论联合国绩效预算模式及其对绩效审计的启示

徐 震 喻志刚

自20世纪70年代开始,西方社会逐渐兴起了新公共行政管理运动,各国开始采用一种追求效率的预算管理方式,要求预算过程充分利用关于政府活动产出与成果的数量化信息,把财政资金分配和政府部门的绩效更紧密的结合起来,“为结果而预算”。在国际一级,即联合国,预算编制方法同样受到各国做法的影响,逐渐改变了传统预算只注重“投入”的管理,强调以“结果导向”来进行预算管理,体现了新公共管理的要求,同时奠定了绩效审计的基础。

笔者有幸于2008年参加了联合国审计委员会(BOA)对部分组织机构的外部审计,对联合国的绩效预算以及绩效审计有了一定了解。本文拟从联合国预算管理制度的演变谈起,分析其绩效预算模式的特征及意义,以期为我国绩效审计的开展提供可供借鉴的经验。

一、联合国预算管理制度的演变

联合国在1974年以前采用纯粹根据投入编制预算的方式。1974年至90年代末,实行按方案编制预算制度(又称规划、方案拟定、预算编制、监测和评价方法)。

90年代末至今,实行按成果编制预算制度。

在公共行政管理创新的背景下,经方案、协调委员会与行政和预算问题咨询委员会多次讨论与协调,联合国秘书长在第五十一届大会提出的改革方案中,述及联合国将实行按成果编制预算(RBB)的制度,其目的在于加强现行的规划、方案拟定、预算编制、监测和评价方法。

按成果编制预算制度下,方案预算按照一套事先确定的目标和预期成果来制定;预期成果为所需资源投入的依据,同时资源投入根据实现预期成果所需的产出确定,并且与产出挂钩;由客观业绩指标衡量实际成果的情况。

与以往的预算编制方法相比较,按成果编制预算突出了两项基础,即制定方案预算的逻辑框架;注重成果的问责制。

(按成果编制预算制与绩效预算为同一概念,以下均统一称为绩效预算)。

二、联合国绩效预算制的两项基础及其对绩效审计的意义

绩效审计和绩效预算都是伴随着西方的“新公共管理运动”兴起的。从最高审计机关国家组织关于绩效审计的定义(绩效审计是一种对被审计单位履行其职责过程中使用资源的经济、效率和效果方面的审计)可以看出绩效审计的特征:一是强调对资源使用的经济、效率和效果三方面的审计;二是对被审计单位履行职责过程的审计。这些特征与联合国绩效预算所突出的两项基础共同体现了新公共管理对政府绩效和责任的高度关注,两者的重要性都在于促进政府加强责任、改进管理、提高效率,一定程度上,绩效预算奠定了绩效审计的基础。

(一)逻辑框架的运用使绩效预算过程更系统、更连续、更透明,构建了绩效审计的基本框架。

联合国绩效预算制中运用的逻辑框架是一种概念工具,其目的是在一个连贯和相互联系的结构中涵盖预算的各组成部分,使每个部分之间具备一定的因果关系。具体而言,框架包括目标、预期成果、产出和投入。从上往下看,框架层次显示出每个组成部分的实现需要哪些必要条件(即如果要实现目标,则需实现预期成果;要实现预期成果,则需提供具体的产出等);从下往上看,框架层次显示出如果该组成部分已经实现,情况将如何(即如果投入所需资源,则能提供具体产出;如果提供产出,则能实现预期成果等)。

逻辑框架除了紧密联系各要素,还包括了业绩指标,将其作为衡量预期成果是否实现的尺度。业绩指标与预期成绩之间的直接联系是转向按成果编制方案预算制度的一项重要因素。同时,逻辑框架设计过程中还列入了重大外部因素,在预算周期开始时即予以充分考虑,从而显示方案设计的透明度,确保管理人员只为其可控的成果负责。

图1 预算流程图

上图显示了整个绩效预算系统、连续地反映从投入控制到结果评价的过程;同时,也勾勒出绩效审计的基本框架,即对资源使用的经济性、效率性和效果性进行审计。

(二)注重问责制,在组织内推行绩效管理,为绩效审计提供可操作平台。

绩效预算是为了达到预期成果、实现组织目标所开展的规划过程。为了更为有效的发挥其计划、管理、控制的功能,联合国对预算框架各要素的计量做出改进,突出了问责制以及相应的授权。同时,联合国内部监督事务厅明确要“把绩效预算制度提高一个层次”,即在组织内部通过绩效预算带动绩效管理制度的有效实施。

为此,联合国制定了绩效管理基准框架,首先即强调组织内主要当事方的责任,提出符合SMART(具体、可计量、可实现、相关、有时限)的目标和授权。同时,将组织的目标、宗旨和产出逐级落实到较低层次的工作计划、直至个人工作计划中。在这个总体战略演绎分解的以及员工行为聚焦战略的互动选择过程中,各管理层级间实行订立权责契约的“合同管理”方式,明确双方的职责与权力,并通过业绩考核制度(PAS)确保问责制的有效实施。

显然,在绩效管理环境下,绩效管理过程中的绩效目标、绩效协议、绩效预算、绩效指标等就成为绩效审计的重要绩效评价依据,为绩效审计提供可操作平台,使绩效审计作为绩效管理中的一个重要环节,发挥监督评价的作用成为可能。

三、借鉴国际组织经验,推动我国绩效审计的发展

自1997年联合国大会确定实行绩效预算(RBB)以来,各组织机构在预算管理中均采用了绩效预算(RBB)模式,同时不断完善绩效管理(RBM)。联合国内部监督事务厅(OIOS)每年通过对各级组织各项管理的风险评估,确定重点管理事项进行绩效审计,其中,2007年7月1日至2008年6月30日期间就执行了305次审计监督,提出了1755项改善内部控制、问责制和组织效率效果等方面的建议。同时,联合国审计委员会(BOA)的外部审计报告80%以上的篇幅也是聚焦于各项管理事项的经济性、效率性和效果性。

从国际组织的经验看来,绩效预算、绩效管理和绩效审计的发展完善是一个相互作用、循序渐进的过程。建立以绩效为中心、突出绩效管理的预算制度,将为绩效审计提供良好的环境,同时,绩效审计的开展也对预算管理体制改革起到积极的推动作用。

(一)推动国家财政预算管理体制改革,加强政府绩效管理。

我国自1998年提出建立公共财政以来,预算管理制度改革从部门预算、国库集中收付到政府集中采购、政府收支分类改革,都取得了一定成效,但是改革仍然处于从传统管理方式向现代管理制度过渡和转化的阶段,实践中仍然存在财政运行成本高、财政支出效率及效益低下等问题。

在新公共管理趋势下,我们要以建设“效率政府、责任政府”为目标,引入以绩效为中心的公共预算改革理念,努力推进绩效预算管理,从根本上扭转预算管理重分配、轻绩效的倾向;同时,建立政府公共支出绩效考评机制,强调公共管理中的目标与结果及结果有效性的关系,将政府战略规划与绩效管理过程结合起来,形成一种结果导向的管理理念和管理方式,以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。

(二)构建绩效审计评价框架,建立公共支出绩效评价指标体系。

绩效评价指标的选择是绩效评价、绩效预算以及绩效审计的关键环节,是绩效审计操作流程中的基准和起点,其重要性不言而喻。党的十六届三中全会上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》也明确提出了“建立预算绩效评价体系”等目标。

实践中,我们可以借鉴平衡记分卡以及政府绩效评估指标体系(国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组于2004年提出)的设计理念,在逻辑分析的基础上,构建公共机构绩效审计评价框架,从财政资金使用“3E”层面、客户服务层面、内部控制层面、可持续发展层面等四个层面对绩效进行系统的评价;同时,充分运用部门及专家的力量,在高度的信息公开和公众参与前提下,逐步建立与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心、以实行绩效预算为目标的科学、规范的公共支出绩效评价指标体系。

(三)明确绩效审计的战略地位,积极应对绩效审计的挑战。

新公共管理的核心特征即为对政府绩效和责任的高度关注,在这一趋势下,国家审计的工作重心必然要从传统的财政财务合规性审计向现代绩效审计的转移。《审计署2008年至2012年审计工作规划》中也明确指出,全面推进绩效审计,促进转变经济发展方式,提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性,促进建设资源节约型和环境友好型社会,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计。

因此,我们应不断强壮肌体,学习借鉴先进的审计技术方法,拓展审计思路,树立突出管理绩效分析和公共支出效益剖析的审计理念,积极应对绩效审计带来的挑战。绩效审计发展战略的实施,为公共财政体制的健全、国家审计制度与实务的创新提供了前所未有的发展机遇。

(作者单位:国家审计署驻深圳特派员办事处、深圳烟草工业有限责任公司)