欧洲经济货币联盟下成员国财政政策的作用

佟家栋 云 蔚

在欧盟的一体化进程中，经济和货币联盟的建立具有非常重要的意义，不仅意味着成员国之间共同市场的形成，还标志着成员国之间的宏观经济政策协调进入一个高度的协调一致阶段。特别是统一货币欧元的发行和货币联盟的运行，标志着成员国货币政策已经近乎完全统一。然而在财政政策方面，成员国还存在一定程度的自由空间。尽管这种自由空间已经被《马斯特里赫特条约》（以下简称《马约》）和《稳定和增长公约》（以下简称《公约》）限定了，但是其自由度可能伴随各国对政府参与经济和干预经济的不同认识有所不同。本次的金融风暴和经济衰退可能是对这种约束力的严峻考验。

一、问题的提出

《马约》签署于1992年2月7日，并于1993年11月1日开始施行，这个条约的重要之处不仅在于它建立了现在的欧洲联盟，还在于它是促进欧洲经济趋同的最为著名的条约之一。《马约》设定了欧洲经济与货币联盟（EMU）的入盟门槛，要求加入EMU的国家在财政状况方面要满足：财政赤字不得超过年度GDP的3%，如有超过则应保证该比重持续地、令人满意地向参考值靠拢，或者赤字比重超出参考值的现象只是暂时的、偶然的；累积债务不得超过年度GDP的60%，除非累积债务正以令人满意的速度减少，并向参考值靠拢。1997年6月17日通过、1999年开始实施的《公约》是《马约》的延伸和补充，它将《马约》中的财政约束规定为欧元区成员国必须永久遵守的规则，进一步明确和细化了以往财政规则，要求成员国制定中期赤字目标，在经济状况良好时保持赤字“接近平衡或盈余”以防止经济衰退时过度赤字的发生，并通过早期预警机制和过度赤字程序的加速等措施来加大对欧元区成员国的财政状况的监督和对过度赤字的预防。《公约》一方面旨在鼓励成员国将良好的财政状况作为永久的目标，以防经济衰退时出现严重的赤字问题，另一方面，又致力于给予成员国更多空间以有效地发挥财政政策作为经济稳定器的功能。

《马约》公布以后，欧盟当时的成员国奋发努力，争取达到该条约所要求的标准，成为欧元区的第一批成员国。经过几年的努力，在1999年EMU第三阶段启动时，有11个成员国达到《马约》的标准，成为第一批成员。以后希腊、斯洛文尼亚、马耳他和塞浦路斯先后成为欧元区的成员。

从欧盟的角度看，以统一货币发行为主要标志的EMU的建立，标志着欧洲的经济一体化达到了更高层度。从成员国的角度看，参加欧元区就意味着，放弃了自主制定货币政策的权利。不仅如此，考虑到稳定欧元币值，贯彻统一货币政策的需要，成员国也放弃了一部分财政政策的制定权，或者说财政政策自由制定的空间受到《马约》和后来的《公约》限制。在这两个规则中，都明确了各成员国政府在运用财政政策时不能为参与更多的经济运行而过度使用财政支出，也不能因为维持经济平稳增长而过度支出，从而威胁到欧元区的稳定，进而威胁EMU的正常运行。

本文所关心的问题是，欧盟对成员国的财政规则是否对各国财政赤字存在约束，对欧元区成员国运用财政政策干预经济是否具有约束作用。特别是本次金融风暴是否威胁到欧盟的财政纪律。

二、前人的研究成果

对欧盟财政规制约束效果的研究，将财政政策工具按照其在调节经济中发挥作用的机制，可以分为自决的财政政策工具和非自决的财政政策工具。其中自决的财政政策工具指政府根据不同时期的经济形势，相应采取的人为调节的政策工具。而非自决的财政政策是不需政府斟酌分析经济形势，而自动随经济形势的变化而变化的一种非人为的调节工具，也被称为自动稳定的财政政策。相应地，财政赤字也可以分解为两部分：政府自决选择的结构性赤字和非自决的周期性赤字。其中，结构性赤字是在假定经济处于充分就业状态时所发生的预算赤字。我们也将这种赤字称为政府参与经济活动所带来的赤字。周期性赤字在数值上等于实际赤字与结构性赤字的差额，与所处经济周期或趋势有关。当经济陷入衰退时，税收的自动减少和转移性支出的自动上升共同作用所造成的财政赤字就是周期性赤字。周期性赤字表示对经济周期性因素的反应。

在经济一体化过程中对成员国政府支出，从而是财政政策的约束，主要是约束政府参与经济活动，长期形成赤字财政，短期内会累计当年财政赤字，长期会累计政府公债。这就是第一种赤字；而第二种赤字，则会随经济周期的变化而出现增减，或补偿。经济繁荣期，赤字减少，甚至赢余，经济衰退期赤字增加。在经济一体化过程中，第二种赤字也应该受到约束，但是如果各成员国经济出现同步，甚至整个一体化组织都同步采行扩张性政策，这种约束主要体现在对各成员国扩张程度的差异上。

Ar t is和Buti[1]讨论了欧元区成员国在以《公约》中的“接近平衡或盈余”的财政使财政政策能够起到内在稳定器的作用，或者说，一体化所要求的财政约束不允许成员国的财政政策变成干扰经济稳定的力量。作者通过包含结构性赤字的模型反映了各个成员国的财政当局与超国家的货币当局之间互动的经济机制，得出了“接近平衡或盈余”的条件与公共财政的长期持续性之间存在着一致性的结论。

Buti，Roeger和Veld[2]描述了在财政赤字受限于某最高值（如不高于当年GDP的3%）的约束下，欧元区的成员国政府与货币政策制定者欧洲中央银行之间的博弈，这两者由于政策目标不同，在制定政策时必然就会产生一定的冲突。成员国政府重视产出稳定，而不十分关心物价稳定这样一个货币联盟的目标，但欧洲中央银行恰恰相反。Buti等人得出结论认为，此博弈中两个决策者合作的情况比不合作的情况要好，而且财政政策与货币政策之间的关系是替代还是互补与欧元区成员国所遭受的冲击类型密切相关。在供给冲击下，松财政政策往往伴随着紧货币政策，紧财政政策伴随着松货币政策，两大政策工具方向相反。而在需求冲击下，两者方向相同。Buti等人指出了货币政策和财政政策的协调给成员国对抗冲击所带来的好处，并认为有必要对这一协调进行规则上的约束和说明。

Beetsma和Uhl ig[3]讨论了《公约》中的财政规则对成员国政府累积债务的影响。作者引入一个两时期模型，假设由于下一期不能连任，政府在政策制定上是短视的，又因为政府希望在最后的任期使其支持者获益，因此会倾向于扩大债务增加政府支出。因此，偿还债务的工作就成了下任政府的任务。而下任政府为了解决其前任所遗留的债务问题会提高通货膨胀率。在一个货币联盟中，这种高通胀率的负担会转移到其它国家，造成负面的影响。而超国家的货币当局对降低通货膨胀率的努力减轻了成员国的负担，使得成员国增加债务的倾向更加严重。作者通过研究《公约》中的债务规则如何影响成员国面临同样财政需求时的财政政策，发现《公约》对成员国财政状况的约束可以在一定程度上限制这种倾向，货币联盟中的成员国会倾向于承担财政调整的任务。此时，《公约》类似条约的签署会提高所有成员国的福利和财政稳定性。

当然，还有一些研究是对财政约束与财政赤字之间关系进行实证分析的。核心问题是，这种关系是否存在，而且，财政约束是否与成员国的政策追求有目标的差异，因而成员国是否会采取不合作的政策。本文就是在此基础上，利用前人的有关模型对现实进行检验和比较的。

三、欧盟财政约束对成员国财政赤字的影响分析

（一）基本模型的建立

根据Buti和Giudice[4]的模型，假设有两个国家，本国和外国，外国的经济变量对于本国来说是外生给定的。本国是希望第一批加入欧元区的国家之一，拥有独立的货币政策和财政政策，并受到《马约》中财政规则的影响。

现在要建立一个包含外国对本国需求的标准总需求函数和一个简单的总供给函数。

其中，y是GDP缺口百分比，等于（实际GDP-潜在GDP）/ 潜在GDP，表示实际产出超过自然增长的幅度；d表示财政赤字占GDP的百分比；i表示名义利率；ð为通货膨胀率，ðe为预期通货膨胀率； y*是外国的产出水平；ε1和ε2分别是需求冲击和供给冲击；其中i、ðe、y*、ε1和ε均为外2生变量，y、d、ð为内生变量。

以上两式说明，总需求受财政收支、预期实际利率、外国的产出水平和需求冲击的影响。赤字的增加源于政府支出的扩大或税收的减少，因此会刺激经济的增长，预期实际利率通过对投资和消费的影响对总需求产生反向作用，外国收入的提高会增加对本国产品的需求。总供给函数是Lucas供给函数，由于名义变量的刚性和信息的不完全，通货膨胀率的意外提高会暂时增加产出水平。β反应劳动力市场的灵活程度，β越高，通货膨胀率的意外提高就越能通过降低实际工资带来较大幅度的供给增加，β越低，实际工资的刚性就越强，而总供给对通货膨胀率的意外增长的反应就越迟钝。

本文研究政府的行为决策，因此只考虑总赤字中政府自决的结构性赤字部分。

其中， ds是结构性赤字；γ是赤字的周期敏感度，反应财政收支的自动稳定器作用；3ε是财政冲击，外生于本模型。(3)式表明政府的收支由结构性赤字和周期性赤字组成，受财政冲击的影响，而且其中周期性赤字取决于GDP缺口和财政赤字对产出增长的敏感度。

（二）基本模型的求解

结合(1)式和(3)式，求解均衡时的产出缺口和通货膨胀率：

均衡的产出增长由结构性赤字、预期实际利率和外国产出水平以及需求冲击和财政冲击决定，而均衡的通货膨胀率受到结构性赤字、预期实际利率、外国产出水平和需求、供给、财政三重冲击的影响。

（三）《马约》规则下的财政赤字决策

《马约》要求，从EMU的建立开始，成员国的财政赤字不得超过年度GDP的3%，表示为：

这里通过政府的损失函数来推测政府的行为。假设政府在向EMU过渡的阶段，将3%的赤字水平设定为自己的财政目标，希望尽可能小地偏离，同时，政府还希望保持较高的产出增长，但是由于赤字约束的存在，高的产出缺口需要较高的财政成本。

其中，L表示政府从财政政策中遭受的损失；d 表示实际财政赤 字为政府总赤字的目标3%；y表示实际产出缺口；y′表示政府所追求的产出缺口，若成员国政府只是简单地追求经济周期的稳定，希望将产出水平限定在其潜在水平左右，y′为0；若政府希望实际产出水平超过潜在产出水平，即追求与低于自然失业率的失业率相对应的产出增长率，则 y′大于0；1θ表示政府对赤字目标和产出目标的相对偏好，1θ相对越大，政府对产出增长的重视就越大于对赤字水平上限的追求。

要注意的是，政府可以控制的是自决的赤字部分，因此我们将（1）式代入（3）式，求解总赤字：

将其和（4）式一起代入（7）式，并通过求解L的最小值得出结构性赤字的最优解：

这就是成员国政府最小化其损失后的最优赤字选择，这个赤字水平受财政规则中的赤字上限、产出目标、预期实际利率、外国的产出水平和各种冲击的影响，也与政府对赤字目标与产出目标的相对偏好等参数有关。

（四）《马约》规则下的财政赤字决策的基本模型的修正

在前文中，我们将名义利率作为影响结构性赤字的一个因素，实际上，当《马约》颁布之后，欧元区成员国仍拥有独立的货币政策，它们可以通过适当的货币政策与财政政策的结合决定均衡利率。这里通过对模型的修正来内生化名义利率。

本文借助泰勒规则来解决这一问题。泰勒规则是描述一国中央银行以利率为中介目标，以通货膨胀和经济稳定为政策目标的一种货币政策指南。可以表述为：

其中，i，π和y仍分别为名义利率、通货膨胀率和GDP缺口百分比，为 均衡真实利率，为 通货膨胀率目标，h和g分别为名义利率对通货膨胀率偏差和GDP缺口的反应系数。

泰勒规则说明一国政府通过调控利率实现货币政策的目标。将中央银行的货币政策和该国政府的财政政策结合起来，具体来说，就是结合(4)式、(5)式、(9)式和(10)式，并且为了简便，省略所有冲击因素，并代入泰勒在提出泰勒规则之时给出的h和g的参考值0.5，得到：

对比（11）式和（12）式，若A大于0①，则大于1②，ds1′中(9)πe和 y*的系数都大于ds1中相应变量的系数，说明由于利率的中介作用，这些变量在利率内生时对结构性赤字的影响被放大了。不仅如此，ds1′比ds1还多一个常数项，这是利率因素本身对结构性赤字影响的体现。

从（11）式来看，在《马约》发挥效力期间，成员国政府的最优赤字决策受到财政规则、本国以及外国因素的影响。首先是财政规则中赤字上限的影响。赤字上限的提高意味着结构性赤字的调整空间变小，结构性赤字也就必须随之降低，反之亦然。这说明，若成员国将财政规则中的赤字上限作为自己所追求的目标，目标赤字水平越低（赤字绝对值越小），结构性赤字的水平也越低。

其次是本国因素的影响。成员国政府的产出缺口目标影响着政府的财政收支决策，这是容易理解的。因为作为政府所追求的目标，产出增长必然影响着政府的行为。若政府追求高于潜在产出的实际产出，则政府赤字也需要相应增加，若政府放弃对产出增长的追求，只要求自然的产出增长率，目标产出缺口就不会影响政府的决策。

本国的预期通货膨胀率也通过影响实际利率影响着政府的结构性赤字，预期通货膨胀率越高，实际利率就越低，会影响投资随之降低成员国的产出，因此需要加大结构性赤字以保证经济增长。另外，从(12)式中实际利率与最优赤字的系数符号恰好可以验证A大于0的假设。

第三是外国因素的影响。在模型中只考虑了两个国家，其中外国通过实际产出影响本国的财政赤字决策。外国的产出越高，对本国产品的需求就会越大，从而起到带动本国经济的作用，这样便减轻了本国政府拉动产出缺口的负担，也就降低了最优赤字水平。从(12)式中又一次验证了A大于0的假设。

除上述因素之外，还有一些因素需要考虑。

第一个因素是需求冲击。负面的需求冲击，如私人投资的减少会影响国内的产出水平，使成员国政府提高结构性赤字以抵消这种不利效应。

第二个因素是财政冲击，主要指意外的税收下降，不可预见的支出增加，包括引起不能完全被结构性的赤字冲抵的利率负担的利率波动。负面的财政冲击带来了财政状况的不稳定性，会要求成员国政府提高结构性赤字以达到最优的赤字水平。从(9)式看到，成员国的财政赤字水平在短期内受到需求冲击和财政冲击的影响。

各种冲击会影响产出周期性波动的规模和扩散程度，并通过此途径影响结构性赤字的水平。这方面的趋势还不甚明朗，但可以预计的是，从长期来看，欧元区成员国之间的周期性变量的方向会不断趋同，而欧元区整体的以稳定为导向的宏观政策框架也会使得其成员国国别的政策引致的冲击逐渐减少。但是从短期看，不同经济结构下稳定工具的效果可能仍然会受到国内经济周期的影响。

四、欧盟财政规则与效果的实践

（一）欧元区整体的财政状况

随着EMU进入准备阶段和《马约》对入盟国家财政状况的要求，欧元区成员国在当时便开始了不同程度的财政调整，从这些国家的整体情况来看，财政调整的效果是显著的，表现为财政赤字的降低和债务状况的好转，但是《公约》实施之后，财政调整的步伐似乎放缓了一些。

如图1，在《马约》颁布之后，欧元区总体的赤字水平有了显著并持续的降低，由1993年的将近6%降低到2000年的1%左右。而且从1997年开始，这些国家的整体赤字水平就已经降到了3%之下（图1中的水平线段表示3%的赤字水平和60%的累积债务规模）。可以看出这些国家为了能成为EMU的第一批成员确实进行了卓有成效的努力。但是，从2000年开始，赤字水平的变化趋势不明朗了，从2000年到2003年，赤字水平增加到3%的上限，然后又开始减少。也许是因为成员国加入EMU后，由于赤字水平已经达到财政规则的要求，因此不再继续以降低赤字为政策的主要目标，不再继续大力度地采取紧缩赤字的政策。

（二）《马约》之后欧元区成员国的财政赤字情形

累积债务的规模同赤字水平是密切相关的，因为累积债务是若干年财政赤字的积累，所以累积债务的降低是一件艰难的事情，财政赤字的持续出现会导致累积债务的不断增加。从欧元区总体来看，累积债务在1996年达到最高点75.46%，之后开始逐渐缓慢降低，在1999年，欧元区整体的债务水平依然高于《马约》所规定的60%的上限，但从1996年到2002年，欧元区的债务规模是在以令人满意的速度减少，并向参考值靠拢的。然而近年来，债务水平并未继续降低，而是在68%到70%之间徘徊，这与我们观察到的赤字情况有所相似。似乎是成员国加入EMU之后，面临了财政调整的压力减小，因此会产生增加赤字的倾向。

国家的总赤字随着结构性赤字的降低明显减少，如比利时在7年间减少了6个百分点的赤字，意大利的赤字减少了9个百分点，葡萄牙的赤字也减少了3个百分点左右，而芬兰赤字的降幅最大，1993年芬兰的赤字还是8%，之后赤字不断减少，在2000年时，芬兰的财政收支已经有6.9%的盈余，简直就是欧元区财政紧缩的典范。

图1：1991～2006年欧元区的财政状况

图2：1981年和1993年欧元区成员国（13国）的财政收支

财政状况较好的国家虽然没有面临缩减赤字的巨大压力，但是同样也在降低赤字水平。奥地利在经历了1994年和1995年连续两年的赤字增加以后，也开始不断地缩减赤字，在1997年就已经达到了《马约》对赤字的要求。爱尔兰从《马约》颁布初始就已经满足入盟要求，但其仍同其他国家一起，继续降低赤字，到2000年，爱尔兰的财政盈余已经达到当年GDP的4.4%。除了1995年和1996年以外，德国的赤字水平一直保持在3%的上限之下，直到2002年出现过度赤字。

从累积债务的规模上看，1993年以后，德国和法国的债务规模并没有显著的变化，一直比较符合60%的财政规则。有很多国家的债务下降的趋势非常显著，如比利时、芬兰、爱尔兰、葡萄牙、西班牙、荷兰等，尽管其中一些国家的累积债务占GDP的比重至今仍未达到60%的标准，但是鉴于债务规模在不断下降并向参考值靠拢，也符合财政规则。和这些国家相比，奥地利表现并不尽如人意，其债务水平一直保持在65%左右，且并没有明显的降低趋势。

可以看到，成员国开始采取紧缩的财政政策的时间确实与《马约》的颁布时间相吻合。可以认为，是《马约》的财政规则给成员国带来了缩减赤字和降低累积债务的压力，成员国采取紧缩政策并取得了显著的效果。

（三）《公约》之后欧元区成员国的财政状况

1999年之后，成员国紧缩的财政政策及其效果有了一些微妙的变化。加入欧元区以后，《公约》使得《马约》中的财政规则成为永久的约束。但是正如一些学者所担心的，这个永久约束以及《公约》中首次规定的多余赤字的监督过程和重新明确的惩罚细则对成员国的效力似乎没有想象中的严格。

2000年后，一些国家的赤字确实保持在《公约》所要求的“接近平衡或盈余”的水平，如比利时、芬兰、爱尔兰和西班牙。而另外一些国家，如奥地利和荷兰在3%的临界线上浮动，法国、德国、希腊、意大利和葡萄牙都在2000年后产生了不同程度和频率的过度赤字，而且有些国家还有着增加赤字的趋势。葡萄牙从2003年开始，连续三年赤字达到3%以上。德国的财政赤字从2001年开始增加，并在2002年到2005年连续四年超过3%的赤字上限。法国的情况也很类似，从2002年开始连续三年产生过度赤字。法国和德国的财政状况会产生最为广泛的影响，因为这两个国家的产出之和占整个欧元区产出总和的一半左右，他们的过度赤字会给整个欧元区带来经济上的不良影响和规则上的负面的示范效应。

这一阶段，大多数成员国的累积债务都在以不同速率不断下降。而法国、德国、意大利、荷兰和葡萄牙的累积债务却有着或增加或不变的趋势。

很多成员国确实按照《公约》的要求，以“接近平衡或盈余”为目标，继续调整财政政策，降低赤字水平。但同时也有少数国家放松了对赤字水平的监控。这或许是由于多余赤字的监督过程并未发挥其应有的作用，而惩罚措施又不够严厉和迅速，成员国加入欧元区后有了懈怠和对过度赤字不作为的动力，以及增加赤字的倾向。

五、基本结论与金融风暴、经济衰退冲击

从欧盟的实践经验可以看出，实施《马约》之前，欧元区成员为符合有关标准，积极减少短期财政赤字和中期国债占GDP的比重，表明成员国对货币联盟建设的积极性，也愿意让渡自己的有关自主权利，从而愿意遵守有关的财政规则。成为欧元区成员国以后，他们逐步适应保持适度财政赤字的政策选择，尽管各国还是保留财政赤字，但是多数情况处于超过界限的边缘，甚至时有违背的情况。在《公约》执行后，各国高度重视“接近平衡或盈余”。尽管如此，以应对经济周期，或干预经济运行的财政赤字的可能扩大，仍然是欧元区面临的重大挑战。成员国针对《稳定与增长公约》执行问题的争议终于在2005年3月有了结果，欧盟春季首脑会议在布鲁塞尔通过了对《稳定与增长公约》的修改方案，主要在以下方面达成一致：一是维持了3%的财政赤字和60%的债务上限；二是加强了公约执行的灵活性，允许成员国在一些“特殊情况”下超标，如在国防、科研、发展援助、维和行动等方面的支出过高而引起的财政赤字超标；三是把要求超标国家财政赤字水平恢复到规定的3%之内的期限从1年放松到5年，而且不会自动进入惩罚程序，而是会参考多方因素作具体分析。这种调整赋予各国在财政政策上更大的灵活性，意味着对成员国在财政协调上的要求降低，也应该有利于欧元区国家在金融风暴的背景下，稳定本国经济。2008年11月，法国总统与德国总理联合发表署名文章，呼吁灵活执行《公约》，以便更好地应对当前金融与经济危机。事实上，2005年修改后的《公约》中有关于灵活执行相关标准的条款，各国推出符合自身情况的刺激经济增长措施不受到欧盟程序迟滞。

本次产生广泛影响的金融风暴不仅在金融领域影响到欧盟，也在实体经济领域影响到成员国。但是由于各国所受到的冲击程度不同，出台刺激性政策措施的力度也有很大不同，因而，可能扩大各国财政政策协调的差异。尽管不会导致欧元区的破裂，但是将对欧元区产生严峻的考验。这种考验的核心是，货币和财政政策协调或统一步伐的不一致可能带来的问题。一方面，从一体化角度看，高度的货币政策一体化，要求高度的财政政策一体化，另一方面，从成员国角度看，高度的货币政策一体化，要以成员国财政政策的一定程度的自主权为补充，才能体现欧盟一体化的渐进性。

注释：

①此假设有其合理性，在下文的因素分析中将详细说明。

③和欧元区13国相比缺少了希腊、卢森堡和斯洛文尼亚。

[1]Artis, M., Buti, M. ‘Close-to-Balance or in Surplus’: A Policy-Maker’s Guide to the Implementation of the Stability and growth Pact[J]. Journal of Common Market Studies,Nov 2000, Vol.38 No.4: 563～591.

[2]Buti, M., Roeger, W., Veld, J. Stabilizing Output and Inflation:Policy Conflicts and Co-operation under a Stability Pact[J].Journal of Common Market Studies, Dec 2001, Vol.39 No.5:801～828.

[3]Beetsma, R., Uhlig, H. An Analysis of the Stability and growth Pact[J]. The Economic Journal, Oct 1999, 109: 546～571.

[4]Buti, M., Giudice, J. Maastricht’s Fiscal Rules at Ten: An Assessment[J]. Journal of Common Market Studies, 2002,Vol.40 No.5: 823～848.