中国房地制度的扭曲与其经济社会后果（四）

周天勇

(三)农民基本没有土地资产的融资和收益权。

土地除了是进行农业生产的生产资料外,在土地农业规模经营、土地非农业化利用等等时,可以作为资产投入,而所有者可以通过自己的所有权,以出租收租、入股分红和出售变现的方式获得收入。由于土地的稀缺性和级差性,其价值在时间的进程中和区域开发程度的提高而升值,出租者和出售者可以获得其增值收益;在农民需要周转资金时,可以通过土地资产的抵押,从金融和其他融资机构和市场获得流动和固定资金。这就是土地在市场经济体制下作为资产的实物到货币的转换功能和要素收益及其增值收益功能。这是每一个市场经济体制的国家,土地应当也必须具备的功能。

从东亚一些国家的地区农民的收入来源看,主要有这样四条渠道:一是从事农业,从农业生产经营中获得的收入,这项收入的比例是持续下降的。因为农业领域,特别是土地的边际投入是下降的,并且农业是一弱势产业,尤其是生产环节的利润率非常低。二是务工收入,也即在非农业领域,或者现代规模农业中工作,获得的工资性收入,这项收入在农村剩余劳动力大量向城镇转移时,占农民增收的比例较大,当城市化比例逐步升高时,比例开始下降。三是财产性收入,主要是土地及其土地上房产的出租、入股、出售等收入,这部分收入随着城市化和工业化,随着土地的稀缺,所占比例越来越大。这部分收入成为农民向城镇转移、进行创业兴办中小企业等等的资金来源,也是农民致富的最重要的基础。四是非农业和现代农业创业经营收入,农民进入集镇、小城镇、城市,开店办厂,从事加工或者服务,或者在农村从事设施和规模农业,从事旅游观光农业等等,获得比从事传统农业和务工高得多的收益,是农民致富的不竭来源。

从中国目前农民收入的渠道看,一是农业生产经营收入比例,与全世界的规律一样,处于持续下降势态。二是非农业务工收入,是目前农民收入的主要来源,占其增收的60%～80%。但是,2008年的金融危机,由于外贸出口的下降,使农民的这种在对外劳动比较优势的外向经济中的务工收入也受到较大的影响。但是,在中国,真正能使农民致富的第二条收入和第三条收入渠道,被严重地堵塞。对于农民投资、创业、经营受到的限制,我们在后一个研究报告中专门研究,这里不再赘述。农民土地及其房产的权利,受到不平等地约束,使其不能发挥收益和增值的功能。农村的集体土地,包括村民的宅基地,不能入股、出租、出售,不经过从集体到国有的征用,不能进入城镇建设和使用市场;就是在农村,受到各方面的限制,搞现代农业,土地向规模经营集中,也非常困难。这样,农民从土地和房产出租、入股和出售等方面获得收入微乎其微。

表6-11 农民财产性收入占人均纯收入的比重

[注]数据来源于国家统计局:《2008年中国统计年鉴》、《2009年中国统计摘要》。

上述财税性收入中,包括存款利息收入,可见土地房产等财产方面获得的收入只占农民总收入的1%左右。

农村的集体土地,包括村民的宅基地,不能作为抵押物品,因此,不能在银行或者其他金融机构抵押融资。金融机构为什么不愿意向农村、农业和农民贷款,除了农业的收益比较低外,非常重要的原因就是农村的房产和土地在法律上不能作为抵押物品。实际上,农民拥有巨额的土地和房屋资产,不能变为资本发挥其应有的功能和效益。

从有关的调查研究看,农村的资金被吸往城市,农村的银行网点被撤出,农村成了只吸存款不贷款,或者只吸存款少贷款的地区。一是农村的邮政储蓄只吸不贷,农村资金大量“失血”。1986年开办的邮政储蓄,以其遍及全国城乡的3万多个营业网点和优惠利差,吸收的存款余额已突破万亿元大关,其中65%来自县以下农村。由于其只吸储不贷款,从而导致全国每年至少有2 000亿元的资金直接抽离农村。二是工、农、中、建四大专业银行自1998年以来,已在全国撤并3万多家县及县以下经营网点。农业大省之一的江西,四大专业银行撤并的县及县以下营业网点达2 790个,其中农业银行撤销的金融机构基层网点为1 331家,全省县城以下已基本无专业银行营业网点,即便保留了县级支行的其职能也蜕变为只揽存不贷款。各专业银行用于县以下的贷款总量直线下降,如农业银行在上世纪80年代其贷款的98%以上集中在农村,到90年代降为60%,主要用于解决农产品“卖难”和扶持乡镇企业发展,而2004年农业贷款仅占农业银行各项贷款余额的10%。从2009年黑龙江省的情况看,春天备春耕生产资金需求也呈逐年增加趋势,资金缺口正在逐年加大。2005年备春耕资金需求240亿元,资金缺口20亿元;2009年备春耕资金需求380亿元,缺口将达到35亿元。而从银行贷款的难度越来越大。截至2008年末,黑龙江省共有金融机构营业网点5 560个,比2005年减少营业网点505个,几乎全部是农村地区网点的收缩。以佳木斯市桦川县为例,县农业银行对乡镇金融机构网点进行撤并,由原来的18个骤减到3个,乡镇以下撤了10个机构,目前农业银行只有两个营业网点。问题在于,农村没有什么可抵押和担保的资产,金融机构贷款的风险极大。

总之,农村农民土地被征用制度的不合理,农民土地和房产缺乏入股、出租和出售权利,是土地收益分配向地方政府和开发商集中,农民没有财产收入,甚至因征地而致贫,农民收入增长缓慢,城乡居民收入差距越来越大,农民不可能普遍致富的重要的体制原因之一。

六、究竟是什么原因造成中国粮食的不安全

由于中国人多地少,人均占有耕地水平低,耕地的保有与粮食安全紧密联系在一起。1994年美国世界观察研究所所长布朗教授发表了题为《谁来养活中国》的论文,认为中国随着工业化的进展,未来耕地的减少、人口的增加、膳食结构的改变,加上农业生产率下降和农业生产环境的破坏,中国将形成粮食危机,并且会影响全世界的粮食供求。此论文发表后,在国内外学术及其政界,引起了激烈的争论。

自布朗先生发表他的中国人口、耕地、粮食危机论后,1996年到2008年,中国的人口从12.2亿人增加到了13.28亿人,耕地从19.51亿亩减少到了18.26亿亩,粮食产量从5.05亿吨增加到了5.29亿吨。14年过去了,中国并没有发生粮食危机。那么,中国有没有潜伏的粮食危机问题呢?我认为,如果掉以轻心,发展不当,还是有可能发生。但是,对于可能造成粮食危机的原因,与布朗有着不同的看法。

首先,从城市化、交通水利、独立工矿、村庄扩大等四个方面的建设用地看,改革开放以来用地最多的,并不是城市化、工业化和交通水利现代化建设的用地,而是农民分家立户和改善居住条件所占用的土地。因此,即使认为耕地的减少影响了粮食安全,则主要不是农村人口向城市转移引起的,而是城市化速度太慢,农村人口在农村扩大和改善居民导致的。这可以通过数据来说明。

表6-12 人口、城乡占地与粮食产量减少

[注]根据本研究报告前面的表计算,占地为万亩,可生产粮食为万吨,假定复种面积40%,1978年每亩产量假定300公斤,2007年假定每亩产量400公斤。

由于城市化、交通和水利现代化,包括独立工矿的建设,每天新闻在报道,每天都在专家们的视野之中,经常被议论。而对于农村村民村庄的占地,却熟视无睹,似乎是应该的。实际上,1978年以来,中国农村人口减少了6 879万人,而村庄用地却扩大了1.96万亩土地,按照每亩地能生产400公斤粮食计算,付出了减少109.9万吨粮食产出的代价;而城市转移和增加了4.21亿人,只扩大了5 043万亩土地,以减少28万吨粮食的代价解决了新增城镇4.2亿人口的居住、就业和生活等需要。可以得结论,越是抑制城市化和现代化,越是让农村的农民在农村改善自己的居住生活条件,对粮食安全的威协最大。

其次,由于农业生产的比较收益低,种粮食,特别是粮食价格过低的年代,或者一些其他产业比较收益远比农业高的发达地区,农民种高产田的积极性不高,耕地撂荒的情况也很严重。前几年,一些地区耕地撂荒的情况反映给中央领导后,农业部门进行了调查研究。调查结果是,撂荒问题似乎不严重。但是,中央政府的各部门到基层调研,实际上得不到真实情况。而且,农业部进行的调查统计,往往在填报时,报少不报真。我个人估计,目前最保守,每年撂荒的耕地面积在5%,9 000万亩左右。按照每亩耕地产400公斤粮食,由于每年耕地撂荒而损失的粮食产量在360万吨左右。

我们来看一些地区的案例。湖南省某市湘东区农业局到下埠、腊市、老关、白竺四个乡镇一些撂荒耕地现象比较突出的村进行调查,全年撂荒耕地所占比例高达6.5%,全区的比例估计在3%左右,撂荒耕地也是在4 500亩左右;以目前耕地撂荒程度,撂荒耕地占5%以上的有下埠、腊市,占3.5%以上的有湘东、白竺、广寒,占2%左右的有东桥、排上、荷尧、老关、麻山、峡山口,撂荒耕地也是在4 500亩左右。还如,在甘肃省30个国家重点调查县中,有9个县的农村住户调查户存在耕地撂荒现象,占全部调查县的30%。9个县580户调查户总人口2 717人,劳动力1 535人,耕地面积7 811.8亩,人均耕地2.87亩,撂荒面积529.49亩,撂荒面积占总耕地面积的比重为6.78%,人均撂荒0.19亩。

土地撂荒是农民对农业产品价格、成本和收益的一种本能的反应。农业的比较收益低,虽然这几年国家对种粮进行了免税和补贴,但是,其效应比被上涨的农业生产资料价格所抵消;而且,外出务工收入的增长虽然比城镇居民的收入增长慢,但是,比农业收入的增长还是要快,长期来看,小规模的农业收益增长慢于非农业的务工收入增长一定是一个趋势;而且,从事其他产业的收益增长,也比从事农业的收益要高得多,并且农业收益相对持续下降,非农业产业收益相对持续上升;从投入产出来看,耕地是有限和固定的,其投入的边际收益递减,增产的投入成本越来越高。因此,土地小规模、每户土地零碎分散经营的种植业,从长期来看,不论国家花多大的财力,如果不进行大的调整,实际上是持续不下去的。蓬溪县农业经济中心调查到,农民常说“在家种田,不如外出务工挣钱”、“要想奔到小康,必须背井离乡”,农业生产比较效益低,农民种田积极性较差,致使农村耕地撂荒现象日益突出。由于农村劳动力大量外出务工经商,种地劳动力缺乏。该县外出务工经商劳动力达22.7万人,其中常年外出劳动力达16.2万人,外出务工劳动力占全县劳动力总数的73.5%,在家的多为老人、妇女和儿童,无力种地。由于种地劳动强度大,生产条件差,在家种地的农民想种好地,但无能为力,致使部分耕地撂荒,部分水田一年种一季,旱地一年两作,耕作粗放,只种不管,种应付田。一些村社的举家外出务工户外出时,承包地没有找人转包代耕,集体又不敢收回,无人代其耕种,承包地杂草丛生,有的耕地荒芜达2年以上。

再次,技术进步是克服农业的边际投入效益下降的重要方式,但是,由于小规模经营农业对技术进步成本的分摊能力较低,虽然在一些方面农业技术进步有所进展,进一步利用技术进步克服土地、淡水资源的约束,增加粮食产量,受到规模和成本的限制。从经济学上分析,小规模的农业是排斥技术进步的。要想农业科技进步,关键是要农业实现规模经营。

我在想,我们有18亿亩耕地,即使其中的1.2亿亩用来种粮食,假定复种40%面积,每季400公斤,粮食产量就是1.34万亿斤,每人就是千斤粮。为什么平均亩产水平还是较低?除了种粮不合算而耕地被撂荒外,农业增产的技术进步受到目前农业经营规模、成本和收益的限制,不能不说是其重要的原因之一。

农业的技术进步表现在良种培育推广、有机化肥、生物激素、无害农药、节水灌溉等方面,并在从目前的石油化学农业向生物工程农业转变。从经济学上看,农业每一项技术上的进步,其带来的边际收益,如果大于其边际投入,才有效益可言。农业经营规模太小时,无法分摊技术进步的成本,限制了技术进步投入的边际收益递增。

举例来说,当一个10亩地规模的农户,与一技术员签订技术服务的合同,技术员指导服务一年,需要服务费100元。而技术服务后,由于规模太小,10亩地增加产量带来的增收,总计可能只有20元,连请技术员一顿像样的饭都不够,签不了合同,谈不上技术进步。再一例是推广节水技术,如果耕地规模较小,比如几亩地安装一个系统性的节水设备,需要每亩地分摊200元,就此在节水上就无法技术进步。而当一家几千亩地的农场,与技术员签订服务合同,安装节水设备,其每单位产量中的分摊成本就要低得多。

我国农业耕地和牧场的规模都较小,农户耕种土地规模一般在5～10亩左右,并且由于承包时良次、旱水、平坡、大小搭配,即使这样规模的耕地也分散在各处,整合程度很低。在农业生产小规模经营的情况下,虽然不能说没有技术进步,但是科技在农业中的进步是十分有限的。为什么农村中的科技推广站,网破、线断、点散,许多难以为继,其原因就是他们面临的是千家万户几亩地小规模经营的农业,而不是像欧美那样几百亩到几千亩规模的家庭农牧场。从经济学的投入产出准则上,他们根本就无法生存。这种格局下,农村的农业科技推广体系,要么由政府财政养着,要么靠向农民收费过日子,成为农民的负担;政府怎么样加大科技投入,都会让这些科技推广站消耗掉,农民得到的收益不会太多。

总之,我认为,中国粮食产量不稳定问题,深层次在于1978年以后村庄扩大占用耕地过多,农业产品价格过低而种粮积极性不高,生产经营规模太小太碎,技术进步因规模和成本限制而缓慢。解决的途径是加快农业剩余人口和劳动力转移,限制村庄用地的继续扩大,加快撤村并镇和土地整理及复垦,放开和提高农业产品价格,加速耕地流转和集中,在规模和成本能接受的条件下,推进农业的技术进步。而不是用限制城市化用地,来保证粮食安全。否则,南辕北辙,使粮食安全问题不但得不到解决,反而会更加严峻。

七、如不改革:未来麻烦的城市化景观

每个国家的城市化、工业化,也即现代化道路各有不同,而东亚、拉美、印度和中国大陆发展模式不同的基础原因,土地制度的不同是一个非常重要的因素。

东亚这些国家和地区的结构转型过程中,农村的土地是私有的,国家不能强制征用农村农民的土地,他们的土地可以作为资产,可以入股、出售、抵押融资、出租,因此,有了农民创业的资本来源;城市建设开发商所用土地,向农村农民购买,城市内部土地的分配,以及功能分区,有严格的城市规模的约束;一些到城市的农村居民,可以将其土地出售,或者出租给其他土地使用者,土地得到了较为规模的经营;农民绝大部分最后转移到了城市,在城市中工作,或者创业,有了收入,在城市中购买了住房;早期小农破产到城市周围形成的贫民窟逐步地随着经济的发展,政府财力的积累和居民收入的提高,被拆除和改造;向城镇转移的大量的劳动力,大部分先是被具有出口比较优势的制造业所吸收,再后来工业和农业中的剩余出来的劳动力又被服务业所吸收,而且组织形式是大量的中小企业。其格局是,城市周围基本没有了贫民窟,城镇的原居民和转移进入城镇的居民,都安居乐业。这就是东亚土地制度与城市化的格局。

印度和拉美的土地也是私有化的。随着农业比较收益的越来越低,非农业产品的价格相对越来越高,包括劳动力成本的日益上升,小规模农业大量地破产。印度是个实行土地私有制的国家,但是同时又规定,在无主的土地上居住10年,脚下的这块土地的所有权就会划归居住者所有。这样的条件对那些农业破产,或者农业收益过低而进城的穷人是非常有吸引力的,那些仅属于国家的土地,都成了穷人们可以去占有和居住的地方。而印度的选举制度,需要这些居民的选票,政府不愿意拆除贫民的建筑而失去选票。印度各个城市也没有城管制度,可以乞讨、摆摊和游商。因此,在一些城市,特别是大城市形成了二元景观:即现代化的城市建设和富裕的居民区,贫穷落后的贫民窟区域,组成鲜明的对照。

拉美选择的是快速城市化。在人均3 000～5 000美元的时候,他们就实现了78%的城市化率,这个水平和最高收入的发达国家一样高。这个过程的一个显著特征就是“人口漂移”,农业的比较收益日益低下,并且破产使失地农民大量涌向城市,并直接形成了大规模的城市贫民窟。加之拉美是民主制度,这群人是有投票权力的,这导致他们的城市扩张的同时大量涌入人口得到必要的城市福利,如占用土地超过半年则土地归占有者等,政府从选票的角度必须不断追加给城市居民福利承诺和福利支出;而拉美曾经的发展战略是,在国有和非国有之间摇摆不定,举债发展大企业,中小企业发展不足,中等收入者少,因中小企业少失业率高而贫困的人多,因此,与印度一样,形成贫民窟与现代化的反差。

与东亚、印度和拉美的城市化相比,中国的这样一种土地制度,是成功的吗?其在整个国家的城市进程中,会形成什么样的城市化景观呢?我认为,目前这样一种不合理的土地制度,在未来将会形成非常麻烦的,甚至不如印度和拉美的城乡景观。

(一)中国式城市化的人口流动与社会动荡。

目前中国城镇和城市的高房价,阻碍了农民从农村向城市的固定和永久性转移,而且,农民进城的就业和收入状况又不如东亚,又不似印度和拉美,可以居住在贫民窟中,以家庭团聚和减少流动。在农民进城居住方式、人口流动和财产及收入分配方面可能表现为以下景观。

1.人口工棚式、集体宿舍式和简陋租赁式转移。

从中国目前的征地和房产制度看,不允许农民的集体土地直接进入建设市场,这种没有经过政府征用而私自建设的房屋,即称之为小产权房,是非法的。并且,土地由政府征用后高价卖给房地产开发商,加上其中的各种税费和出让金后,加外还有房屋土地供应不足,需求大于供给,房价非常高,与农民工相关的房价收入比在18左右,他们根本在城镇中买不起合法的房屋。

而中国的城管制度,又是强势政府,土地是公有的,公有土地不得私自乱占;户籍制度是区域和城乡分割的,即使选举也要按户籍所在地进行;地方政府的领导不需要直接民主选举产生,不需要这些进城农民的选票,因此,不管在哪里出现进城的农民私搭乱建,形成贫民窟,政府都毫不犹豫地加以拆除。

那么,未来转移进入城镇的几亿人居住在哪里呢?主要在这样几个场所:一是建筑工地的工棚中。大量的从事建筑工作的工人,随着城市住宅等建设和交通水利等工程的完工和开工,他们所住的场所是不断改变地点的施工单位搭起的简易工棚,周期在几个月到一年半载。这样的工棚中,床是大通铺,住有十几人到几十人不等,生活和休息的环境很差。吃饭是大锅饭,饭菜质量不高。夫妻长年不能生活在一起,没有家庭生活的气息。二是在城中村的民居中。大量的农民工租用城市中原农民的院子,或者楼屋。一般一个居室,放一张床、一张桌子,月租200元左右,做饭在屋中用电,或者小煤炉。许多农民工,一家三口在这样的居住环境中生活,条件要比工棚好多了。三是在工厂的集中宿舍中,或者在商住楼的集体房屋中,或者公司在外租的城镇民居中。还有许多加工工业中就业的农民工,居住在工厂自己建设的集体宿舍之中,一般4到8个人一屋,床是高低一人一铺,屋里有桌椅,楼层有公厕和涮洗室。比工棚的条件要好,但是,家庭也不能生活在一起。另外,还有一小部分,在城镇经商,或者从事收入较高的一些农民工,其租用城镇居民的套居,将妻子和儿女都接到城市中来,在城市的农民工子弟学校中上学,或者花钱上正规的学校,但是,他们在城镇中买房,仍然较为困难。当然,还有在城镇中买房的农民工,但这是极少的一部分人。

因此,如果这种局面不能改观,未来中国城市化的一个景观是:虽然没有印度和拉美的贫民窟,但是大量的农民转移进入城市,为条件较差的租赁居住式,或者工棚式,不可能在城镇中安居。

当然,有关部门,甚至有的地方政府,想对大量的农民工提供廉租房,甚至廉价房。然而,住房与食品不一样的是,价值太大;从人口规模上来看,未来5～6亿人口转移入城镇;即使我们的经济发展,但是还有养老、医疗等等公共服务需要提供,公共服务对财政的需要和财政收入之间相当紧张。因而,这样大规模的人口的住房想靠政府财政提供,显然是一种不切实际,根本不可能操作的幻想。

2.人口多年并长期在城乡之间和区域之间剧烈流动。

我认为,城乡分割的户籍制度虽然是一个影响因素,但是,由于暂住证制度的实行,由于有身份证就可以在全国各地就业,实际上户籍制度对农民工家庭移居城镇的约束并不是绝对的。农民工及其家庭不能从农村向城镇永久性转移的最大制约来自四个方面:(1)从上述分析可以看出,居住的正规渠道看,城镇中的房价过高,农民工实际不可能通过购买住房而实现永久迁移;(2)从农民家庭迁移的非正规居住渠道看,不允许农民在城镇周围自己建设贫民窟区域,这就堵住通过低居住成本迁移城镇的农民;(3)由于农村中的土地和宅基地不能随意卖出变现,使农村的土地和宅院资产置换城镇住房的渠道也被堵住,发生农村有房不去住,在城镇找工作租房住,因居住障碍而不能永久向城镇迁移;(4)由于城镇中中小企业少,对非正规就业和创业有诸多的限制,农民工在城镇能获得的收入水平要远低于城镇职工,大产权房的房价昂贵,农民工的房价收入比太高,购买住房迁移城镇的可能性极小。

这样一种土地制度下,中国的城市化景观与东亚、拉美和印度将截然不同:从年度中看,人口在城乡间因探父母、夫妻团聚、春节假日而剧烈且频繁地流动;从区域看,农村剩余劳动力主要从城市化水平低、经济不发达的人口大省向城市化水平高、出口加工外向、经济发达的区域流动;从代际看,农民工初高中毕业到城市和城镇,到东部沿海地区,中老年时,再回农村,形成代际轮回。就2009年的春运看,从1月11日开始到2月19日结束,铁路方面,40天的总量达到1.92亿人次。其中,客流最高峰2月14日,单日发送旅客592.9万人次;公路方面,40天内,全国共投入76万辆大中型客车,平均日发班次210万次,共完成道路客运量21.1亿人次;还有水运2 900万人次,航空2 420万人次。

一个社会,人口大部分如果不是由于休闲、旅游和商务而流动,而是因住宅与工作地分离、夫妻分离、代际分离、频繁寻找工作等原因剧烈并大规模流动,加上收入分配不公和贫富不均,这个社会发生动荡的危险程度会极高。实际证明,许多动荡发生于人口的这种非和谐和大规模的流动之中。如果中国的城市化,只是农民工工棚式、集体宿舍式和简陋租赁式转移,那么,未来年度内人口在城乡之间、在区域之间流动的规模将越来越大,并且将越来越剧烈,这种钟摆式的流动,发生动荡的概率上升,对于我们国家的社会稳定的威胁极大。一个国家的人民,安居乐业,则社会稳定;如果不能安居,就业也困难,人口剧烈流动,这个国家发生动荡的危险就特别大。如果这个国家的相当大规模和比例的人口在经常性地流动,并且在时间上是集中流动,社会贫富阶层显明,那么,社会秩序就极其危险。因此,安居则社会稳定,让大部分转移到城市的人口较为永久的居住下来,不能不是我们考虑土地制度改革的一个非常重要的原则。我们来看社会动荡危险程度与居住、职业、收入和人口流动性质的关系。

表6-13 社会不稳定程度的因素组合表

从表6-13可以看出,有固定住所的城市人口,虽然因商务、休假、旅游等流动,但是,这样的流动对社会的稳定影响很小,是一种良性的人口流动。贫民窟虽然不如永久居住,但是,家庭团聚,是减少了人口在城乡和地域之间因生计和探亲形成的剧烈流动,减少了社会不稳定的风险。最危险的是,农民进城市后,没有固定的住所,人口因探亲和生计而在城乡和区域之间大规模和剧烈流动,这样的社会是最危险的。大规模的流动人口,在流动的途中,加上社会的发展、收入、财富等差距,可能因一小事就会引发和酿成局部、区域,甚至全社会性的聚众动荡。(未完待续)

(作者单位:中共中央党校)