睢宁改革的前后左右

■本刊记者 杨 敏

睢宁改革的前后左右

■本刊记者 杨 敏

7月29日上午，偌大的睢宁剧场座无虚席。

江苏省睢宁县委“一述双评三监督”半年直评会、县委十一届十一次全体会议暨上半年经济工作会正在直播中。

一头银发的魏维正走向发言席，作为全县1500名“一述双评三监督”群众评议员中的一员，他向大会提交了三条关于城市建设的建议。

全委会上，县委书记、县长述勤、述廉，现场评议、群众质询。原来，公开可以这样鲜活，民主也可以这样直播。

这就是睢宁，一个立足于解决自身问题而发起种种改革，被主流媒体争相报道、被高层意外关注，并确定为全国县委权力公开透明运行试点县的县份。

话说从头。睢宁成为试点，“既是一种巧合，也是一种必然”。

为什么是睢宁？

睢宁，曾是江苏的人口大县、农业弱县、工业小县、财政穷县。

2007年，除人口总量排在江苏第五外，工业总量、城镇居民可支配收入、农民年人均纯收入、财政一般预算收入、人均国内生产总值等主要指标均排到了江苏末位。全县100万农民，有23.4万人处于江苏省2008年初划定的贫困线以下，成为江苏省脱贫攻坚重点县。

2008年4月23日，当地县委机关报《今日睢宁》，在头版刊发了“江苏省52个县（市）主要经济指标排名”，标题就是“我们，落后了！”，并将睢宁多项垫底指标以醒目的方式圈注出来。

“睢宁落后了，睢宁全面落后了，睢宁落到最后了”。对于这样一个欠发达县份，发展经济最大的瓶颈就是资源，无矿产、无交通、无区位，存量最为丰富的“资源”就是人口。

然而，就是这最为丰富的“资源”，曾经也是主政睢宁地方官员最为头疼的问题。曾几何时，睢宁干部不团结、好内讧、奉行潜规则；群众喜上访、好诉讼，干群关系紧张。县行政办公中心常常被上访群众围堵，最严重的一次长达13个小时，各种矛盾错综交织。“睢人好讼”，也成为睢宁对外形象最有名的“标签”。

经济落后的根源是人的落后。干部是社会发展和稳定的主力军，起到带动引领作用。因此，组织领导好经济工作，管理好社会事务首先要从干部管起。睢宁先后出台《领导干部问责办法》、《公务人员问责办法》、《被问责干部使用管理办法》等制度，用强有力的问责来严管各级干部。

睢宁严管干部是从禁酒开始的。

睢宁曾经酒风盛行，一些机关干部往往是上午惦记着中午的酒场，下午就开始安排晚上的应酬。

2007年下半年，一位在睢投资的客商到一部门办事，他找到某科长时，这位喝醉酒的科长竟对他说“我不是科长，科长没来”，这位客商气得打算撤资。2008年1月，睢宁县国土局一名职工酒后驾车，撞死撞伤5名放学回家的儿童。

这几件事在当地引起极大反响，群众义愤填膺，对干部作风极为不满。睢宁主要领导痛下决心严刹干部饮酒，2008年4月15日，出台《关于严格实行工作日禁酒的规定》。

放眼全国，各地“禁酒令”层出不穷，也不乏失败案例，为何睢宁的“无例外禁酒”能够名扬全国，以至于让出差在外的睢宁干部总显得那么另类：当一桌人面熏耳热、推杯换盏的时候，唯独睢宁干部或白水一杯，或果汁一瓶，自斟自饮，安之若素。

“所有机关工作人员在工作日中午不论是否公务，不论什么理由，不论官职大小，不论本地外地，一律不准饮酒。”

在这项简短的制度里，能够看到的是“无例外”；在制度外，还有看不到的“铁律执行”。2008年，经群众举报，睢宁十多名干部因违规饮酒被免职，其中有一名局长、两名副局长和一名镇长。

“无例外”、“铁律执行”，这就是包括禁酒令在内，睢宁严管干部系列措施的最鲜明特质。“有言在先、说到做到”，让群众监督有底气，被问责干部心里服气。也正是这种鲜明的特质，让以严管干部为起点，以公开为主线，系统性、制度化推进的睢宁改革“六部曲”走得平稳、扎实。

“有言在先、说到做到”，不单单是对普通干部来说的，对于一个县的最高决策机构亦是如此。

2008年10月11日，睢宁现场直播县委常委会，开创了国内“直播政治”的先河。县委常委会接受群众质询，有两位群众这样提问，“我们拥护县委问责干部，但是严管干部能坚持下去吗”、“县委说过‘心顺路才能顺’，现在我的心顺了，为什么路还没顺呢”，常委会对群众质询的问题，能当场回答的当场作答，不能当场作答的会后进行梳理，对没有回答的326个热线电话、3200多条手机短信、573条网情信息，明确责任部门后，在《今日睢宁》报和睢宁电视台上公布，接受社会各界监督。

严管，使曾经浮、庸、懒、散的睢宁干部变得“敢于担当、勇于奉献、勤于工作、善于落实”，“工作上去，干部上去，待遇上去；工作下来，干部下来，待遇下来”、“一切立足于干成”、“没有效果，就有后果”已成为睢宁干部奉行的行为准则。

2008年9月，王天琦带着严管干部的经验来到北京，参加中组部召开的“县委书记培训班”，他在学习期间的一篇发言稿《干部不好过，群众才好过》，引起了高层关注。

“睢宁不仅仅有严管干部的一套好制度，村干部勤廉双述、科级干部一述双评，以及直播常委会的做法也引起中纪委的高度重视。”当地官员介绍说，正是睢宁的改革举措陆续进入高层视野，才赢得了宝贵的试点机会。

2009年3月10日，中纪委、中组部在徐州举办“县委权力公开透明运行”试点部署会，确定江苏睢宁、河北成安、成都武侯三个试点县区。

而在试点之前，睢宁改革就已经直奔主题。

权力“沙盘”如何推演？

对老百姓来说，每一个干部都是党的代言人，群众对县委权力运行，感受更多的是在具体的人、具体的事情上。

“打铁必须自身硬”。睢宁从限制县委书记的权力入手，列出了权力清单，使县委的权力尤其是“一把手”的权力得到有效规范。

睢宁的限权是从县委书记开始的。两个委员会“角色”归位的故事，就是县委书记自我限权改革的起点。

睢宁曾经借鉴一些地方经验，成立了城乡规划审查委员会和土地审查委员会，尽管委员会成员有四套班子主要领导、党委政府分管领导以及相关部门主要负责人参加，但是，在原来的制度设计中，县委书记对规划、土地、项目资金等拥有直接的决策权。

“毫不夸张地说，这两个委员会的权力凌驾于县委常委会和政府常务会之上，很容易出现一把手决策一言堂。”当地官员谈及此毫不讳言。

限权的途径很多，既可以通过权力来制衡权力，也可以通过权利来制约权力。在“委员会”角色归位这一事件上，睢宁选择了前一种方法。睢宁出台规定，规划审查委员会和土地审查委员会只是决策的参谋咨询机构，委员会主任也由县委书记调整为县政府分管领导。

厘清县委、政府在重大决策问题上的权力边界只是第一步，睢宁改革两个委员会的落点，是出台《对重要项目、重点工程、重大资金使用实行议决权和否决权分离的意见》。

那么，谁拥有议决权，谁行使否决权呢？

“先是相关职能部门提出方案后，上政府常务会议决，通过后交由县委常委会审议，县委常委会只保留否决权，而不参与方案的修订。”一位干部介绍说。这样一来，任何一个重大项目，决议权与否决权分离制衡，起到限制县委，特别是县委书记的不当用权。

重大决策事项的分权制衡机制，杜绝了“决策一言堂”，那么，又该通过什么样的制度措施，避免县委书记“用人一句话”？睢宁一位年轻干部，在接受采访时笑吟吟地说，睢宁用人制度设计是经过“沙盘推演”的。

在睢宁，干部往上走的途径并不少，但县委书记的决定权已经大不如前。一般情况下，在岗位空缺需要调整干部的情况下，组织部提名，纪委审查，提交5人小组（书记、县长、副书记、组织部长、纪委书记）讨论，最后一环是常委会票决。

“如果你进入不了组织部的视野，《X+1后备干部选拔制度》也可以把你推出来，X是个变量，由群众提名票决产生，大单位可能是3，小单位是2或1；但是也有可能因为你能力强得罪了人，无法通过群众提名，X+1中的这个“1”掌握在单位负责人手中，组织提名也可能让你出线”。

睢宁不仅规定后备干部提名采取强制性保密投票制度，在后备干部的任用上，也无例外地严格按照票数多少次第使用。

干部调整的集体决策制度和《X+1后备干部选拔制度》，是不是在用人上具有完全周延性？睢宁的办法是，按期举办“毛遂论坛”，给那些想干事、能干事的“遗珠”们一个露脸的机会。

正是这种“沙盘推演”的周密性，将县委书记的用人权一步步限制住了。说到底，随着初始提名权的下放、票决制的实行，睢宁已经通过一系列的制度安排将“少数人选人”推向了“多数人选人”的轨道。

辅之以“沙盘”推演的还有一整套公开用人的制度设计：党内预告制度、集体决策制度、情况说明制度、结果公示制度，一层层揭开了干部调整任用过程的神秘面纱。

睢宁县委限权并没有止步于对县委书记权力的限制。“县一级，很多工作需要直接面对群众，如果我们把党委的权力和政府的权力分得泾渭分明，是不现实的。”一位睢宁干部告诉《决策》，睢宁县委权力公开透明运行试点，从一开始就有一个系统的考量。

在睢宁，部门自由裁量权是百姓投诉最集中的“党委权力”，“以交通罚款为例，低则500，多能上万，有的干部就说，制度如此，叫我不腐败都不行”。

自由裁量权之害怎么去治？记者在采访中听到一个“杯酒释财权”的故事。2008年7月一个夏夜，王天琦摆了一桌“鸿门宴”，所有具有行政审批权的部门负责人全部出席。酒过三巡，王天琦端着满满一大杯酒说，“我先把这杯酒喝完，有件事想拜托大家，睢宁要推动软环境硬治理，有人建议我们搞两个月的行政收费休眠，望大家支持支持”。

收费休眠是一种“休克性疗法”，目的还是推动流程再造。再造之后，睢宁的审批事项由原来的434个减少到89个，审批环节由过去的8个减少到3个，大大压缩了部门自由裁量权的空间。

为了将县委权力公开透明运行引向深入，睢宁又在村级干部“勤廉双述”、科级干部“一述双评”的基础上，建立实施县委的“一述双评三监督”制度。

何谓“一述双评三监督”？

“一述”，指县委书记、副书记（县长）公开述职，县委常委书面述职；“双评”包括党内评和党外评；“三监督”是指专门机关、群众和舆论三个监督主体。睢宁还在全县聘请了3000名监督评议员，定期对县委用权进行评议，其中群众评议员多达1500人。

2010年5月2日，在睢宁县委召开的“一述双评三监督”一季度巡评会上，对群众评选出的“最不满意站所”县规划局规划执法监察大队、“最不满意部门”县规划局、“最不受睢宁人民欢迎的单位”县住房公积金管理中心等三家单位或部门分别作出处理决定。实现了“干部好不好，群众说了算；干部干不干，按照群众意见办”，让民意影响干部去留。

自我限权，拿公共权力开刀，不仅仅依靠一个地方主要领导的权力自省，对权力制衡进行良好的设计，还需要唤醒权利的力量去规范、引导权力运行。

“县委权力想用好，必须接受监督，而公开是监督的基础，没有公开就谈不上监督。”王天琦说。

如何保障公开不可逆？

什么样的公开才是真正的公开，如何保障公开不可逆？

“我公开，你接受，肯定不是真正的公开，只有以百姓需求为导向，并进行有效的社会动员，才能让权力公开透明运行不可逆转。”一位睢宁干部说。

在睢宁，公布领导干部手机号，就是一种以百姓需求为导向的“真公开”。在睢宁街头，随便找几位市民，他的手机里都可能翻出县委书记王天琦和县长王军的号码。

“发短信给王天琦”，是2008年睢宁人政治生活的一个热点话题，而“天天快运事件”则与公开县委书记手机号有着密不可分的联系。

2008年7月的一天，王天琦收到一条短信，反映县城威尼斯商城内有个名叫“天天快运”的物流公司，深夜扰民长达6年之久，群众投诉无门。王天琦当即把这条短信转发给环保局长。

两天后，环保局以书面形式向县委、县政府汇报说，此事自己无权管辖，建议县委、县政府协调城管、公安、工商等部门处理。后经调查，噪音扰民6年中，群众多次反映，但相关部门推诿扯皮，敷衍了事，其中，环保局应负主要责任。

这一事件的处理结果超出所有人意料：县委免去了环保局局长的职务，环保局主要负责人、分管负责人、直接责任人被免职或撤职处理；城管局、公安局、工商局相关单位责任人待岗3个月。同时，帮助“天天快运公司”另选场地经营。

这一事件引发的冲击波，让睢宁主政者意识到，民意不仅仅需要释放，更需要回应。

2008年8月18日清晨，人们发现当天的《今日睢宁》一报难求。《今日睢宁》以4个整版的篇幅，公布睢宁县领导干部职务分工和联系电话，接受群众反映问题。

一时间洛阳纸贵，当期报纸先后三次加印，印数达到了5万份。号码公布后，最多的时候每天收到200多条信息，县委县政府督查室负责督查群众短信反映问题落实情况，责任部门必须当天与发信人见面，三天内必须办结。县委主要领导的手机短信内容在当地媒体不定期公布，同时，承办部门和办理结果也一并公开。

然而，8月18日这一天，睢宁老百姓的惊喜并没有结束。在睢宁人气最旺的西祠胡同，人们也见到了县委主要领导的身影。县委书记王天琦在西祠胡同实名注册亮相。

“作为睢宁县委书记，我愿意回答网友们提出的有关睢宁经济社会发展的问题。”王天琦发出的这个帖子很快被置顶。网友踊跃跟帖发帖，对严管官风、城区道路建设、铁路问题、平抑房价等与王天琦展开探讨。

2008年8月28日和11月25日，睢宁县委书记、县长及各单位领导干部组团上网。

2009年2月12日，睢宁县网络发言人正式亮相，全县114个部门和单位均明确一名领导班子主要成员兼任网络发言人，并采用实名注册登录，同时设有一名网络联络员，及时掌握网络信息，并在48小时之内回复网民们提出的问题。

为确保短信办理及网络问政的效果，睢宁又先后出台了《办理媒体反映事项暂行规定》、《关于办理媒体反映事项问责办法》等制度，办理群众通过媒体反映的各类诉求，对48小时之内没有回复或敷衍塞责的，公开问责。

截至今年6月，群众共发送短信25569条、转发各镇各部门16497条，回复率98%，办结率90%。

以民意的力量去推动县委权力公开运行，这样的公开才是不可逆的，“民意是洪流，尊重、倾听民意是大势所趋，如果以后谁逆历史潮流而动，铤而走险去封堵这股洪流，我看难。”一位睢宁的干部说。

如果说广开言路接受群众监督，体现了睢宁县委、县政府的胸怀与魄力的话，那么接下来睢宁县的一系列做法，体现的则是一任地方政府的胆识与智慧。

2010的2月初，睢宁县天缘广场人头攒动，老百姓手拿评分表对着一字铺开的数十篇讲话稿评头论足：“写的什么，没看懂”、“这个倒是看懂了，就是一点用都没有”、“这篇不错，以后拆迁就要拆一补一了，太好了”……

这是睢宁县对专项工作主题语、领导讲话稿和会议形态进行的年度公开评选现场。2009年，睢宁县出台规定，对评选出来的最佳主题语、讲话稿、会议形态予以表彰，对最差主题语、讲话稿、会议形态则予以预警。评选中，一位副县长的讲话被评为最差讲话稿。

这还只是睢宁县行政语言与行政行为改革的部分内容。在此之前，睢宁还先后出台制度，要求干部不讲官话、空话、套话，限定会议讲话时间，强制终止超时发言；开放会议、开放公文，对非涉密性会议，提前发布公告、让群众列席旁听；建立开放互动的会议制度，会场设立现场热线电话、开通网络和短信平台，畅通民意参与的渠道。

“一评、一限、一开放”，拉近了百姓与政府的距离，消弭了干部与群众的隔阂，官民两种话语体系逐渐融合，党委政府发声，群众愿意听、听得懂、信得过，提升了党委政府的软权力。而“一策划”，则让百姓成为评价公共服务质量的主体，甚至成为能够影响公共政策输出的主人。

在县城小睢河大桥举行的完工庆典上，主持大桥剪彩活动的不是县领导，而是市民群众代表；县城“大公交”运行的最终线路，也是市民从多套方案中一票一票选出来的；通车仪式、剪彩活动、冠名题字，普通市民站向了前台，县委领导则站在了幕后。

诚然，今天的睢宁，小到一棵树、大到一座桥，所有跟群众生活紧密联系的市政设施、民生决策的背后，都有老百姓参与的身影。

“县委权力公开透明运行的本质是打造权力‘轨道’，保证权力在轨运行。该轨道系统决定了权力运行的方向、速度，这个‘轨道’就是系统、规范、高速、平稳、可操作、可持续的制度集成。”睢宁县委常委、纪委书记唐健如是说。

在睢宁，县委权力公开透明运行不是一项自我消费式的制度设计，经济有没有大的发展、民生有没有大的改善、社会有没有更加和谐稳定，是检验改革是否成功的标准。那么，经过改革的洗礼，睢宁经济社会发展又怎样呢？

经济生活是政治生活的“晴雨表”。2008年，投资8亿元兴建的星星家电项目落户睢宁，一期项目仅用97天时间就建成投产，创下了项目建设史上的“百日奇迹”。

2009年7月，星星集团又投入6亿元，实施二期扩建，不到一百天的时间再造一个“星星”，又一次续写“星星奇迹”。目前，星星三期项目正在加快筹划，最终产能将超过500万台。星星的奇迹是睢宁经济发展的一个缩影。

经过两年多的努力，睢宁五大百亿产业雏形初现，正向着冰箱冰柜产能全国第一县、鞋面革产能全国第一县、高端弹力纱产能全国第一县、钢铁市场交易量全省第一县、日光能温室规模全省第一县“五个第一”的目标迈进。

2008年，睢宁在徐州市年度科学发展综合考核中前进两位，顺利实现“一年翻身”。次年，睢宁地区生产总值、人均GDP、规模工业增加值、工业用电量等6项指标又在全省实现进位。在2009年度全市综合考核中，前进一个位次。今年1-7月份，徐州市统计局列统的18项主要经济指标中，睢宁有11项指标增幅位居全市第一。睢宁也由江苏信访工作重点管理县、社会治安综合治理重点管理县，成功转身为全省信访工作先进县、社会治安综合治理先进县……

“睢宁变样了，睢宁大变样了，睢宁变得像模像样了”，2010年，又有一句话开始在坊间流行。