从“借读费"的取消看流动儿童义务教育起点公平

叶 咏

摘要：义务教育起点公平是教育公平的前提，是建设和谐社会的关键。“借读费”的取消进一步推动了流动儿童义务教育起点公平，促进教育公平的实现。各级政府对流动儿童义务教育经费合理分担，均衡优质义务教育资源，加大对民办学校的扶持力度，健全的政策保障，能更好地推进流动儿童义务教育起点公平。

关键词：义务教育；教育起点公平；借读费

中图分类号：G52

文献标识码：A

文章编号：1005-5843(2009)06-0053-03

教育公平是社会公平的基石，是构建和谐社会的重要组成部分。宏观层次上，教育公平包括起点公平、过程公平和结果公平。起点公平是过程公平和结果公平的前提条件，也是实现教育公平的第一步。2008年，我国城乡义务教育全面进入免费阶段，这一措施有力地推进了义务教育起点公平。由于我国经济发展的不均衡性，以及户籍制度等原因决定了我国义务教育公平的相对性，“借读费”就是这种“相对公平”的产物。随着建立和谐社会进程的推进，弱势群体的教育公平越来越被关注，财政部、国家发改委日前发出《关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》决定自2009年1月1日起。在全国统一取消和停止征收100项行政事业性收费，其中包括对农民工子女在异地公办中小学的借读费等。政府取消“借读费”的为了更好地促进起点公平，进而推进教育公平，社会公平。本文着重探讨在当前义务教育体制下，“借读费”的取消对流动儿童义务教育起点公平产生的影响及相关对策。

一、义务教育起点公平及其重要性

(一)教育起点公平与教育起点平等

“平等”作为政治概念，在不同的历史时期，有不同涵义。在社会主义公有制条件下，人民成了国家的主人，政治上处于平等地位，经济上各尽所能的平等义务和按照劳动取得报酬的平等权利。美国伦理学家罗尔斯认为，在正义的概念中。公平是最基本最重要的观念。平等是一种事实判断，是绝对的；公平是一种价值判断，是历史的、相对的。公平并不是简单的平等，公平是一种理想，就其实现的过程而言，它是相对的，这种相对性是由一定的社会经济、政治条件等因素决定的。

瑞典学者胡森在分析教育机会平等这一观念时，对“平等”和“机会”分别进行界说。就个体而言，“平等”可以有三种涵义：第一，“平等”首先可以指个体的起点；第二，“平等”也可以指中介性的阶段；第三，“平等”还可以指最后的目标，或指这三方面的综合。所谓“平等”首先是指每个人都有不受任何歧视地开始其学习生涯的机会，至少是在政府所办的教育中开始其学习生涯的机会日。可见，其论述的平等，是一种相对的平等，一种机会的平等。

世界银行《2006年世界发展报告》以“公平与发展”为主题，指出：公平不等于收入的平等，不等于健康状况的平等，也不等于任何其他具体结果的平等，而是一种机会平等的状况。因此，教育起点公平是一种起点机会平等，并不是为每个人提供相同的条件，而是在一定的条件下，提供平等的机会。

(二)教育起点公平与教育过程公平、教育结果公平

有学者将教育公平界定为：在宏观上指适龄儿童、青少年享有同等的受教育权利和机会，享有同等的公共教育资源服务，并向社会弱势群体倾斜；在微观上指教育者(包括校长和教师)应同等地对待每个受教育者(学生)，而不应有任何歧视。宏观层次上的教育公平，依照教育公平的重要程度和实现过程，依次可分为起点公平、过程公平和结果公平。其中，将起点公平界定为受教育者权利和受教育机会公平。

教育起点公平是教育过程公平和教育结果公平的前提和条件，如果起点公平缺失，就没有了教育过程公平和教育结果公平，教育公平也成了海市蜃楼、无米之炊。

(三)义务教育起点公平的内涵及其重要性

免费义务教育的实施，是义务教育起点公平的第一步，仅有受教育权利和受教育机会公平对于义务教育来说是不够的。在我国，高中和普通公立高等学校按地区和全国统一招生、统一考试的人学制度，让家长对优质教育资源趋之若狂。义务教育阶段，儿童的身心快速发展，不仅要培养学生的知识技能，也是人格形成的关键，优秀的教育者也是义务教育的优质资源。因此，义务教育起点公平是受教育权利和受教育机会公平，优质教育资源相对均衡的结合。

义务教育起点公平是实现教育公平的前提，是为社会输送合格人才的关键，是社会公平正义的重要指标，是和谐社会的重要标志。

二、借读费的取消与流动儿童义务教育起点公平

准确地理解借读费的取消对流动儿童义务教育起点公平的意义就必须了解借读费的由来，以及国家有关借读费的政策。

(一)“借读费”的由来

改革开放以来，农村的劳动力大量流入工业发达的城镇，而且，越来越多的农民工开始以家庭形式携子女迁移，出现流动人口“家庭化”的趋势。由于我国长期存在的城乡二元壁垒，适龄儿童只能在户籍所在地接受义务教育，而随着民工潮迁入城市的大量农民工子女，没有流人地户口，因此，流入地政府一般会要求他们缴纳一笔“借读费”。在中国“万般皆下品，唯有读书高”的礼教思想下，流动儿童的家长渴望让孩子得到更好的教育资源，通过学习来改变命运。

在实施免费义务教育以前，我国义务教育经费有三部分组成：一是中央政府对义务教育资金的筹集和分配；二是地方政府的财政负担；三是接受义务教育的学生家庭自己负担。其中，“以县为主”的地方政府财政是义务教育经费最主要来源。而由于我国义务教育实行的是由地方政府“分级办学、分级管理”的体制，因此地方政府在分配义务教育经费的时候，是按照当地的户籍人口数，而非常住人口数为依据来进行统计的，这就使得流动儿童既不能享受他们的户籍所在地为他们提供的义务教育经费，也没有流入地为他们提供义务教育经费，在户籍制的限制下，流入地地方政府没有为流动儿童划拨义务教育经费，因此，我国的义务教育拨款方式与现有的户籍制度密切相关。由于我国长期存在的城乡户口制度的二元化结构和我国义务教育经费投资体制的双重影响，“借读费”的收取就一直存在于义务教育中。

关于“借读费”这一概念，从中央到地方的各级政府出台的相关文件中并没有对借读费进行明确界定。有研究者对借读费进行界定的描述是：借读费又叫做跨区费，是指“户口不在城镇的外地学生、外来务工子女及本地农村学生，跨区到城镇学校‘借读所形成的收费项目”。收费标准由当地教育部门和物价部门根据各地实际情况作出规定，各城市数量不等。本文所指“借读费”，均使用这个概念。

(二)有关“借读费”的政策

1996年，国家教育委员会印发了《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》，其中规定：农民工子女

当中，户籍所在地“没有监护条件的，流动期间在流入地接受义务教育”“流入地学校或教学班组，可以向其学生父母或其他监护人收取一定的费用”。

1998年国家教育委员会和公安部联合发布《关于印发(流动儿童少年就学暂行办法)的通知》，要求“各地要把解决流动儿童少年就学问题作为流动人口综合管理中的重要内容”；并提出要“明确借读标准，完善借读手续，规范收费标准”。

2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”

2003年教育部等六部门发布的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》中提出“建立进城务工就业农民子女接受义务教育的经费筹措保障机制。流入地政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予补助。城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作。”同时，明确规定应“采取措施，切实减轻进城务工就业农民子女教育费用负担。流入地政府要制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。”

2004年初国家财政部明确提出：“今后在城市中小学就学的农民工子女，负担的学校收费项目和标准将与当地学生一视同仁，不再收取借读费、择校费或要求农民工捐资助学及摊派其他费用。”

2006年5月23日《中国教育报》也撰文指出借读费的收取仍按照原仪务教育法实施细则》的规定，可“按照地方政府规定的标准交纳一定的借读费用”。

2008年12月24日财政部和国家发改委《关于公布取消和停止征收1OO项行政事业性收费项目的通知》规定：从2009年1月1日起取消义务教育借读费。

从以上的政策可以看出：义务教育的借读费从可以收取到规范收费标准直至不再收取，尤其是在免费义务教育实行前后，两度提出不再收取借读费，这些表明政府对实现教育公平，特别是流动儿童义务教育起点公平的信心和决心。

(三)借读费的取消与流动儿童义务教育起点公平

我国经济的发展，城乡户口制度的二元化结构和我国义务教育经费投资体制的影响，产生了诸如借读费之类的费用，阻碍了我国建设公平正义的社会主义和谐社会的进程。借读费的取消，首先，打破了城乡户口制度的二元化结构的壁垒，让流动儿童享受义务教育起点公平成为可能。其次，为人口良性流动提供保障。再者，借读费的取消，也是继实施免费义务教育后，义务教育起点公平的又一重大突破。

北京市委、市政府于2004年7月9日召开的来京务工就业农民子女接受义务教育工作会议上也明确表示：今秋北京市将解决20万名外来务工农民子女在京就学问题，并免收他们的义务教育阶段的“借读费”。“借读费”的取消给来京务工者家庭带来的教育上的经济难题总算得到了缓解，在一定程度上推进了流动儿童义务教育起点公平，但也给流入地的义务教育经费投入带来了巨大的压力。在现行义务教育经费投资体制下，中央政府没有专门的财政转移支付流动儿童义务教育经费，借读费的取消给流入地政府带来了巨大的财政压力。而相关的部门为缓解地方的财政压力会对受惠群体做出相关的规定，比如居住年限、固定就业等等。这样的规定一般外来人员不容易达到，导致大部分流动儿童不能受惠，不能达到取消“借读费”的真正目的。

三、对推进流动儿童义务教育起点公平建设的建议

(一)中央对流动儿童义务教育经费实行转移支付，解决流入地政府的财政压力

教育经费是解决流动儿童教育问题的基本保证，保障流动儿童义务教育起点公平就必须解决流入地政府的财政压力。因此，要打破现行的教育经费投资体制，构建中央财政、省级财政、流入地财政、流出地财政对流动儿童义务教育经费的合理分担机制，明确各级政府对流动儿童义务教育财政投入责任。义务教育均衡发展才是真正的教育起点公平，义务教育资源的投入是实现教育起点公平的基础。

(二)加大对民办学校的扶持力度。发挥其促进流动儿童义务教育起点公平的作用

在义务教育阶段，我国民办学校的数量较少，却是推进义务教育起点公平不可或缺的力量，尤其是流入地政府。我国是一个办学经费严重不足的国家，教育经费占世界教育经费总量的1％，被用于占世界20％的教育对象，教育经费短缺严重。在流入地政府公办学校有限的情况下，民办学校解决了一部分我国流动儿童入学的难题。例如，2007年广州市的流动儿童有43，8万，其中62，66％的流动儿童在民办学校就读。但民办学校在义务教育阶段似乎没有受到应有的重视，教师待遇无保障，硬件条件差。因此，政府要加大对民办学校的扶持力度，让民办学校健康成长，继续更好地发挥其促进流动儿童义务教育起点公平的作用。

(三)均衡优质义务教育资源。缩小学校间的差距

对于任何一个国家来说，教育资源都是一种稀缺资源，优质教育资源更显稀罕。我国高中和普通公立高等学校采取按地区和全国统一招生、统一考试的入学制度，通过考试对意愿入学的学生进行测试和筛选。在这种现实环境下，占有优质义务教育资源显得尤为重要。再者，学校评级制度让有些学校贴上了“示范学校”、“一级学校”的标签。这些学校的确起到了一定的榜样示范作用，也损害了义务教育起点公平。在实现流动儿童义务教育起点公平中，政府应加强教师培训，调整教师结构，均衡优质义务教育资源，缩小学校间的差距。

(四)健全相关政策、法规，保障流动儿童义务教育起点公平

教育起点不公平是政策、法规不健全的一种表现，完善的政策、法规是义务教育起点公平的保障。《中华人民共和国义务教育法》是义务教育起点公平的基本保障，流动义务教育起点公平的实现需要更多的法律保障。健全的法规，有力度的执行，是保障流动义务教育起点公平的最有效方法。有法可依、有法必依、执法必严是保障流动儿童义务教育起点公平重要的手段。

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