南川“一把手”分权试验

谢 菊 刘建茂

“副职本来就有职位本身相应的权力，只是目前被一把手剥夺了。所以。更准确地说，南川新政是权力回归本位而不是分解。”

2010年6月，在人民网“十大地方新政”的评选中，重庆市南川区“一把手五不直接分管”名列前茅。

这场被媒体称为“南川新政”的改革，始于2010年2月23日。这一天，正值农历正月初十，南川区96个乡镇街道和区级部门的一把手，都接到了区委、区政府下发的《南川区加强党政主要负责人监督管理暂行规定》的通知，南川“一把手”分权试验从此开始。

南川来了个“潮书记”

2009年6月，南川区来了一位区委书记。他叫王永康，有着当下官员最潮的标签——学习型官员。两个月后，南川纪委就收到了来自区委书记的批件，批件指明纪委、监察局要研究浙江省余姚市民主制度的先进经验。之后，南川区委组织了一个考察团前往余姚学习。余姚一个被称作“三个不直接分管”的暂行规定，吸引了考察团内众多干部的注意力。12月，王永康再次做出批示，要求纪委以浙江余姚“三个不直接分管”为蓝本，起草一个类似的规定，在南川迅速推行。经过近4个月的起草、送审、反馈，区政府常务会议讨论修改、区委常务会议审议，2010年2月23日，《南川区加强党政主要负责人监督管理暂行规定》下发施行，南川新政新鲜出炉。

规定的重点内容是“五不直接管”：即党政一把手不直接分管人事、财务、工程项目、行政审批、行政执法等重要工作，以限制一把手的权力。规定还包括一把手末位表态、实名推荐干部、行政执法会审等制度。

新政出台10天后，南川区召开党风廉政建设暨“作风建设年”动员大会。所有区级和乡镇层面的一把手、四大班子领导400余人悉数出席。会上，王永康全面阐释了一把手“五不直接管”制度。王永康指出，“不直接管”不是“不管”，而是一把手负有领导和监督责任，必要时可使用否决权。

规定出台后，各方反应不一。坚决拥护者，按照文件规定早早上报副职分工情况；消极对待者，对文件内容采取暂时保密的态度，在限期最后一日才上交相关材料。新政之初，大部分官员采取的是观望态度。直到3月5日，王永康出现在南川党风廉政建设暨“作风建设年”动员大会上讲话，各级干部才意识到改革不是一场华丽的“政治秀”，而是一场实实在在的涉及权力体制的改革。

“一把手”如何分权

南川新政是一场小型的体制改革，包括南川各级党政部门一把手权力的分散，上下级管理权限的重新勘定，权力的监督和透明运行等等。改革中的闪光点，即以制度创新推进正职向副职分权，实现权力回归本位，并对行政权力实施有效监督。

南川一把手分权的具体内容是：实行一把手不直接分管财物，制约签字权，主要建立了委托制、财物会签制、定期审核制、财务公开制和经济审批制；实行一把手不直接管人事，制约话语权，主要明确末位表态制、表决制、实名推荐干部制和民主评议制；实行一把手不直接管工程项目，制约操控权，主要建立公开招投标制和集体决定制；实行一把手不直接管行政审批，制约审批权，主要建立归并统一审批制，承诺办结制；实行一把手不直接管行政执法，制约裁量权，主要建立执法会审制和执法检查备案制。

与改革前权力集中的一把手体制相比，改革后更民主。一把手向副职分权，权力实现本位回归，可以有效调动下属的积极性，提高行政效率；此举还可以强化对副职能力的锻炼，有利于副职的发展，更有利于整个领导团队的共同发展与进步。南川改革运行半年多的事实证明，面对新的角色，一把手和副职都铆足了劲想干一番事业。一把手有更多的时间集中精力抓大事，不再牵涉于小事之中；副职则因改变了长期以来处于听命传达的位置，有明确的权责，工作更加尽心尽力、尽职尽责，工作效率也更高。

与改革前对一把手监督“上级不想管、同级管不着、下级不敢管”的尴尬局面相比，改革后的一把手体制下更易于形成对权力的相互制约。“绝对的权力导致绝对的腐败”，人事任命、财物管理、工程项目、行政审批、行政执法五项权力事关重大，长期以来攥在一把手的手中，犹如烫手山芋，一不小心就会烫到手，甚至腐蚀掉整个手掌。南川新政中一把手“不直接分管”制度的实行，正是以制度创新推进对行政权力的监督和制约。行政权力是一种制度权力，实质上是决策的权力，即决定干什么的权力、如何干的权力、以及决定何时干的权力。南川一把手“不直接分管”制度本质上是将一把手职位原有的五项权力进行解构，通过正式的集体组织决策过程重新进行制度建构，从制度层面确保权力划分到副职职位上，而不是集中于一把手。一把手对副职行使五项重要权力进行监督，是上级对下级进行的监督，直接而有力。

南川新政的出台引起了国内学者的重视。国家行政学院教授竹立家认为，在目前很多地方一把手大权独揽的现实下，南川的分权无疑是让权力回归本位的有效尝试。副职本来就有职位本身相应的权力，只是目前被一把手剥夺了。竹立家教授强调，“更准确地说，南川新政是权力回归本位而不是分解。”行政权力的运行原本应该是合理分权，职权相配，权责一致，南川试验呈现一幅美好的蓝图。

改革如何完善?

南川新政，有褒有贬，更多的是赞扬。有人说，即使是一场作秀，也至少表明了政府有创新的意图，是十分难能可贵的。然而，眼光长远的人已经在考虑，改革毕竟是在探路，下一步又将面临哪些问题?该如何解决这些问题?

如何保证一把手既“不直接管”又担负起行政首长的责任?

行政首长负责制是我国1982年宪法确立的一项重要制度，指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。

南川新政让一把手“不直接管”人事任命、财物管理、工程项目、行政审批和行政执法，意在将一把手从琐事中解脱出来，集中精力谋大事、干大事。那么，这五件重要的事务是琐事还是大事呢?如何将一把手担负的行政首长的责任与副职手中的权责很好地统一起来，形成共同推进行政工作的合力呢?

如何处理党的领导与行政首长负责和分权后副职权责的关系?

党的领导与行政首长负责的关系，是党政关系的重要内容，是社会主义新型党政关系的—个重要组成部分。共产党是我国的执政党，在政治生活中有着任何其它政治组织不可替代的地位。党的领导主要体现在政治领导和组织领导，党拥有制定政策和对重大问题的决策权，党有权向行政机关输送干部，党有权监督、检查和协调国家机关的工作。完善行政首长负责制，必须在坚持和改善党的领导的前提下进行。在实际工作中，地方政府的党委书记拥有重大问题的最

后决定权，可以说，地方政府没有党委书记的点头，行政首长在许多重大问题上是作不了决定的。据调查，南川新政仅在南川区政府各部门和南城街道推广较好(南城街道实行新政并不是自2010年开始，而是早在上个世纪90年代在街道一位颇有影响力的书记在任时就开始了)，其他街道和乡镇并没有很好地开展。这是否与政府各相关部门实行行政首长负责，而其他街道和乡镇行政首长是事实上的二把手(书记是一把手)有关呢?街道和乡镇层面的新政又该如何实施呢?

如何保证权力相互制约机制的形成与有效运行?

南川新政，副职在权力回归的同时也肩负了相应的责任，如何监督副职?新政中既有一把手对副职行使否决权的规定，也有副职定期向正职汇报工作的规定。笔者认为还应该细化正、副职的行政问责制度，使上级对下级的监督更加直接而有力。

南川新政，还应考虑如何防止正副职权力合谋?笔者以为，一方面，党委要遵循科学民主的态度，往政府输送优秀人才，强化党内监督力度，确保正职与副职权力运行透明化；另一方面，要确保人民政府依法严格执行行政问责、上下级监督和监察审计特种监督，从制度上确保新政长久开展，并以严厉的惩处措施威慑权力腐化行为。

新政能走多远?

古今中外政府改革的历史反复证明，文化氛围有助于推动全社会的文化认同。有了对改革的文化认同，公众就会从心里认同且服从改革，任何外力都难以改变。如果没有普遍认同改革的文化氛围，改革的阻力会相当大，改革也难以长久，甚至可能步入人走政息，朝令夕改的怪圈。

南川新政得以诞生，与区委书记王永康思维的超前性有着十分直接的关系。甚至可以这样说，没有王永康，就没有2010年的南川新政。这位毕业于哈尔滨工业大学材料学专业的工学博士，在来南川之前，担任浙江省宁波市市委常委、中共余姚市委书记，在任上积累了丰富的工作经验，为南川新政的顺利出台打下了坚实的基础。通过浙江与重庆交流任职的机会，这位学者型官员来到南川。他对南川官员的眼界和思维并不认可，在多个场合提出要移植“浙江精神”。南川新政出台并快速产生影响，与王永康的强力推动分不开。

南川新政终究是党领导下的政府内部改革，虽然契合了社会公众的需求，但其改革动力毕竟不是直接出自社会本身。在没有形成全社会认同的文化氛围之前，它的前景还是十分令人担忧。南川新政要一以贯之地走下去，必须寻求推动改革持续开展的动力，而不是仅仅得力于少数人的强力推动。只有如此，人走政息、朝令夕改的怪圈才能不攻自破。