现阶段我国国库集中支付制度的问题和对策

孙 娟

一、我国国库集中支付制度改革现状及存在的问题

(一)思想认识上的问题。

国库集中支付是一种全新的财政资金支付管理方式,它改变了几十年来形成的、我们已经习惯的财政资金按部门和预算级次分散支付的方式,必然引起各方面尤其是预算单位的强烈反映。由于国库集中支付增加了财政支出的透明度和规范性,设立“账外账、“小金库”等现象也得到了有效地遏止,对一些部门和个人的既得利益有所影响,出现了一些预算单位或个人对这项改革不理解、不支持甚至抵触的现象。

中西方在国库机构设置、管理运行机制、监督制约机制等各方面的差异从根本上看还是管理理念上的差异造成的。我国在改革开放、发展市场经济中引入了各种现代企业管理理念,推动了我国社会主义经济的飞跃发展。但是,这些优秀的管理理念却没有渗透到政府管理当中去,存在很明显的“库藏管理”的思想。西方市场经济国家经过几百年的发展,已经形成了一套系统的现代国库管理的新理念。如市场导向的理念,崇尚法治的理念,讲究效益、追求效率的理念,系统控制、合规守信的理念等。这些先进的管理理念已经成为政府和社会公众共同遵守的行为规范,并以制度的方式贯穿在财政管理的方方面面。中国在财政国库管理理念上的差距是无法同西方市场经济国家相比的。

(二)国库集中支付制度运行中的风险。

商业银行带来的风险单一账户设置在商业银行,商业银行的业务必须承受市场风险,这种风险可能会带来财政资金的风险。同时,商业银行在资金头寸紧张时,有可能挪用财政资金。

第一,零余额账户带来的风险。如果支付过程中出现失误,按照财务制度应该退回财政零余额账户和预算单位零余额账户,但是,零余额账户“只进不出”,已经发生的资金无法退回,代理银行普遍采取挂存在代理银行内部的临时账户上,待预算单位处理,增加了财政资金的风险。

第二,预算拨款凭证及退库凭证的风险。作为财政部门在人民银行国库部门支付库款的主要凭证,在国库支付系统开通后,既没有列入重要的空白凭证管理,也没有使用期限,拨款和退库时,只需在付款联加盖国库预留印鉴,其他联在传递过程中很容易被替换,形成潜在风险。

第三,制度转型带来的风险。由分散型转向集中型国库模式的一个重大的风险是由“分散违规”转向“集中违规”,由低层次的违规转向高层次的违规。在那些由国库机构控制付款决策的国库模式中,集中违规的一种情形是在国库现金余额不足以支付所有支出单位的到期付款的情况下,国库机构往往根据同供应商间的私下交易比如贿赂或偏好来决定付款顺序。这样一来,按规划应优先分配的预算资金就被按国库机构的偏好次序分配取而代之,其结果就是预算执行结果同预算目标的偏离。再则,资金直接从国库经收处出入,减少了央行会计部门的审核环节,资金风险外露。

二、我国国库集中支付制度的对策

(一)建立国库单一账户制度,实行财政资金集中管理。

市场经济国家普遍建立了国库单一账户制度,将政府各部门所有的财政性资金都集中到中央银行或委托其他商业银行设立的“国库存款账户”,取消各预算单位独立开设的预算账户,实现财政资金的集中管理和财政收支的“双直达”。在我国,要按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求,借鉴国际通行做法和成功经验,结合具体国情,建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的国库管理制度。当前,在现代国库管理制度的建设中,必须注重以下配套改革,即以预算完整性为原则,加快预算外资金管理制度改革;以财政统一性为原则,完善部门预算制度;以决策法制性为原则,健全预算、决算的审批程序,从而实现预算完整性、财政统一性、决策法制性和国库集中性的有效结合,构建起符合市场经济要求的公共财政管理制度。

(二)建立财政管理信息系统,加强国库的信息收集与处理功能。

现代化的电子网络信息系统是实行国库集中支付制度的技术基础,也是现代信息技术发展的最终结果。目前财政系统的计算机硬件配置是比较好的,但应加紧进行充实和改造,特别是加强软件开发工作,逐步建设成具有以下三个方面功能的财政管理信息系统:(1)负责政府部门(机构)的分类账户管理,及时掌握各部门和单位的财务状况;(2)与银行结算系统连接,利用银行部门发达的结算系统,处理政府部门的财务活动;(3)强大的信息收集和处理功能,为财政管理、宏观经济形势分析和政策制定提供依据。

(三)实行预算执行和监督三分离制度,完善国库监督控制体系。

我国的国库监督体系主要由财政监督、政府监督和人民代表大会监督组成。财政部监察局和监督司负责国家财政资金收入拨付的检查和监督。政府审计机关负责对同级各部门预算和下级政府预算执行情况及预算外资金的管理和使用情况进行审计监督。人民代表大会常务委员会监督中央预算和地方预算的执行。这种监督体制存在的主要问题是权责利既不明确也不对称,审计机关隶属于各级政府,缺乏独立执法的能力,权力之间缺乏制衡,监督约束软化。

完善责任机制、强化执法监督,是改革顺利进行的重要保障。一是要建立和完善内部责任机制。通过法律法规的建设和管理系统的构建,在资金支付周期的各个阶段建立明确的岗位责任制,并加强国库支付中心内部的制度性管理控制,以保证各项规则的顺利执行。此外,还应建立支付责任追究制度,防利用职权“寻租”。总之,要完善内部制度,最大可能地缩小“租”的存在,并加大寻租成本,减少寻租收益,使寻租的净收益小于寻租的净成本,从而把“经济人”的寻租行为引导、改变为寻利行为。二是要建立和完善外部的综合、全方位监管制度。审计部门对国库资金的运行情况进行审计是外部监管最重要的一环。审计部应实施若干种不同的审计,其中包括事前审计、符合性(正当性)审计、财务审计和资金效益审计。审计部门的外部监督要做到独立、客观和公正,善于发现问题。可以说,审计部门每年定期组织专业人员对国库资金进行审计是财政内部监督的必要补充。人民银行国库对国库单一账户的支付具有监督责任,除了要严格依照财政部门的拨付指令行事外,对开立零余额账户的商业银行有关财政资金拨付过程要加强管理和监督。各预算单位和供货商要对银行资金结算速度进行监督,检查商业银行是否有故意压票、延期付款或对占用客户资金的违法行为。各预算单位还要监督有关机构是否及时、合法地审批单位的预算安排和用款计划,是否及时下达拨付指令并付款。

(四)减少国库集中支付制度的实行阻力。

采取积极措施减少实行国库集中支付制度遇到的阻力。在这方面的主要表现有:一是取消了预算单位在商业银行的各种账户,商业银行减少了信贷资金来源,银行信贷规模也随之降低,银行支持地方的积极性受到影响,将给地方政府带来较大的压力。二是虽然政府财政资金是属于国家的,但长期以来一直由预算单位分散使用,现在集中支付后预算单位将失去资金的直接支付权,同时会由此而减少存款的利息收入,部门的既得利益被打破,其理财积极性会受到打击,阻力很大。三是统一的政府采购,特别是实行国库集中支付制度后,可以依托于法制而明显地提高政府采购过程的透明性和严密性,减少政府部门大量的寻租行为,减少“权钱交易”等腐败行径。浙江省已全面推行政府采购,并且政府采购面逐年扩大,在此情况下,再推行国库集中支付制度,势必严重影响政府部门权力掌握者的利益,阻力可想而知。

(作者单位:四川省南充市财政国库集中支付中心)