政府诚信的解读——以社会资本为视角

邱诗琪

(湘潭大学，湖南 湘潭 411105）

政府诚信在社会中具有重要的引领和后盾作用，是社会诚信的核心。诚信是社会资本的一种外在体现。政府诚信是社会诚信的主心骨，同时也是一种重要的社会资本，对整个社会的发展都具有深远的影响。为了使政府诚信这种社会资本更好的发挥其作用，加大建设和维护的力度至关重要。

一、政府诚信概念的评析

政府诚信之概念，学界多有介绍。然而，基于学者研究的兴趣以及考量角度的差异，学界对政府诫信的概念并无统一的认识。大体说来，学界对政府诚信概念的界定主要是从以下三个方面来论述。

“政府诚信是指政府管理机关对法定权力和职责的正确履行程度，政府管理部门在自身能力的限度内，实际的践约状态。”[1]此观点是从政治视角来概括政府诚信的内涵的。根据社会契约论的观点，政府必须认真诚实履约，政府诚信代表政府履行契约的状态。该观点强调的是社会契约，政府履约的状态，而没有论述政府诚信具备的特征所能带来的良好状态的累积以及费用方面的节约。同时，没有涉及政府诚信所能带来的政府办事效率的提高以及带来的正面社会效益。如果仅仅把政府诚信定义为政府履约，对于人民大众而言，并没有充分强调政府诚信所产生的巨大作用和影响，使人们对政府诚信难以有更深入的认识和了解。对于政府官员本身而言，也很难提高政府诚信行为的积极性。

“政府诚信是指政府对人民诚实无欺，讲求信用。正是诚实使一切道德行为和德性真正成其为道德，所以它不能不是一项基本义务，……忽视了诚信作为基本义务的地位，就可能在道德体系中撕开一个缺口，影响到整个道德的真诚性。”[2]政府诚信是指政府及其政府官员作为公共权力的代理者信守规则，遵守诺言，实践践约的政治品质和伦理美德。”[3]“这是从道德层面来论述政府诚信的。政府诚信是公共权力代理者守诺言，履约的一种伦理美德。该观点强调政府官员道德上的行为，而道德上的行为在不同的条件下是会有所改变的。该观点忽略了美德仅仅是人们对自身行为的内在约束，而在市场经济条件下，人们都是理性的经济人，追求自身利益最大化，当然包括政府官员在内。若仅仅把政府诚信认为是政府官员履约的一种美德，那么，这个定义缺少了约束和激励内容的论述。缺乏美德所带来的经济效益以及美德遵守的约束的相关论述，在一定程度上，美德的维持很可能会出现危机。该观点对于人民大众而言，仅仅从思想道德上来理解政府诚信。对于政府官员来说，是自身对道德的遵守与否。该观点缺少了道德价值尤其是经济上带来的价值的论述。

“诚信政府，则是指政府机关及其工作人员依诚信原则从事其行政活动，以善意的方式行使权力、履行其义务，不滥用权力及规避法律或合同规定的义务。”[4]此观点是从法律视角展开的。认为政府诚信是一种法定的责任，是用来维护公民的正当权力和自由的，政府不能滥用权力做出对公民的利益造成损害的行为。该观点的论述对政府诚信的遵守起到了一定的约束作用，从硬性层面进行了定义。但是，在这个定义中缺少了政府诚信所带来的积极作用。仅仅从法律的约束方面来定义政府诚信，对政府官员而言，可能只是被动接受这种强制，而政府诚信本身不仅能给官员带来很大的好处，实现善治，有助于政府形象的提升，对整个社会而言，整体效益的提升也是显而易见的。在法律的强制作用下，纳入这些积极的作用来定义政府诚信，能够让政府官员在一定程度上自觉遵守诚信，实现社会的良性运转。

二、社会资本与政府诚信概念的解读

（一）社会资本与政府诚信的内在关联

社会资本概念最早由布迪厄正式提出，界定为“实际或潜在资源的集合，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，而且这些关系或多或少是制度化的。”帕特南等人把社会资本看做“对社区生产能力有影响的人们之间所构成的一系列横向联系，社会资本是指能够通过推动协调的行动来提高社会效率的信任，规范和网络，而其中信任是社会资本的核心。”[5]政府诚信属于社会信任的子范围，即是社会资本的一种表现形式。政府诚信具备社会资本的特征，从社会资本的角度看待政府诚信在一定程度上能够认识到政府诚信在整个社会中作为一种资本的重要性以及对经济发展的巨大贡献。

（二）社会资本视角下的政府诚信的概念

政府诚信是起核心作用的社会资本，政府诚信是指能够通过推动政府官员守信协调的行动，服务于人民大众，在服务中积累诚信的资本。让大众相信政府，并相信政府在未来的公共事务的办事能力，从而支持政府，降低交易费用，提高社会整体的效率和效益的信任。政府信用是政府行为合法性的基础，是政府实施有效管理的资源，是政府收益的持久源泉，也是社会信用的根本保障。[6]2008年以美国为首的很多银行纷纷倒闭，许多政府已经开始把金融机构纳为国有化，运用政府力量协助银行运行，进而帮助企业进行短期融资，以维持一个正常的经济运转，政府公信力是整个社会的主心骨，在金融危机来临的时刻，国家及政府诚信是社会稳定的坚实后盾。

（三）社会资本视角下的政府诚信的特征

社会资本是一种无形资产，政府诚信属于社会资本的一种，同样也是无形资产。无形资产具有长期性，其所有人能在较长时期内使用是由无形资产本身能长期使用并且能得到预期收益的功能决定的。[7]政府诚信同样具备此种特征，能够长期使用且得到预期收益。无形资产是非实体性的，正如政府诚信资本是难以观察和衡量的，体现在政府的思想道德认识中。它的使用对政府本身提出了较高的要求，要求政府在思想道德认识上的改进和提升。正因为政府诚信作为社会资本的一种，所具有无形特征需要一定的成本来加以认识和巩固。

1.政府诚信具有可累积性。政府诚信资本是社会资本的一种，具有可累积性。它不是一种被不断消耗的资本，而是在使用中不断增加效益的特殊资本。诚信资本如果长时间不使用，只会慢慢减少。政府诚信能在公众心目中产生正面效应，而且政府诚信资本运用的越多，正面效应积累越多。以前的政府诚信资本的投入并不会因为下一次诚信资本的投入消失或者淡化，下一次的投入更能增强前一次的诚信资本的正面效应。而前一次的正面效应也并不会因为投入结束而淡化。前后两次的投入只会叠加起来不断增大给社会带来的巨大的正面社会效益，由此能够产生“马太效应”。政府诚信会产生一种积累优势，就会有更多的机会取得更大的成功和进步。从投资的角度来说，Brunetti，Kisunko,Weder[8]利用从“全球价值观调查”中获得数据进行分析，讨论了政府规则的可信程度与经济增长的关系，结果显示政府规则的低可信度与整个社会的低可信性与低投资率和低增长率相关。Zak和Knack[9]在交易与面临道德危机的环境下建立了一个一般均衡的增长模型，论证了信任度低的社会通常会陷入贫困的陷阱中。而如果政府营造诚信的投资环境，投资者选择进入并且感受到了政府诚信带来的累积效益，那么会给一国带来更多的投资者进而带动经济的发展。

2.政府诚信具有自行增值性。资本是可以不断增值的，诚信资本的增值性有两层涵义，一是诚信资本自身能够扩张和增值。政府诚信作为一种社会资本，是一种潜在的资本的集中。[10]政府的诚信行为，能够产生巨大的正面社会效益，引领市场经济的顺利运行。政府一如既往的坚持诚信，增强在公众心目中的地位，赢得公众更多的支持和配合，与公众的良性互动关系是社会稳定繁荣的重要支柱。政府工作能够更加顺利进行，减少了沟通成本，政策执行更加容易。政府的诚信度越高，公众对政府的期望也越高，拥护政府的呼声也会越高。Arrow认为信用是一个社会经济系统构建和运作的润滑剂。如果缺少了基本的信用，整个社会的交易维持成本将急剧上升进而导致整个社会交易的衰落最终导致整个社会急剧的衰落。政府诚信资本由此带来了远比付出诚信成本更高的回报。同时，交易费用的节约带来了更多的经济效益。这是增值性的具体表现，由此形成诚信从而带来更多的诚信的良性循环。诚信资本增值性的另一层涵义是指政府诚信本身作为一种生产性的资本投入到社会而带来的产出。作为一种生产要素投入到经济建设中带来社会繁荣的产出，投入到政治领域促进公平和效率的产出，投入到文化的宣传中获得整体社会思想道德的提升效应。

3.政府诚信具有规模效应性。规模效应因此又称规模经济，即因规模增长带来的经济效益提高。社会资本投入规模的增大能够带来更多的社会效益。政府诚信资本规模如政策的诚信扩大到许诺的诚信进而扩大到自身行为的诚信，由诚信生产规模的扩大带来社会效益产量的提高。

三、基于生产函数视角探讨建设和维护政府诚信的途径

由社会资本的理解和分析可知，政府诚信资本不会自发产生，它作为一种产出是需要一定的生产要素作为成本去建设和维护的。假设政府诚信资本为Q，运用微观经济学中的生产函数即

其中Xn(n=2)，代表政府诚信的生产要素之建设要素，Yn(n=4)代表政府诚信的生产要素之维护要素，f为生产要素作用于政府诚信产量的行为和方式，Q为政府诚信的产量。

（一）生产要素之建设要素——Xn

1.通过培训扭转公务员的思想观念

在中国的传统道德中，政治道德曾居于核心地位。切实提高行政官员的道德素质，诚信意识。政府人员首先必须树立新型的权力观，明确政府是受公众委托是来自于人民的信用与委托。[11]从古至今，“官本位”的思想一直被许多政府官员认同，需要通过定期对公务员的培训来扭转他们的思想观念，让他们从根本上认识到诚信行为的巨大作用。政府的诚信说到底是由政府官员的行为体现出来的，由于政府诚信资本是一种无形资产，难以计算和衡量，要求政府官员从思想上建立诚信的观念，只有思想上的认同才可能通过行为表现出来并及时对自身的行为进行评价和控制。从理论和实践层面加大诚信的教育和宣传力度是一项重要措施，使政府官员扭转观念，打造诚信政府，为整个社会的诚信做出表率作用，从而带动社会诚信的进步。许多政府官员被眼前的经济利益所诱惑，看不到机会成本的客观存在，沉迷眼前的政绩。只有帮助他们认识非道德行为的机会成本，才能获得从非道德行为转移到道德行为上来的动力。

2.建立相应的制度规范政府诚信行为

美国经济学家里昂惕夫认为：“对某种现象所做的任何有目的的统计调查都需要一种专门的概念框架，即一种理论，以使调查者能够从无数的事实中选择那些预计可以符合某种模式，并因而容易系统化的事实。”制度对行为的约束是必不可少的，因为人都是理性的经济人，政府官员也不例外，是个人效用最大化的追逐者。正如早期的政治学家所说，不受制约的权力将产生腐败，无限的权力将产生无限的腐败。外在的力量制约行政权力过程中被滥用和失信的行为。制定相应的法律规范，使政府行为有法可依，有章可循，保证政府行为在法律规范内行使，保证社会的稳定发展。

（二）生产要素之维护要素——Yn

1.相应的惩罚制度作为辅助机制

非道德选择的一个重要原因是只看到现有行为的货币所得，未看到行为潜在的更大损失，所以他们会继续非道德的选择。经济的发展必须尊重道德的原则，否则，暂时好转的经济仍然会跌落。政府作为理性经济人失信行为的产生，正是由于失信产生的成本远远低于诚信的成本，失信者可以通过失信以较低的成本获得更多的收益。由此可知，配套的惩罚制度十分必要，要对政府官员的失信行为进行严格的惩罚，使失信成本远远高于守诚信的成本，从源头上控制政府官员作为经济人的利益最大化行为。

2.通过给公务员加薪减少寻租的可能性

政府官员利用职务所做出的不守诚信的行为，即所谓的寻租行为，目的也是最大化自己的经济效益。给公务员增加薪水，提升他们的福利水平，使之得到物质和精神上的满足，而不必失信通过寻租行为去获取。这样，他们就会在自己的职位上诚信的为公众办实事，减少失信损害社会整体经济效益的行为。也可以让他们自己看到由于自身的诚信行为而给社会带来的巨大的正面效戍，从动机上控制政府官员，弘扬政府的诚信行为，提升整个社会的信用水平。

3.制定相应合理的考核机制作为衡量标准

在对政府官员进行评估的过程中，合理的考核机制是至关重要的，它能在一定程度上反映在一定时期，政府官员的决策和执行的表现和所带来的社会效益是否让公众满意，公众满意与否是检验工作水平和能力的尺码。在考核机制的选择中，尽可能避免一味以政绩作为评价标准。由于政绩观影响，许多政府官员为追求政绩而做出失信行为。政府官员在任期内做出的一些决策在其任期内表现不出来负面效应，常常是隐性的。时间一长便会显出巨大的负面效应，那时政府官员的任期已满，产生的结果对他们任职期间政绩并无影响，但却给公众甚至整个社会带来严重的影响。所以，以政绩作为标准进行考核具有很大的弊端，应该从过程上进行控制，即从政府的行为上进行控制，从伦理道德上对政府官员的行为进行考核，而不能仅仅以短期结果作为评判的标准。国外很多对政府行为的研究都开始重视过程控制方面。例如澳大利亚对于部门绩效预算的考核要素为：目标、成本、产出和成果。考核的重点在于部门的成本和产出以及政府项目成果的产出情况。“成果”是部门通过提供产品或服务对外界产生的影响。“产出”是指部门的最后产品或服务。首先根据设定的目标提出预算的需求，并接受财政拨款，设定可能的产出并且向外界公布。部门对拟提供产品的设定的可量化的指标和标准测算出产出成本，最后编制预算报告。这样清晰的过程能够很方便对政府部门进行绩效考核，公正标准。以政府财政预算为例，此方法可推广到政府的其他政治行为，事先对每一个可能出现的环节进行目标的设定并推算可能运用的成本。在实际的操作中，哪里出现资金或者相应成本不符合的环节，可以及时进行审查，对过程进行详细的追踪。同时通过设定一系列关于社会效益，公平公正，环境保护以及成本等相关的考核指标，注重政府官员的行为和办事效率进行过程的评估和考核，避免一味追求结果的考核和控制。在一定程度上能避免盲目追求政绩的考核机制带来的弊端。

4.加大监督的力度作为巩固机制

政府的权力是公众让渡的，受公众委托，公众有权监督他们的委托人权力使用情况。政府诚信是对伦理道德的遵守，是思想上的认同，一方面需要完善立法，制定相关的法律制度切实对政府诚信行为进行制度上严格的约束，加强他们的认识。另一方面，外界公众对他们行为的监督是必不可少的。政府应该随时向公众公布自己的行动，让公众明晰决策的过程而对其进行监督和评价，及时接受公众的反馈。同时，加大新闻媒体的曝光力度，用腐败丑闻来让执政者保持警觉。

结语：政府诚信是所有社会诚信中最为重要的一种，是一种重要的社会资本且需要一定的成本对其进行建设和维护。在当今市场经济背景下，政府诚信扮演着突出的角色，对整体社会效益的提高具有巨大的推动作用。现阶段政府诚信带来的经济作用还未得到充分的关注，对于作为社会资本的政府诚信的建设和维护的措施也有待进一步深入研究和探讨。

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