加强军队预算管理的几点思考

齐 勇 周普芳

作为现代管理的重要工具之一,预算管理在军队建设中发挥着越来越重要的作用。所谓军队预算是按法定程序编制和审批的一定时期内军队经费的收支计划。它是国家预算的组成部分,是组织实施经费保障的重要工具。军队预算管理是军队财务部门和财务人员着眼于军队建设和作战、训练等任务的完成,对预算编制、执行过程进行的一系列组织、计划、协调、监督、控制等管理活动,是我军财务管理的重要内容。科学合理的军队预算能正确地考虑经费收支的确定性与上下级的债权债务的关系,为防范单位财务风险、推进单位建设提供有力保障。然而,当前我军的预算管理还存在诸多的问题和不足,有待加强。

一、我军预算管理中存在的主要问题

(一)预算的编制缺乏单位建设规划的明确指导,经不起检验。

编制预算的目的是为了防范财务风险更好地实现单位建设目标。然而很多单位的预算没有明确的建设规划指导,只重视短期目标,单位预算与长期建设规划不相适应,难以取得预期的效果。另一方面,许多单位常以封闭的心态编制预算,忽视对单位实际的调研与预测,许多预算指标与单位的内、外部环境不相容,整个预算体系很难与实际相适应。缺乏对实际的应变能力,预算在实施中会大打折扣,使单位的预算工作难以发挥相应的管理作用。

(二)预算管理缺乏整体观念。

不少单位缺乏完整的预算指标体系,没有将建设规划的各阶段有机的联系在一起,而只对财务支出进行预算控制。有的单位则只为交差应付,缺乏通过预算进行管理的意识。事实上,预算管理需要全方位、全过程的控制,这种缺乏整体观念的预算管理会导致预算管理控制出现空白地带,也会出现经费支出心中无数的局面,影响军队预算管理的整体效果。

(三)编制宽余,预算失去应有的作用。

预算松弛现象在军队各级单位中尤为普遍。财务预算的执行者利用信息不对称或参与权力,蓄意将预算的标准放松。财务预算的宽余扭曲了军队经费资源配置。资源向预算宽余的部门流动,使单位建设的短期活动脱离了长期目标影响单位规划的长期发展。

(四)预算的执行过程缺乏监督控制。

尽管认识到了财务预算管理的重要性,但许多单位的财务预算往往没有严格执行,缺乏监督控制。实际状况发生重大变化或其他原因使得预算不能实现,但财务预算却未能及时做出调整,使预算脱离实际变成空洞的数据游戏。这也是财务预算管理难以发挥应有作用的原因之一。

(五)预算执行缺乏有效的考核机制。

考核和奖惩不到位也是影响军队预算目标不能很好实现的重要原因。上级单位以预算标准考核责任单位和责任人,并以考核结果对其奖惩时,被考核方过多的强调客观的因素的影响,考核方则常常参杂个人的情感因素去评价单位的预算控制指标,使考核过程在有色眼镜下进行。考核后没有配套的奖惩措施,缺乏应有的激励机制,使考核工作流于形式,预算失去了权威性和严肃性,成为软约束,影响了预算管理激励机制作用的发挥。

二、加强军队预算管理的对策

(一)合理、有效制定预算目标。

预算目标要服从单位建设发展规划,预算带有鲜明的战略个性。各级单位要制定出符合自身实际的建设目标,并将既定规划、计划通过预算的形式加以固化与量化,以确保建设目标的最终实现。管理者可以透过预算这个数字化的有效沟通载体,全盘考虑单位建设发展的价值链间的相互联系。在实际工作中,受管理人员管理理念以及编制的程序性、手段性等主、客观因素制约,预算往往和战略脱节,这种现象的存在极大削弱了预算管理的实施效果。编制的不合理甚至可能阻碍单位建设目标的最终实现。由此看来,要先有单位建设规划、计划,后有预算目标,各级单位如何制定建设目标是开展预算工作的关键。预算目标的制定要依托单位规划、计划,是建设目标的分解和细化,是保证党委工作意图得以实现的有效手段和工具。换言之,没有单位建设规划、计划,预算就会失去方向,失去存在的价值和意义。

从一个单位整体的角度讲,规划包括单位本级与下属单位两个层面的两级规划,预算也包括与之相对应的两级预算。两级预算必须是建立在两级建设规划高度统一的基础上,方能保持步调一致。所以,在单位本级这个层面上,就必须高度重视单位建设的规划与制定。要侧重于宏观分析,设置高水平的建设规划研究机构,负责组织各个业务部门,投入一定的人力和财力,掌握详实、全面的信息,从而保证研究成果的可信度。在分析单位所处的环境和发展现状,包括军队建设战略方针、所担负任务发展趋势、单位年度主要工作任务等信息后,据此制定年度工作阶段、步骤,不同阶段、不同任务的应对措施及所要达到的目标等方方面面的计划,以及3至5年的发展规划。在下属单位层面,则需要根据上级单位的建设规划和自身实际情况制定本级单位的建设规划、计划。两级规划确定后,将其作为预算编制的纲领性指导,在此基础上确定的各级自己的预算目标就具有较强的前瞻性和规划性,并且贴近实际、易于操作。

(二)正确处理预算目标与军队经费资源配置的关系。

经费资源的配置要以预算目标为依据。预算目标是军队经费资源分配的重要依据。预算必须与经费资源分配紧密联系,只有这样一个单位才能获得支持其预算目标的经费资源。高的预算目标往往以具有增量经费支出预算作为支撑。如果经费资源分配与预算目标脱节,必然会导致一个单位因经费资源不足,而在制定预算目标时趋于保守,就会导致积极性不能被充分调动和预算的前瞻性不足。同时,资源的分配应该站在单位整体的高度和层面上,综合性地加以考虑,必须模糊掉单位内部管理职能和行政界限,打破业务部门间的壁垒,使单位整体经费资源能够相互融合流动,信息通畅,以便于更好地进行综合协调。把优质的经费资源用在刀刃上,减少经费资源的闲置和浪费,提高经费资源的使用效能和效率,支持单位预算的实现和单位整体建设规划的实施。只有当人、财、物的流动都以实现预算目标为牵引时,预算的有效性才得以真正的体现。

(三)细致分解各项指标,科学确定预算管理的责任单元。

将单位所有的经济活动都纳入到预算管理的环节中。通过目标细致分解,层层落实。确定各部门管理人员的职责范围管理权限以及相应的奖惩制度,使各个部门的方向明确、责权利清晰。同时建立严密的预算管理组织机构,强化对各部门预算执行过程和结果的监督、控制、管理和考评,避免由于内部管理不善、控制薄弱而造成的浪费损失。

(四)预算实施动态的管理。

一味地采用静态预算指标,会使预算具有盲目性、滞后性和缺乏弹性,难以成为考核和评价单位建设的有效基准。所以,应积极寻求科学合理的方法加强预算动态管理。例如,在深化军队管理预算的过程中,引入概率预算、滚动预算等。

(五)强化预算控制力度,及时反馈预算执行信息。

单位相关的各项活动均应围绕实现预算开展。每一个部门,每一项业务的发生都要受到预算的严格约束。在预算调整时,要对调整范围、调整程序、调整权限进行严格规范,从制度上约束个人行为,确保预算在不失控制作用的前提下具备一定的灵活性。同时财务部门应及时向执行部门反馈预算执行信息,以便各部门及时了解本部门的财务开支状况,发现问题并及时解决,确保其经济活动不偏离本部门的预算目标。

(六)将预算作为绩效考核的基础和杠杆。

预算本身并不是最终目的,更多的是充当在单位建设规划与工作绩效之间联系的工具。在军队建设中,一个单位的规划、预算和绩效三者是一个密不可分的有机整体,应该形成闭环。只有通过三者的高效互动,单位才可能达成其既定的建设目标。预算在这个过程中,起着承前启后的重要作用。科学的预算目标值是形成关键绩效考核指标的主要来源,也是整个绩效管理的基础和依据。同时,绩效考核也可以说是预算管理的生命线。只有通过科学考核和合理赏罚,才能确保预算管理落到实处。预算与绩效管理的结合,使绩效考核真正拥有明确、可行的目标,预算管理在为绩效考核提供参照值的同时,管理者也可以根据预算的实际执行结果去不断修正,优化绩效考核体系,确保考核结果更加符合实际,真正发挥评价与激励的作用。一个合理的绩效考核制度对一个单位的预算推行和预算管理非常重要,在考核中必须体现客观性、严肃性和权威性。

(作者单位:中国人民解放军第九四医院)