。[3]”因此,全体公务员在建设服务型政府的过程中应具备创新能力,群策群力,对制度、体制、机制等各方面进行合理创新。

4）应急能力。当前我国的现代化建设进入新的阶段,发展也处于关键时期,影响公共安全、关系群众生命财产安全的突发事件时有发生,这就要求各级政府及其公务员必须具有很强的应急能力。公务员应急能力的强弱是关系国计民生的大事,是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容,是各级政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。

5）依法行政能力。公务员在代表政府执法的过程中应具有依法行政能力。具体包括:规范行政行为,做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。近年来,我国先后推出《行政许可法》《国务院工作规则》《公务员法》《政府信息公开条例》等一批建设法治政府的法律法规,但在实施过程中却存在随意性。这就要求公务员熟悉法律法规的内容,正确领会法律法规的精髓,按照法律法规的真实要求作出行为。

4 服务型政府下的公务员素质建设

在2009年3月5日第十一届全国人大二次会议上,温家宝总理作的《政府工作报告》中布署了2009年的工作,其中指出,政府自身改革和建设虽取得了新的成绩,但仍然与人民的期待有不小差距。如政府职能转变还不到位,行政效率有待提高,形式主义、官僚主义比较突出,腐败现象在一些地方、部门和领域比较严重。这就说明当前政府与服务型政府的要求还有差距。虽然形成差距的原因很多,但公务员的素质问题无疑是一个重要原因,因此应加强公务员的素质建设。在各种建设措施中,制度建设是最有力的保障。在制度建设体系上我们应从以下三个重要环节上把握。

4.1 完善“进口”制度

完善公务员的“进口”制度,这是建立高素质的公务员队伍的源头保障。服务型人才需要具备较高的服务意识和服务能力,因此要按照《公务员法》的有关要求,在用人德才兼备的基础上,改革公务员的录用制度,进一步优化公务员的职位分类,针对不同的职位采取不同的录用方式。

4.2 健全管理制度

1）改进培训制度

公务员培训是对公务员履行职务所需要的知识、技能、能力、态度的一种教育,是提高政府绩效的保障。在服务型政府的需求下,公务员的培训制度应“坚持学用一致,分级分类”的原则,首先建立健全公务员培训的法律制度;其次,提高培训内容的科学性和针对性;再次,在坚持理论联系实际的基础上,进一步完善培训方法。

2）革新绩效考核制度

科学、民主的公务员考核制度是建设服务型政府的重要路径。我国目前的考核制度已取得一定成果,但在考核中流于形式和极端民主化的现象仍有发生,如考核结果等次偏少,不重视考核信息的反馈,考核结果的使用不当等。针对这些问题,可以借鉴西方新公共管理运动中的成功经验,将市场机制和公务员个人选择引入考核制度中来,即把公务员在为民服务方面的工作数量、质量、水平及取得的社会效益、工作能动性、创新性等进行量化和测评,并以此工作业绩作为衡量公务员公共服务能力的标准。这种绩效评估办法既可以激发公务员的服务潜力及使命感、责任感和荣誉感,又便于上级领导部门和公众对公务员工作情况的监督。同时要加强对考核结果的运用,提出不同层次不同岗位公务员能力建设的发展方向,为公务员能力的提高提供支持。

3）建立合理的薪金制度

提高物质待遇和奖励是保障公务员积极服务的一个方面,可以使公务员有一个良好的心态,积极向上、开拓创新履行好职务。关于公务员的薪金制度可借鉴别国的经验结合我国的实际情况制定,以便在一定程度上保障公务员有意识有条件地为老百姓服务,无需为了权力利益等不正当因素而违法行政。

4.3 加强监督制度

监督制度是提高公务员素质的最后一个环节,只有科学可行的监督制度才能使公务员随时规范和约束自己,为群众提供合法适当的服务。我国已从宏观上建立了行政法制监督体系,但是在实施中还存在较大问题,尤其在监督方式上,应建立确实可达到实际效果的方式。具体的改善建议有:首先,应强化公务员内部监督体系的制度建设,对政府内部监督予以明确立法,从法律上保障公务员上下级之间加强双向制约机制;其次,应加强反贪和防止权力滥用的督查职能,可以设置独立的专门公务员纪律督查机构,直属于中央高层管辖,以确保其行使职权时不受地方政府的干扰和影响;最后,应进一步完善外部监督的体制,进一步扩大民主政治进程,发挥出广大人民群众监督的威力。

[1]辞海[M].上海:上海辞书出版社,1989:3200.

[2]赵洪海.面向21世纪中小学素质教育论纲[M].上东:山东教育出版社,1996:3.

[3]中共中央文献编辑委员会.江泽民文选[M].北京:人民出版社,2006:64.

On the Construction of the Quality of Public Servants in a Service-oriented Government

HOU Xuxiang
（School of Humanities and Social Sciences,North University of China,Taiyuan030012,China）

A service-oriented government is the objevtive of reforming system of administration.It is crucial to construct a service-oriented government for the cultivation of civil servants’quality.A serviceoriented government demands civil servants to possess the service awareness as well as service ability.Therefore,we should strengthen the construction of civil servants system in enrollment,management and supervision in order to found a service-oriented government with necessary conditions and insurance.

service-oriented government;public servant;service awareness;service ability

D630.9

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2010.06.009

1673-1646（2010）06-0034-04

2010-04-10

中北大学2009年科学

给付行政的相关法律问题研究

侯续香（1977-）,女,讲师,硕士,从事专业:行政法学。