近代中国审级制度的变迁:理念与现实

聂 鑫

近代中国审级制度的变迁:理念与现实

聂 鑫＊

审级制度的合理安排是实现司法正义理想与国家司法统一的前提。审级制度包括两个问题:从中央到地方各级法院的配置 (“几级法院”)与复审的次数 (“几审终审”)。一般而言,审级越多、复审 (复核)的可能次数就越多、司法裁判便越审慎,判决最终实现司法正义的可能就越大;而复审次数越多,上级法院 (特别是最高法院)参与复审 (终审)的概率也越高,越有利于实现司法统一。但法谚有云:“迟到的正义是对正义本身的否定”(justice delayed is justice denied),审级过于繁复很可能造成司法的无效率,反而妨碍了司法正义的实现。就现实而言,一国之内各级法院的普设与复审次数的安排一方面要与该国既有的版图与垂直的政府组织结构相配合,〔1〕所谓“垂直的政府组织机构”,也即从中央到地方各级政府组织 (如省、市、县)的建制与权力分配。法院的体系因联邦制与单一制国家结构而不同,其审级也常常受到地方建制的影响。另一方面也受到现实的人才、经费与交通状况的制约。中国从清末到 1949年以前的审级制度变迁也反映了以上问题:在“学习西方”的大背景下近代中国创设了“与西方接轨”的审级制度,可审级制度改革 (也包括整个司法改革)的理念由于政治与社会的局限却无法真正变为现实,甚至理念与现实截然对立,以至于制度不得不设置例外、法外造法,以迁就现实。但政府也念念不忘司法改革的理想,还创设了各种变通的制度与机构以谋求补救。终民国之世,虽然原则上贯彻了三审终审的制度,但省以下地方各级法院的搭建却始终未能上轨道。“困窘与挣扎”成为近代司法改革的主题词。

一、清末司法改革:从“六级六审”到“四级三审”〔2〕古代中国的审理层级与现代审级制度有所差异,因古代是“逐级转审”、“审而不判”。参见郑秦:《清代司法审判制度研究》,湖南教育出版社 1988年版。

与一般想当然的看法 (如“中国古代司法不讲程序、草菅人命”)不同,中国古代的审级制

＊ 清华大学法学院讲师。笔者在北京大学法学院旁听了张伟仁先生清代司法制度的课程,受益良多;又蒙学友李启成教授惠赐部分参考资料,特此致谢。度的设计集中体现了“慎刑”的思想。以清代为例,发生在地方的死罪案件往往需要经过州县→府 →(道)〔3〕案件复审有时经由“道”,有时则否。→按察司 (“臬司”)→督抚→刑部 /三法司〔4〕寻常死罪案件通常由三法司奉旨审核,而情节重大的死罪案件则往往由刑部奉旨复核。之所以如此安排,是因为情节重大的死罪案件往往是“必死”之罪,比较容易处理;而寻常死罪案件罪犯“在生死之间”,需要三法司会商处理。这也体现了“慎刑”的思想。前后六级六审方可完结,最后还需送皇帝圣裁 (勾决),等于七级七审。徒罪以上案件,不论被告是否服判,都必须解送上司衙门复审,其中相对较重的案件 (除无关人命的寻常徒罪案件之外)至督抚尚不能结案,还需上报中央的刑部核覆。〔5〕参见那思陆:《中国审判制度史》,第 11章“清代的审判制度”,台北正典出版文化有限公司 2004年版。至于民事案件,则往往由州县官一审审结,但也可沿府、道上诉至省的布政使 (“藩台”),甚至诉到中央的户部。这可能是全世界最慎重的复审制度。可审级的“叠床架屋”,不仅导致终局裁判的迟延,事实上也无益于发现案情真相与最终实现司法正义。所谓六级六审大都流于形式、“形同唱戏”。究其缘由,除了外在的因素 (如官场氛围等)之外,各级审判官员 (除刑部司员外)大都以行政而兼理司法,他们本身并非专家,往往要仰仗幕友,更受制于书吏,而各级官员的书吏上下一气、因循苟且,便造成司法的僵化与整个司法机制的最终失灵。杨乃武与小白菜一案便是司法机制失灵的典型例子,案情本身并不复杂,可县官初审的失误却无法被层层的复审所发现,上下蒙蔽、包庇,最终酿成中外闻名的滔天大案。

有人总结说:“吾国往时,司法与行政不分,民事与刑事不分,检察与审判不分,所谓司法制度,即行政机关审理制度之级数耳……此种制度,重视人命,是其所长,随时可以翻覆,积案不结,又是其短,且最后决定,出君主一人独裁,尤与近代合议制之审判大背。”〔6〕王用宾:《二十五年来之司法行政》,司法行政部 1936年版,页 8-9。

在西潮的冲击下,1902年,清廷开始变法修律。1906年清廷改革官制,下诏:“刑部,著改为法部,专任司法;大理寺,著改为大理院,专掌审判。”〔7〕《清实录》第五十九册《德宗景皇帝实录》(八),卷五六四,中华书局 1987年版 (影印本),页 468。1907年 11月法部奉旨颁行《各级审判厅试办章程》,尝试在大理院以下,在地方设立与各级行政机关分立的各级审判厅。至 1908年清廷正式颁布《法院编制法》,仿行日本、德国体制,建立了四级三审的司法体系。〔8〕参见李启成:《晚清各级审判厅研究》,北京大学出版社 2004年版,页 66-81。该法规定于中央设立大理院、各省设高等审判厅、各府 (或直隶州)设地方审判厅、各州县设立初级审判厅以审理民刑案件;相应的设立总检察厅和各级检察厅以行使检察职权。在四级三审制下,轻微的民、刑案件由初级审判厅作为一审法院,并可经过上诉程序,地方和高等审判厅则分别为二审和终审法院;其他相对较重大案件则由地方审判厅为一审法院,可依次上诉至高等法院和大理院。

“四级三审制度与六级六审制比较起来,级数即减少了三分之一,审判次数更减少了一半了”,这一安排“是比较适合晚清中国国情的”;〔9〕同上注,页 81。更重要的是,地方各级司法机关得以独立,这改变了以往由地方各级行政机构的“正印官”兼理司法的传统,极大地促进了司法的专业化;检控机关也实现了与审判机关分离,保证了诉讼中审判官的相对中立性。

在 1911年辛亥革命之前的短短几年里,清廷在各省省城商埠设立了各级审判厅。可四级三审的新式审判体系推行之初,便陷入司法经费拮据与合格司法人员缺乏的窘境。晚清捉襟见肘的财政无法支付各级审判厅 (法院)建筑与维系其正常运转的费用 (如审判官的薪资),法部编订的司法经费预算表形同虚文。尽管废除科举后,学习法政成为“干禄之终南捷径”,但社会上有真才实学的法律人才并不充足。传统司法体系中的人员充斥于各级新式审判机关,他们又成为新式法律人才进入审判机关的障碍。〔10〕同上注,页 185-192。《法院编制法》规定的四级三审制度并未得以落实,新式审判机构在全国绝大多数府厅州县未能设立,新设立的审判厅也纷纷面临经费与人才两大难题。

二、民国北京政府时期有名无实的“四级三审制”

辛亥革命之后的南京临时政府理论上暂行援用前清的《法院编制法》,实际上则并没有审级方面的统一规定,各地做法不一。孙中山本人则提倡四级三审制,认为不能因为前清采用该制便轻易废弃之,他还专门驳斥“轻案可以采取二审制”的看法是“不知以案情之轻重,定审级之繁简,殊非慎重人民性命财产之道,且上诉权为人民权利之一种。关于权利存废问题,岂可率尔解决”。〔11〕《南京临时政府公报》第 34号,转引自张生、李麒:“中国近代司法改革:从四级三审到三级三审 ”,《政法论坛 》2004年第 5期 ,页 122。民国北京政府 (北洋政府)成立后,很快在法制上对四级三审制度进行了修正,初级审判厅被裁撤,改由县知事兼理司法,在省高等审判厅之下设立了各种变通的审判机构。除了政治社会背景之外,这样的修正主要是由于人才与经费的局限。据统计,到 1926年,除大理院与设于各省会的 23所高等审判厅,以及位于通商要埠的 26所高等审判厅分庭之外,在全国仅设立了 66所地方审判厅及 23所地方审判厅分庭。县知事兼理司法衙门多达 1800所。〔12〕参见欧阳正:“民国初期的法律与司法制度”,载那思陆:《中国审判制度史》,页 342-343。

(一)地方官制的改订与初级审判厅的裁撤

1914年,为了集权于中央政府,大总统袁世凯下令改订地方官制,将清末以来的府、州、厅、县等各行政区域都归并为县级,中央到地方由原来的中央→省→(道)→府→厅 /州 /县五级改为中央→省→(道)→县四级。〔13〕同上注,页 339。“道”的性质为派出机构,在前清即并非案件审理的必经机关。“府”一级裁撤之后,《法院编制法》规定的各级审判厅与省、府、厅 /州 /县的对应关系也被打乱。同年 4月,由于各省行政与军事长官的倡议,加上司法人才的缺乏与财政等现实因素的考量,政治会议裁撤了原初级审判厅。〔14〕当时由热河都统姜桂题发起,会同各省都督、民政长官,向中央提议,因经费和人才两方面的原因,主张分别裁留各省司法机关,具体方案是“地方初级审检两厅及各县审检所帮审员,均宜暂行停办,应有司法事件,胥归各县知事管理,以节经费。至于交通省份及通商口岸,仍设高等审检两厅,延揽人才,完全组织,以为收回领事裁判权之预备”。政治会议折衷两个方案,做出决定:“各省高等审检两厅,与省城已设之地方厅,照旧设立。商埠地方厅酌量繁简,分别去留。其初级各厅,以经费人才两俱缺乏,拟请概予废除,归并地方。”参见李启成:“民初覆判问题考察”,《清华法学》第 5辑,清华大学出版社 2005年版,页 190-191。《法院编制法》也进行了相应修订,改为于地方审判厅内设简易庭,受理原属于初级审判厅一审管辖案件,这其实是将同一法院强分为两级,以贯彻所谓四级三审之制,至此四级三审之制名存实亡。〔15〕王用宾 ,见前注〔6〕,页 9。

(二)四级审判机关之外的分支审判机关 (分支法院)

北洋政府时期除大理院和高等、地方、初级审判厅之外,还设立了各种分支审判机关。凡此种种,皆因事实需要而变通设置。我国版图辽阔,而当时又交通不便,再加上大理院和高等、地方审判厅人力有限,案件积压,各级法院不得不在下级法院或官厅设立分支审判机关以解决现实的问题。

1.大理分院

各省因距离北京较远或交通不便可以在其高等审判厅之内设置大理分院。(《法院编制法》第 40条)大理分院得仅置民刑各一庭 (《法院编制法》第 41条)。大理分院推事除由大理院选任外可以由分院所在的高等审判庭推事兼任,但每庭兼任推事以 2人为限(《法院编制法》第 42条)。大理分院各庭审理上告案件如解释法令之意见与本庭或他庭“成案”有异,应函请大理院开总会审判之 (《法院编制法 》第 44条)。〔16〕参见 (北京政府)司法部编印:《改订司法例规》,司法部 1922年版,页 61-62。《法院编制法》第 42条与第 44条都是对变通设置的大理分院进行一定的规范。首先,兼任推事不得过半数;〔17〕大理院及大理分院审判实行合议制,以推事 5人组成合议庭审判。其次,大理分院的裁判受到“成案”的约束,如果其裁判与“成案”不符,则应交由北京的大理院最终裁决。

2.高等审判分厅

高等审判厅为一省的最高审判机关,依《法院编制法》,“各省因地方辽阔或其他不便情形得于高等审判厅所管之地方审判厅内设高等审判分厅”(《法院编制法》第 28条)。高等审判分厅对事的管辖权与高等审判厅本厅相同。高等审判分厅可置民事、刑事各一庭 (《法院编制法》第 29条)。高等审判分厅的推事 (法官)除由高等审判厅选任之外,可以由分厅所在的地方审判厅或临近地方审判厅的推事兼任,但此种兼任推事三人合议庭每庭以一人为限,五人合议庭以两人为限 (《法院编制法》第 30条)。〔18〕见前注〔16〕,页 60-61。从第 30条的规定我们可以看出当时司法人员(推事)缺乏的现实,以至于高等审判分厅推事必须部分由分厅所在地方审判厅推事兼任,其所在地方审判厅推事不敷使用,甚至还可从临近的地方审判厅借人。但《法院编制法》仍然试图对这种权宜的办法加以限制,故而规定兼任法官在合议庭中必须是少数。事实上,由于当时司法人才的缺乏,不仅需要由地方审判厅的推事兼差于高等分厅,也可能由高等审判厅的推事兼任于其附设的地方审判厅参与审判。这就造成一个问题:同一名推事可能先后参与同一案件的两级审判。当地方审判厅是第二审时,情况尤为严重。因为如果再由同一名推事参与的高等审判分厅法庭为第三审 (终审)判决,等于在事实上剥夺了当事人通过上诉获得公平审判的权利,三审终审的制度有等同于二审终审的危险。当时湖北、江西、河南、陕西等省纷纷提出这个问题,北京政府于是通令各省高等审判厅分厅兼任地方庭所为第二审判决之终审应划归高等审判厅本厅受理。〔19〕参见 (北京政府)司法部编印:《改订司法例规》之“高等厅兼任地方庭所为第二审判决之终审划归本厅受理文”,页 475-478。由此也可看出北京政府在现实的局限之下仍试图贯彻现代司法的理念。

3.设于道署的高等分庭与附设司法人员

道 (守道)乃前清旧有的一级区域,民国成立,道存而未废,总计全国有九十余道。1913年1月北京政府颁布《划一现行各道地方行政官厅组织令》,规定各道之长官为观察使;1914年 5月又颁行道官制,在各道设行政公署,其长官为道尹。〔20〕参见钱端升等:《民国政制史》(下册),上海世纪出版集团·上海人民出版社 2008年版,页 480-482。南京国民政府成立后,道署在各省先后被废止。道署是民国北京政府时期省与县之间的唯一行政组织,在各县与省城距离遥远,上诉不便的情形之下,于道署设立分支审判机构,是理所当然的选择。

1914年 9月 24日,北京政府颁布《高等分庭暂行条例》,在《法院编制法》规定的高等审判分厅之外,又规定在距离省城较远的地方,可暂设高等分庭于道署所在地。高等分庭置推事 3人,以合议方式审理案件。高等分庭对事的管辖权小于高等审判厅及其分厅,民事上诉讼标的与刑事上处罚超过一定限度,则由高等审判厅直接受理。但如有移送不便情形时,可以由高等审判厅委托高等分庭代为受理,但其判决仍由高等审判厅核定后方可宣告;当事人若不愿由高等分庭代为受理,也可声明抗告。〔21〕同上注,页 457-460。

于道署 (道尹公署)附设司法人员,乃“补救办法中之补救办法”。由于财政与人才的局限,在全国省与县之间的广大区域里,高等审判厅分厅与分庭并未普遍设立,地方审判厅的设置也是极少的例外。“人民上诉每感不便,中央为谋补救计”,令各省高等审判厅,就省内各县指定若干县,使其可以受理临县的上诉案件。〔22〕当时还订立了《邻县上诉制度暂行章程》。见前注〔16〕,页 501-502。但各县级别相同,以甲县作为乙县之上诉机关,其审理上诉之时,难免有因循顾忌之虞。“另置上诉机关之需要日急一日”,于是改为在道署设置司法人员以受理一定范围内的上诉案件。该设置以“去省较远而附近又无上诉机关之道”为限,其对事的管辖权受到一定限制,并且规定一旦各处高等分庭设置成立,该司法人员便应立即裁撤。〔23〕钱端升等 ,见前注〔20〕,页 460-461。

4.地方审判厅分庭〔24〕参见秦烛桑编述:《法院组织法》,北京中国大学讲义 1942年版,页 123;《(司法部)筹设地方简易庭通饬》与《暂行各县地方分庭组织法》,见前注〔16〕,页 76-78。

地方审判厅分庭之制始于 1914年,当年初级审判厅裁撤,地方审判厅受理案件骤增,诸多积压;且初级案件归并地方审判厅为第一审,其第三审均上诉于中央的大理院,“不胜其烦”。于是司法部于同年 3月 13日饬令前京师地方审判厅在初级审判厅原署设立地方分庭,将初级案件归其管辖。第二年 5月 7日司法部又通令各省仿造京师办法一律设置地方审判厅分庭。到 1917年 4月 22日司法部厘定《暂行各县地方分庭组织法》第 14条,颁行各省,将此项制度推及各县。至此,所有已设地方法院区域内均得于附近各县政府内设置地方分庭,以县行者功能区域为其管辖区域,即称为某地方审判厅某县分庭 (《地方分庭组织法》第 1、2条)。在其管辖区内原属于初级或地方审判厅第一审管辖的民刑案件,均归该分庭审理 (《地方分庭组织法》第 3条)。对于分庭判决的上诉,原初级一审管辖案件上诉于地方审判厅,地方审判厅一审管辖案件则上诉于高等审判厅或其分厅 (《地方分庭组织法》第 5条)。

(三)审判厅之外的县级审判机关

1.审检所〔25〕钱端升等 ,见前注〔20〕,页 614。

民国草创,各县并未普设初级审判厅,1912年 3月在未设初级审判厅之县,开始设立审检所。审检所附设于县政府之内,除县知事外,设帮审员 1至 3人。帮审员之职务为办理其管辖境内之民刑事初审案件,办理邻县审检所之上诉案件。帮审员除审理诉讼外,不可兼任本县之行政事务。检察事务则由县知事掌理。对于帮审员的裁决的上诉,原初级一审管辖案件上诉于地方审判厅,其距离地方审判厅较远者可上诉于邻县之审检所;地方审判厅一审管辖案件则上诉于高等审判厅或其分厅。1914年 4月县知事兼理司法制度颁行后,审检所制度即被废弃。

2.县知事兼理司法

1914年 4月的政治会议裁撤了初级审判厅,同月,北洋政府颁布了《县知事兼理司法事务暂行条例》和《县知事审理诉讼暂行章程》,规定凡未设审判厅各县第一审应属初级或地方厅管辖之民刑诉讼均由县知事审理 (《县知事审理诉讼暂行章程》第 1条)。因县知事事务繁忙、无法专注于司法审判,县政府内又设承审员 1至 3人,助理县知事以审理案件。承审员由县知事呈请高等审判厅厅长核准委用,在事务较简之地方,亦可暂缓设置 (《县知事兼理司法事务暂行条例》第 4条)。设有承审员各县,属于初级管辖案件由承审员独自审判,用县政府名义行之,但由承审员独自承担责任;属于地方管辖案件,可由县知事交由承审员审理,其审判由县知事与承审员共同承担责任。〔26〕秦烛桑 ,见前注〔24〕,页 120。

县知事作为一县之行政长官而兼理司法,其对于司法事务很难兼顾,更有复辟前清地方官集行政、审判与检控权于一身之嫌;助理其之承审员司法素质与独立性均堪忧,其承审诉讼难免有错误及不公之情形。〔27〕民初以来长期任职于司法部门的阮毅成总结兼理司法制度有如下几点弊端:其一,“以一县之大,由一二承审员包办民刑诉讼、履勘、验尸、执行判决,职重事繁,难期‘妥’、‘速’”;其二,承审员待遇清苦,且不具备法官身份,以至“中才之士”也不愿任承审员;其三,县长往往干预司法,以彰显其“威信”;其四,县政府为行政机关,县长为了达到行政目的,可能会结交、迁就士绅,由此影响承审员公平判决。参见韩秀桃:《司法独立与近代中国》,清华大学出版社 2003年版,页 283-284。1914年 9月,也就是在县知事兼理司法制度实行后不到半年,北洋政府即颁布《覆判章程》,规定由县知事审理的刑事案件无论被告人上诉与否,都须限期将案卷等移送高等审判厅或其分厅审查 (“覆判”),以济兼理司法之弊。〔28〕李启成 ,见前注〔14〕,页 187-203。

3.县司法公署〔29〕秦烛桑,见前注〔24〕,页 121-123;《县司法公署组织章程》参见 (北京政府)司法部编印:《改订司法例规 》,页 78-79。

为了进一步革除县知事兼理司法之弊,1917年 5月北京政府颁布《县司法公署组织章程》,〔30〕依钱端升等所著《民国政制史》,县司法公署制度始于民国 1914年审检所废止后,与县知事兼理司法制度同时产生;在制度上前者是原则,后者为例外 (参见该书下册,页 614-615);但王用宾、秦烛桑等人均认为县司法公署之创设乃是济县知事兼理司法制度之弊,始于 1917年。考虑到《县司法公署组织章程》颁布于 1917年,本文采用后一种说法,认为县司法公署制度后于县知事兼理司法制度而创设。规定凡未设初级审判厅之县原则上应设立县司法公署 (《章程》第 1条)。〔31〕“章程”第一条原文为:“凡未设法院各县应设司法公署。其有因特别情形不能设司法公署者,应由该管高等审判厅厅长、高等检察厅厅长、或司法筹备处处长、或都统署审判处长具呈司法部,声叙窒碍缘由,经核准后得暂缓设置,仍令县知事兼理司法事务。”设立县司法公署所在地的所有初审民刑案件,不分案情轻重均归该公署管辖 (《章程》第 4条)。县司法公署设于县行政公署内,由 1至 2名审判官与县知事组织之 (《章程》第 2、4条)。审判官由高等审判厅厅长依《审判官考试任用章程》办理,并呈由司法部任命之 (《章程》第 5条)。关于审判事务概由审判官完全负责县知事不得干涉;关于检举、缉捕、勘验、递解、刑事执行及其他检察事务,概归县知事办理,并由其完全负责 (《章程》第 7条)。《县司法公署组织章程》长期只是具文,以至于时人批评说正是“章程”第 1条所谓的“原则”规定造成了“例外”的滥用。〔32〕“其章程第一条,即明定得因特殊情形呈准缓设,而开方便法门,而各省多借词不办,其已筹办之少数省份,率复旋即废止,无人理会,……是故终北京政府时代,全国兼理司法之县数恒在百分之九十以上。”王用宾 ,见前注〔6〕,页 16。直至 1922年后各县始有设立,南京国民政府成立后相沿未改。〔33〕钱端升等 ,见前注〔20〕,页 615。

三、南京国民政府时期的“三级三审制”

1927年南京国民政府成立之初,四级三审制在法制上并未立刻变动,只是改称大理院为最高法院,各级审判厅改称法院。1932年 10月 28日,南京国民政府公布《法院组织法》,根据该法将改行三级三审制,从中央到地方设最高法院、高等法院、地方法院三级,以三审为原则、二审为例外。〔34〕参见郑保华:《法院组织法释义》,上海会文堂新记书局 1936年版,页 58-59。地方法院审理案件原则上取独任制,高等法院审判案件为 3人合议,最高法院为 5人合议审判 (《法院组织法》第 3条)。该法颁布后政府迟迟未将其予以施行,其主要的障碍便在于无法普设地方法院。直至 1934年底,新法仍无法贯彻,于是缩小地方法院权限,增设高等法院分院,以变更管辖。到 1935年 6月 11日,政府明令该法于同年 7月 1日施行。旋即又于当月 18日由司法部颁布训令,准予广东等九省暂缓一年施行。〔35〕钱端升等,见前注〔20〕,页 251及 306注 196。截至 1947年,全国设立 37所高等法院和 119所高等法院分院,只有 748个县设立了新式的地方法院,绝大多数的县份仍未能建立新式的法院。〔36〕参见谢冠生:《战时司法纪要》,司法行政部 1948年版,“二”之页 1。检讨南京国民政府时期的审级制度,除了对此前北京政府的制度进行有限的修补之外,连在组织法上改名存实亡“四级三审制”为“三级三审制”本身也算不得什么了不起的变革。这段时间的主要问题如下:

(一)县行政长官兼理司法问题

肇始于北洋政府的县行政长官兼理司法制度,其明显弊端至少有三:其一,审检混合不分;其二,承审员位卑俸低、素质堪忧,司法易受行政牵制;其三,律师制度之不适用。〔37〕郑保华 ,见前注〔34〕,页 303-305。尽管北洋政府创设了县司法公署以济其弊,但其设置并不普遍,直至 1936年全国由县长兼理司法者尚有 1436县。〔38〕王用宾 ,见前注〔6〕,页 19。1929年司法行政部编订《训政时期工作分配年表》,本有分年筹设全国地方法院之六年计划,并以县法院为其过渡组织,但“计划自计划,事实自事实”,到 1935年六年期满,计划全部落空;1932年颁布之《法院编制法》第 9条所谓于各县市设立地方法院也只停留在纸面上和理论上。〔39〕王用宾 ,见前注〔6〕,页 16-17。

但政府也并非完全无所作为,1933年国民政府考试院公布《承审员考试暂行条例》,通过资格考试对于 (助理县长进行审判的)承审员资格进行限制。以中国之大,兼理司法县份之多,普设地方法院于各县明显无法一蹴而就作为一种过渡的办法,司法行政部草拟了《县司法处组织暂行条例》,并经立法院于 1936年 3月 27日通过,当年 7月 1日公布施行。“其编制及法意与民国六年五月间公布之县司法公署组织章程,有相似之处。”〔40〕郑保华 ,见前注〔34〕,页 309。根据该条例,凡未设法院各县之司法事务,暂于县政府设司法处处理之 (《条例》第 1条)。县司法处置审判官,独立行使职权 (《条例》第 2条)。审判官由高等法院院长于具备相当法律专业资格的人员中选取并呈请司法行政部核准任命,这与原兼理司法制度下承审员由县长 (县知事)提请高等法院院长 (高等审判厅厅长)任命相较,任命条件与程序更为严格;审判官享受荐任官待遇,根据国民政府官制,这意味着其与县长平级 (《条例》第 5条)。县司法处检察职务则由县长兼理 (《条例》第 4条)。立法院在通过该条例时增订一条,明定其施行期间以三年为限 (《条例》第 13条)。立法院法制委员会委员吴经熊对该条例草案的审查报告称:

县长兼理司法,确为一种畸形制度,久为世人诟病,自法院组织法公布施行后,原期将此种畸形制度一举而廓清之,但因经费人才关系,各县多不能普设法院,以至县司法仍由县长兼理。在此过程中,仍在未设法院之县,暂设司法处,确定审判独立原则,藉培将来设法院之初基。同人明此种过渡办法,并非施行法院组织法之真精神,惟较县长兼司法似有进步,且仅规定施行期为三年。在三年之内仍请司法行政两院妥筹司法经费,健全法院之组织。〔41〕转引自郑保华,见前注〔34〕,页 309-310。

司法行政部于《县司法处组织暂行条例》颁布后,根据三年的时限通令各省高等法院,自1936年 7月 1日起至 1937年 12月底,以 6个月为一期,分期将各省所有兼理之县改设县司法处;自 1938年 1月 1日起至 1939年 6月底,以 6个月为一期,分期将各省所有县司法处改制为地方法院。〔42〕王用宾 ,见前注〔6〕,页 18。根据“各省第一期改设县司法 (处)一览表”,第一期全国共改设司法处 384县,其中,1936年 7月 1日,山东、甘肃、陕西三省即全数改设县司法处完毕;国府所在的江苏省则免于改设县司法处,直接开始分期改设地方法院;但仍有 7省尚无动作或未将数据呈报司法行政部。〔43〕王用宾 ,见前注〔6〕,页 21-23。很快,日军侵华的烽火打乱了司法行政部的计划,我们现在无从得知如果没有战争,三年计划能否实现,但可推知,第二阶段计划的在全国各县普设地方法院的难度会比设立县司法处大很多。

到 1946年全国除新疆外县长兼理司法制度已一律废止,〔44〕谢冠生 ,见前注〔36〕,“二 ”之页 1。当年统计在案的有 992个县是由附属于县政府的司法处兼理司法。〔45〕See Ch’ien Tuan-sheng,TheGovernmentandPoliticsofChina,Harvard University Press,1950,p.254.1947年全国司法行政检讨会议以县司法处为过渡组织,建议司法行政部定期一律改为正式法院。〔46〕谢冠生 ,见前注〔36〕,“二 ”之页 1。但建议归建议,现实归现实,南京国民政府统治的最后两年在建设地方法院方面并无大的进展。

(二)分支法院问题

与民国北京政府时期类似,南京国民政府依然设有各种分支法院,其设置的法定理由仍为“区域辽阔”,两个时期的法律条文内容也很接近,如地方法院分院 (《法院组织法》第 9条)、高等法院分院 (《法院组织法》第 16条)。制定《法院组织法》时,在最高审判机关 (最高法院)是否可以设置分院的问题上存在争议。一方面,“我国幅员辽阔、诉讼繁多,若终审案件,均以中央政府所在地之最高分院为汇归,深恐寄递稽迟、案件积压,在民事则难免事过境迁、纠纷逾甚,在刑事则更或停囚待决、瘐毙堪虞。故由人民方面言之,尤见最高法院分院有不得不设之势。”〔47〕参见谢振民:《中华民国立法史》(下册),中国政法大学出版社 2000年版,页 1043。可见这也是一种司法便民的举措,但是民国经历了二十几年的建设,到南京国民政府时期交通邮政状况也有所改善,而最高法院设置分院在理论与实践上均有害于法制的统一。1930年 4月司法院草拟了《法院组织法草案》,中央政治会议据此开列的立法原则第六项规定:“在交通未发展以前,得于距离中央政府所在地较远之处,设立最高法院分院,但关于统一解释法令之事项,应加以限制。”〔48〕同上。关于 (司法院设立之前)最高法院统一解释法令之权,可参见聂鑫:“民国司法院:近代最高司法机关的新范式”,《中国社会科学》2007年第 6期。这是为了避免司法解释不统一造成司法实践领域的混乱。到 1932年 7月,司法行政部部长罗文干又拟具《法院组织法立法原则修正案》及说明理由,其中一项是“最高法院不设分院”,由行政院转呈中央政治会议重付讨论;于是中央政治会议便将“最高法院之唯一”列为《法院组织法》制定的原则之一,1932年 10月颁布的《法院组织法》最终不再设置最高法院分院。〔49〕谢振民 ,见前注〔47〕,页 1045-1049。

(三)二审终审抑或三审终审的争议

本文开篇便提及审级并非越多越好,多设审级有利于法院管辖权的划分与人民上诉权的保障;〔50〕根据案情轻重划分不同级别法院管辖。但审级的增设将加大对于人力与财政的需求,更将造成终局判决的迟延与人民的观望心理。〔51〕“轻微案件,影响于民权不大,多一审级,徒使人民生观望之心,其害一。……审判之原则,判决主谨慎,而执行主敏捷,审级越多,则执行不免迟滞,其害二。”参见郑保华,见前注〔34〕,页 77-78。1927年武汉国民政府改行所谓“二级二审制”,一般案件均以两审终审,死刑案件可以三审终审。随着“宁汉合流”,武汉国民政府的这项制度被废弃,但精简审级的呼声并未就此消失。南京国民政府司法院首任院长居正便认为审级制度之繁乃是封建遗迹,“狡黠者挟其财力,一再上诉抗告,致使一起小案也要经年累月。法律保民之宗旨反而为程序繁杂而破坏。长此以往,人民不仅视司法为弊政,进而要对政府失去信仰。”很快晚清以来推行的四级三审制被废弃,改采三级三审制;并设立二审终审的例外规定,以减除人民缠讼之苦。由于法院积案越来越多,又有不少人提出应完全改行二审终审的制度,以求诉讼之早结。但也有不少学者坚持三审终审,其首要理由是:三审制虽有增加讼累的风险,但在当时一审与二审法院很不健全,很多地方还是以县长兼理司法的情况下,保留中央最高法院行使第三审的职权对于人民诉讼权利的保障与司法的统一至关重要。〔52〕相关争议参见张生等,见前注〔11〕,页 122-124。

(四)巡回审判的设置与废弃

巡回审判的制度可追溯到 12世纪早期的英国,1176年英王亨利二世将一批固定的法官分为 6组,派遣巡回全国审判,每组由 3名法官组成。〔53〕参见 (美)哈罗德·J.伯尔曼:《法律与革命——西方法律传统的形成》,贺卫方等译,中国大百科全书出版社 1993年版,页 535-536。亨利二世之所以设立巡回法院,主要是以“送法 (普通法)下乡”的方式超越封建主的藩篱,将其王权推行到全国各地,“使整个王国的治理超越国王具体身体的限制”。〔54〕参见李猛:“除魔的世界与禁欲者的守护神:韦伯理论中的‘英国法’问题”,载李猛编:《韦伯:法律与价值》,上海人民出版社 2001年版,页 200。可以说巡回审判制度是在特定背景下 (如政治割据或交通不便)为了特定目的 (将中央的法制推行到地方)的产物。现代英国已经不再有严格意义上的巡回法院,巡回法院在 1972年被改组为刑事法院,尽管仍有流动的法官(包括高等法院法官、巡回法官等)分别在固定的开庭地点进行刑事审判。支持设置巡回法院的人常常也会谈及美国联邦巡回法院的例子,可是今天的所谓联邦巡回法院,其大名是“联邦上诉法院”(the United StatesCourtofAppeals),早已不再巡回审判,不是原初意义上的“巡回法院 ”(the CircuitCourt)了。〔55〕现在联邦最高法院与联邦地区法院中间的一级上诉法院的名称中已不含有“巡回”字样,现在所谓“巡回法院”,只是基于习惯的非正式提法,1948年《联邦司法法》(the JudicialCode)将早先的 the Circuit CourtofAppeals更名为 the United States Courtsof Appeals。see R ichard H.Fallon,Daniel J.M eltzer,David L.Shap rio,HartandWechsler’sTheFederalCourtsandTheFederalSystem,Foundation Press,2003,p.51。至于美国巡回法院的历史,下文还将述及。

南京国民政府设立巡回法院的设想始于 1928年 8月司法部拟具的《暂行法院组织法草案》,〔56〕1928年 10月《司法部组织法》颁布后,原司法部改组为司法行政部。在交通不便的辽阔地区设立法院分院费用较巨,故而司法部考虑酌采“循环审判”制度以部分代替之,这时尚未明确使用“巡回法院”或“巡回审判”字样。〔57〕谢振民 ,见前注〔47〕,页 1039。在草拟《法院组织法》时,曾有人提议设立巡回法院,但巡回审判制度有如下两点不便之处,故而未被采纳:“①诉讼发生,宜于随时处理,巡回未及之际,贻误将多;②调查证据,往往不能立时完毕,审判开始后,久驻其地,转失巡回之本意。”〔58〕郑保华 ,见前注〔34〕,页 243。以上所引见解在今天看来尤为精辟,英美的巡回审判都是很久之前的司法制度,当时交通不发达,人们前往法院诉讼非常困难,且案件审判所需时间较短;现代社会交通便捷,人们来往法院比较容易,而审理一个案件耗时可能要超过一年,巡回审判制度就不适合了。到 1932年中央政治会议议定《修正法院组织法原则》时,认为对于外国的巡回审判制度可以“略师其意”:有些地方距离法院很远,但平时少有案件发生故而不值得设立法院分院,当地遇有案件可由高等法院及地方法院指派推事前往该地,借用当地官署临时开庭审判。〔59〕谢振民 ,见前注〔47〕,页 1047。1932年《法院组织法》第 64条据此规定:高等法院或地方法院于必要时得在管辖区域内未设分院地方临时开庭;参与临时开庭的推事除在本院推事中指派外,在高等法院得以其所属分院或下级地方法院推事兼任,在地方法院得以其所属分院推事兼任。但实际上因为高等与地方法院均可设立分院,分院在一定程度上替代了巡回法院的功能,《法院组织法》第 64条规定的情形只是分院制度的例外与补充,不是真正意义上制度化的巡回审判。

南京国民政府巡回审判制度的真正实行,始于抗日战争时期,当时“战区各地交通失其常态,当事人上诉不便,第二审之审判与其当事人就法官,毋宁以法官就当事人”。1938年《战区巡回审判办法》及《战区巡回审判民刑诉讼暂行办法》先后由司法院颁行,政府为此还专门致函中华民国驻英、美大使,让他们收集英、美有关巡回审判的资料。根据《战区巡回审判办法》第 1条,“高等法院或分院于战区内为谋诉讼人之便利得派推事巡回审判其管辖之民刑诉讼案件。”明定巡回审判适用于战区第二审法院。“巡回审判就其管辖区域内司法机关或县政府或其他适宜处所开庭。”(《战区巡回审判办法》第 5条)“关于书记官、录事、执达员、检验员、司法警察、庭丁、工役之事务由当地司法机关或县政府派人承办。但巡回审判推事于必要时得酌带法院人员办理。”(《战区巡回审判办法》第 7条)1944年司法行政部以“巡回审判除司法本身价值之外能兼收提高人民法律常识之效果”,拟在非战区的后方各省交通不便地区推行巡回审判制度,并就此拟定了《高等法院巡回审判条例草案》。但因为抗战旋即结束,1945年 12月《战区巡回审判办法》与《战区巡回审判民刑诉讼暂行办法》被废止,巡回审判制度随即终结。〔60〕上述抗日战争时期国民政府巡回制度,参见谢冠生,见前注〔36〕,“五”之页 1-2。

四、参照系:早期美国联邦法院的困境(以最高法院大法官兼理下级巡回审判为中心)

研究中国近代审级制度的论文突然“离题万里”到美国,是因为通过比照美国联邦法院早期的情况,我们能更好地理解:既无军权也无财权的法院系统在草创时难免因陋就简、迁就现实。笔者赴美游学时研究宪法史,还旁听了哈佛法学院“联邦法院与联邦系统”课程,了解到一些美国联邦法院在建国一百余年的时间里困窘挣扎的“悲惨故事”,发现其中不少可与吾国旧事两相对照:原来如今地位尊崇有甚于总统的大法官之位,当年却是份令人弃之如弊履的苦差事;联邦的中级法院 (“巡回法院”)长期连专职法官都没有,靠联邦最高法院大法官每年定期“挂职”来“送法下乡”、维持一级法院的运转;“国父”们 (the Found ing Fathers)也常常为达政治目的而“毁法造法”;考虑到美国早期《司法法》的反复多半是政治斗争的产物,国民政府为迁就现实用特别法令、条例修正《法院编制法》/《法院组织法》还不算太糟。

(一)卑微的联邦最高法院及其大法官

美国第一任最高法院首席大法官约翰·杰伊在给亚当斯总统的信中就抱怨最高法院缺乏支撑其作为三权之一的宪法机关的能量、重要性与尊严 (“the energy,w eight and dignityw hich are essential to its affording due support to the national governm ent”)。〔61〕SeeTheCorrespondenceandPublicPapersofJohnJay,Edited by Henry P.Johnston,G.P.Pu tnam’s Sons,1890,Vol.4,A rtic le 3,Section 1,Docum ent18.(http://p ress-pubs.uchicago.edu/founders/docum ents/a3_1s18.htm l)联邦最高法院在上百年的时间里连自己独立的办公楼都没有,大法官们长期在国会大厦的一间地下室里听审,“在议员们的脚下工作”这件事本身便意味深长。直到 20世纪 20年代卸任总统塔夫脱被任命为首席大法官,他用自己的政治影响力使国会划拨了土地和款项,最高法院才有了自己的大楼。早期最高法院大法官的主要工作不是参与最高法院的审判,而是奔波各地参与巡回审判。最高法院的判决工作是如此的不重要,大法官们居然常常缺席,原因是他们认为自己有“更重要的事”要办,连著名的马伯里诉麦迪逊案也是在数名大法官缺席的情况下做出判决。(至少在国会看来)巡回审判相较而言是如此的要紧,以至于在相当长的时间里最高法院大法官的人数取决于巡回区的数目,随着美国疆土扩大与巡回区的重新划分,大法官的人数也相应发生变动。〔62〕R ichard H.Fallon等 ,见前注〔55〕,p.35。当时最高法院的职位是如此的缺乏吸引力,以至于约翰·杰伊辞职去做了纽约州的州长,第一届最高法院中还有另一位大法官约翰·拉特利齐辞职去担任南卡罗来纳州民事诉讼法院的首席法官。〔63〕参见 (美)伯纳德·斯瓦茨:《美国最高法院史》,毕洪海等译,中国政法大学出版社 2005年版,页 16。

(二)最高法院大法官巡回审判之苦

当约翰·杰伊纽约州长即将任满时亚当斯总统再次提名其担任最高法院首席大法官,并获得参议院的批准,可约翰·杰伊拒绝了这一任命。究其原因,除了之前提到的他认为最高法院无足轻重、缺乏尊严之外,其理由非常现实,关乎肉体而非精神 (“more physical than sp iritual”)——他已经 55岁了,实在受不了在巡回区长途跋涉、进行巡回审判之苦,他希望国会能任命专职的巡回法院法官,让最高法院成为单纯的终审法院。〔64〕See B ruce A ckerm an,TheFailureoftheFoundingFathers:Jefferson,Marshall,andtheRiseofPresidentialDemocracy,Belknap Pressof Harvard University Press,2005,pp.123-125.在交通不发达的时代,大法官们每年为了巡回审判要乘马车奔波数千英里,耗时长达半年,“把相当多的时间花在路上,花在寄宿旅馆和客栈里”。可国会长期不愿取消大法官巡回审判职责,其部分原因是当时的最高法院本身几乎“无所事事”。〔65〕斯瓦茨 ,见前注〔63〕,页 18-19。

(三)因陋就简的巡回法院与反反复复的《司法法》

美国早期所谓的联邦三级法院 (最高法院、巡回法院、地区法院),其中间一级的法院 (巡回法院)最初并没有专职法官,而是由最高法院大法官巡回参与审判。由最高法院大法官在巡回法院坐堂问案,不仅导致大法官奔波之苦,更将造成制度上的不公。因为大法官们在最高法院要受理其在巡回期间参与判决的上诉,这就意味着“让同一批人最终以某种身份纠正他们自己以另一种身份造成的错误”。〔66〕斯瓦茨 ,见前注〔63〕,页 20。这实际上破坏了联邦法院三审终审的制度,有变三审为二审之虞,可这个问题在当时似乎完全未被重视。

1789年《司法法》规定在每个巡回法院由两个最高法院大法官共同参与审判。1793年国会修改法律,规定每个巡回法院由大法官一人独任审判,这客观上将大法官巡回的责任减轻了一半,但国会的初衷是避免两个大法官组成的法庭在两人意见不一致时形成僵局。1800年新的《司法法》免除了最高法院大法官巡回审判的责任,规定在其中 5个巡回区各配置 3名法官组成法庭,在第六巡回区 (西部巡回区)配置 1名法官独任审判。1800年《司法法》生不逢时,在政党斗争中它无法独善其身,在总统与新国会选举中均告失败的联邦党人在离任前连夜将1800年《司法法》创设的联邦法官职务分配给自己的同党,企图在法院系统中保存实力;而新就任的杰斐逊及其党人拒绝接受这样的安排,被激怒的杰斐逊党人推翻了 1800年《司法法》,撤换了被星夜任命的联邦党人法官。1802年,杰斐逊党控制的国会通过了新的《司法法》,司法体制几乎回到了 1789年的原初状态,当巡回法院法官意见不一致时则提交联邦最高法院裁定。直到 1869年,国会才立法在每个巡回法院固定设置一名专任法官,将最高法院大法官参与巡回审判的频率减到两年一次;至于巡回法院专职法官名额的增加与最高法院大法官最终免除巡回审判之苦,则是数十年之后的事情。〔67〕R ichard H.Fallon等 ,见前注〔55〕,pp.34-37。

五、结 论

(一)近代审级制度改革的挫折及其缘由

通过对近代中国审级制度变迁的审视,我们发现:从外国引进的现代司法理念创设的审级制度无法完全得以实现,基于现实的政治社会、人力财力原因,政府在不放弃现代司法理念大原则的前提下不得不设置例外,用特别法修改一般法。迁就现实的例外反倒成为常态,制度中所谓“原则”(理念)变得“毫无原则”;在实践中发挥效力的是特别法 (如条例、暂行章程等),而一般法 (法院编制法、组织法)描绘的四级三审或三级三审制度成为一个美好的远景 (理想),在“六法全书”中聊备一格。

兼理司法制度是这其中最典型的例子,由县长 (县知事)及其下属兼理司法事务,本来只是一个权宜的办法,因为纠纷的发生不能等到普设新式法院之后才有,于是在政府有足够的经费与人才之前,暂时规定兼理司法制度,结果却是“权宜之计”的长期化。事实上,直至 1949年,在中国绝大多数的县,始终未曾建立新式法院。这造成了司法体制的分裂:在各省会和重要城市,都有新式的法院、施行新式的诉讼程序;“但在其他大多数的城乡,法律的执行与诉讼纷争的解决,相较于前清时代,进展可能并不太多。”〔68〕欧阳正 ,见前注〔12〕,页 345。

近代中国引进源自西方的现代审级制度,其所遭遇的障碍,除了人们普遍提及的人力财力,以及大的政治环境之外,至少还有以下两个因素:

1.地方各级政府的建制

关于将地方各级法院的建制依托于各级地方政府的优劣,人言人殊,反对者主要是认为这容易滋生法院地方保护主义,但总的说来,这是一种比较方便的做法,也被大多数单一制国家所采纳。古代中国是依托中央→省→(道)→府→厅 /州 /县各级政府设立审判机关;晚清司法改革采四级三审制,是依托于中央→省→府→厅 /州 /县四级地方政府。1914年袁世凯改订地方官制,裁撤了府这一级地方政府,打乱了原有的地方建制,四级审判机关所依托的四级政府变为三级政府,四级三审制自然无所依托、不得不废。〔69〕民国北京政府在地方虽设有“道”,但其性质为派出机关,而非正式的一级地方政府,只相应设立了高等审判厅分庭或附设司法人员,而不能设立一级正式的审判机关。南京国民政府在设置省与市 /县中间一级行政组织方面于各省进行了一些探索,如安徽首席县长制、江苏行政区监督制、浙江宪政督察专员制与江西行政区长官制等,并根据各省经验创设了行政督察专员制加以推广。〔70〕钱端升等 ,见前注〔20〕,页 487-509。但直到新中国成立后才结合中国实际、经过摸索在地方完成省、市 /地区、市辖区 /县 /县级市三级地方政府的建制,相应的也建立了中央的最高法院与地方的三级法院。可见在地方建制未能稳定之前,地方各级法院的建设也必然困难重重。

2.社会心理因素

新式法院在设立之后,在文化并未获得民众的积极认同:“吾国司法,方在萌芽,基址未臻巩固,非常之原,又为黎民所惧闻,人且侈为平议,矧在庸流,通都尚胥动浮言,矧为僻壤。况法律知识未尽灌输,骤语以宪法之条文,共和之真理,鲜不色然骇者。至于法院,则更多不识其名。”〔71〕北洋时期司法总长许世英语,转引自韩秀桃,见前注〔27〕,页 233。

而新式法院的设立并不必然伴之以司法公正的实现,劣质法官之为祸有甚于前清之父母官:

司法独立之本意,在使法官当审判之际,准据法律,返循良心,以行判决,而干涉与请托,无所得施……建国以来,百政草创,日不暇给,新旧法律,修订未完,或法规与礼俗相戾,反奖奸邪。或程序与事实不调,徒增苛扰。大本未立,民惑已滋。况法官之养成者既乏,其择用之也又不精,政费支绌,养廉不周,下驷滥竽,贪墨踵起。甚则律师交相狼狈,舞文甚于吏胥,乡邻多所瞻徇,执讯太乖平恕,宿案累积,怨仇繁兴,道路传闻,心目交怵。〔72〕李启成 ,见前注〔14〕,页 189。更令人发指的是,“司法独立”的理念与制度设计竟成了法官们枉法裁判、徇私舞弊的护符:“今京外法官,其富有学养、忠勤举职者,固不乏人。而昏庸尸位,操守难信者,亦所在多有,往往显拂舆情,玩视民瘼,然犹滥享保障之权,俨以神圣自命,遂使保民之机关,翻作残民之凭藉。岂国家厉行司法独立之本意哉?”〔73〕李启成 ,见前注〔14〕,页 189。

在当时的社会文化背景下,民众心理与现代司法理念有隔膜,而法官素质不高与司法腐败的现实又加剧了民众对于现代法院与法官的不满。在这样的背景下,现代审级制度的建设乃至整个司法体制改革必将触礁。综观民国司法史,“一系列司法改革提案未能尽付实施,整个国家政治生活中,司法腐败是受社会指责最多的对象之一”,这也是导致民国政府失去民心的主要原因之一。〔74〕张仁善:《司法腐败与社会失控 (1928～1949)》,社会科学文献出版社 2005年版,页 6。

(二)正视前人的努力与经验

第一,在认清近代中国审级制度建设困窘的现实的同时,我们也要看到前人不懈的努力与其中的挣扎与艰辛。民国政府尽管用条例、“暂行办法”去修正司法改革的理念,在法定审级之外设立各种分支法院、创设兼理司法制度,但在司法体制的大法(《法院编制法》/《法院组织法》)条文中始终维持着四级三审或三级三审的原则,这看似虚伪,但其不肯放弃理想的一面也值得我们重视。

民国政府在迁就现实的过程中创设了无数的例外,但其也努力规范例外:县政府附设审判人员素质不佳、无法独立审判,便通过资格考试制度加以规范,并提高审判人员级别待遇以求“独立”;为革除兼理司法之弊,进而又创设了县司法公署与县司法处以代替之。高等审判机关分支法院与地方审判机关推事不足不得不互相兼任,又立法规定兼任推事在合议庭中必须是少数。分支法院兼任推事有参与两级审判的可能,审判机关就将这类案件的二审管辖权由分支法院收归本院。最高审判机关的分支法院有害于司法统一,于是在南京国民政府制定《法院组织法》后终被废弃。尽管改三审终审为二审终审的呼声始终未曾停息,但鉴于一审与二审法院建制尚未完善、审判质量堪忧,当局为保障人民诉权与司法统一始终不肯废除三审终审的制度。

第二,理解在一个老大帝国建设现代司法制度必将经历一个长期的过程,其间必将交织着理念与现实的碰撞与冲突。任何新生事物、制度在其幼年时期难免囿于现实而“因陋就简”,早期美国联邦法院的经历也证明了这一点,但我们必须用发展的眼光去看待它。清末司法改革规定了四级三审制度,力求在中央到地方普设新式法院,其立意甚高,实行起来却处处碰壁。还是以兼理司法制度为例,民国北京政府面对人才与经费缺乏的现实,不得不在法外创设该制度,在发现其弊后企图用县司法公署制度以替代之,但县司法公署的设立也举步维艰。南京国民政府最终将县司法处 (其立意与县司法公署类似)推行于全国以替代县长兼理司法;同时政府也承认县司法处只是过渡措施,并在立法中明定施行期限,司法行政部也订定方案,计划到期将在全国普设新式法院。南京国民政府未实现其普设新式法院的理想,这一理想在新中国成立后逐步得以实现,方有今天中央→省→市 /地区→市辖区 /县 /县级市四级法院的建制。晚清四级法院建制的理想,经历了半个世纪以上的努力,方在新中国得以实现。

第三,通过对照过去,我们可以体会到新中国在司法体制建设方面的成绩,也能更深刻地理解当前改革中遇到的难题。当我们言及新中国成立以来通过复转军人充实下级法院的现实时,不可忽略国家几乎是从无到有地搭建起地方新式法院的成绩。对于设立巡回法院或其他类型的跨省份的高级法院 (以破除司法上的“地方保护主义”)的建议,我们要清醒认识到这并非所谓“各国通行之例”,〔75〕即使在作为联邦制国家的德国,也仅在中央设立联邦法院,以作为受理各州上诉的终审法院,而不像美国那样在地方普设两级联邦法院。英美“巡回法院”只是特定历史的产物。面对是否应改既有的二审终审为三审终审的争论,我们除了坚持“统一司法”、“保障当事人上诉权”、“实现司法正义”的理念,也必须考虑到结案速度,更要认真对待“有限司法资源”(包括人力、财力)的配置问题。