北京市区域功能定位评价体系研究

2009-12-31王滨周琼郭玉娟

数据 2009年12期

王滨周琼郭玉娟

随着城镇化、工业化发展步伐的不断加快,我国经济增长方式粗放;经济、社会、资源环境发展不协调等问题逐渐显现。为此,国家提出主体功能区建设规划,北京在编制《北京市总体规划》的基础上,进一步提出“十一五”时期功能区域发展规划,大力引导并积极实践主体功能区发展理念,实现区域经济社会协调持续发展。为积极引导各区县全面落实功能定位,推动区域经济社会更好更快发展,我们积极开展北京市区域功能定位评价体系研究,努力使其成为“十一五”区域功能定位发展规划的重要配套政策和有效措施。

一、相关研究理论和成果的借鉴

我们根据城市功能承载系统,运用层次分析法,从城市总体功能和城市区域功能两个层次对北京市区域功能发展进行解读。

城市功能承载理论认为,城市功能的实现必须以城市系统为载体,根据不同承载系统(见下图),可以将城市的经济职能、社会职能等具体化。通过对城市单一功能和综合功能的研究,我们提出开展北京市区域功能定位发展评价要针对不同的城市功能承载系统设置指标体系,以评价其承载能力。

二、北京市区域功能定位发展评价研究思路

北京是国家优化开发区,《北京城市总体规划(2004年-2020年)》将北京确定为“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”四大功能。开展区域发展评价研究,首先需要在深入分析城市功能的基础上,科学确定评价领域和评价要素。

按照功能性质交叉复合程度的不同,城市功能可以分为单一功能和复合功能。单一功能是城市在某一特定领域或方面发挥的作用;复合功能是多个单一功能的叠加和综合。北京具有多种单一城市功能。北京是中国的首都,这是其区别于其它城市的最大特点,决定了北京的政治功能定位——国家政治中心。根据区位理论和城市物质功能承载系统中的城市地域空间分布和要素分配系统,我们从北京的区位条件、资源、交通、基础设施等角度,可以确定北京的空间定位——区域中心城市和国际交往中心。根据城市物质功能承载系统中的城市生态环境资源及调控系统,结合可持续发展理论,我们可以确定北京的生态功能定位——资源节约型和环境友好型城市。根据城市社会经济功能承载系统中的城市经济系统,结合可持续发展理论对发展生态友好型经济的要求,我们可以确定北京经济功能发展定位——走新型工业化和现代服务业发展道路,成为世界科技创新中心和服务中心。根据城市社会经济功能承载系统中的城市社会人文系统,我们可以确定北京社会人文功能发展定位——国家教育中心和文化中心。

根据城市功能叠加理论,我们认为,北京城市四大功能是众多单一的城市功能的叠加和综合。其中,国家首都功能是国家政治中心与国际交往中心功能的叠加;国际城市功能是区域中心城市、世界级科技创新中心和服务中心功能的叠加;文化名城功能是国家文化中心、教育中心功能的叠加;宜居城市功能是资源节约型与环境友好型城市与政府高效管理功能的叠加。“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”是对北京城市功能的高度概括。因此,我们拟从这四个角度入手,评价北京市城市功能总体发展情况。

北京市总体功能发展评价指标体系设置要遵循突出导向性、全面客观性、科学系统性、简洁可行性的原则。在借鉴上述各类城市发展评价研究成果的基础上,将北京市“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”四个职能作为总体城市发展评价领域,逐一分解评价要素,其中国家首都功能包括“安全稳定、政府服务、民主法治”三个要素,国际城市包括“经济水平、科技创新、对外开放”三个要素,文化名城包括“文化发展、教育发展”两个要素,宜居城市包括“就业保障、生活环境、生态环境”三个要素。在此基础上,初步选择能够代表所确定的评价领域及要素的指标群。如“安全稳定”要素下设置食品、药品安全抽查合格率、刑事案件发案率、安全生产指标控制比率、每万人到市以上机关集体上访批次等指标;之后结合数据特点,对各种指标筛选方法进行综合比较。最后综合专家评估法、相关性、灵敏度分析结果,对指标体系进行筛选,剔除相关程度高、灵敏度低、获得难度大、操作性不强的指标;并在广泛征求相关部门、区县和专家学者意见的基础上,进一步修改完善评价指标,最终完成指标体系设计。

在全市整体功能发展评价的基础上,我们根据《北京市“十一五”时期功能区域发展规划》,结合各功能区域定位发展目标和发展特色,逐一进行评价研究,制定了各具特色的评价指标体系。如:首都功能核心区集中体现政治文化中心功能,集中展现古都特色,是首都功能及“四个服务”的最主要载体;城市功能拓展区是体现现代经济与国际交往功能的重要区域;城市发展新区是发展制造业和现代农业的主要基地,也是北京疏散城市中心区产业与人口的重要区域,是未来北京经济社会发展的重心所在;生态涵养发展区是北京的生态屏障和水源保护地,是保证北京可持续发展的支撑区域。

四大功能区承担的主导功能各不相同,评价要突出主导功能,动态监测功能区域发展的规模、结构、速度、质量以及资源利用效率,反映各项社会事业发展水平和区域环境建设的成果,把握城市不同区域主导功能的发挥程度和发展趋势,以引导各区域分工合作,错位发展,有序竞争,逐步形成各具特色的区域发展格局、实现城市内部资源配置最优化和发展效能最大化。因此我们从“经济发展、社会发展、资源与环境”三个领域分别对四大功能区发展情况进行评价,并根据每个功能区的特点和规划要求,确定评价要素。各功能区评价要素有共性也有个性,其中共性评价要素包括经济水平、经济结构、经济效益、安全稳定、就业保障、科教文卫、资源利用、生活环境、生态保护等;个性评价要素注重体现功能区特点,如在城市发展新区设置“城镇化率”,在生态涵养发展区设置“城乡社区事务财政支出金额及增长率”指标等。

具体评价指标设置也是共性与个性相结合。共性指标主要有“人均地区生产总值”、“每万人到市以上机关集体上访批次”、“甲乙类传染病发病率”、“万元地区生产总值能耗降低率”等,个性指标主要反映区域主导功能和发展特点,如首都功能核心区设置现代服务业、文化创意产业增加值比重指标,城市功能拓展区设置高技术产业增加值比重指标,城市发展新区设置现代制造业增加值比重指标,生态涵养发展区设置农业生态服务价值评价指数指标。

区县是落实北京市功能区域发展定位的空间载体和具体行政区域。全市十八个区县资源禀赋、历史基础、发展水平、目标要求各不相同,各区县落实功能定位的方法和途径也不尽相同。为了更好地体现区县发展特色和差异,科学、全面、合理地评价区县功能定位发展落实情况,我们对功能区发展评价指标进行适当调整,补充了区县特色评价指标。

首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区所属各区均设置重点功能街区建设、特色产业发展等指标对其特色经济发展情况进行评价。如西城区选择“金融街增加值及增长率”、“会展业务收入及增长率”、“国有、外商及港澳台经济投资额及增长率”作为对该区发展评价的重要内容及特色指标;海淀区选择“中关村科技园区海淀园总收入及增长率”、“研究与实验发展(R&D;)支出经费占总收入的比例”、“技术合同交易额及增长率”作为特色指标;顺义区选择“顺义临空经济区增加值及增长率”、“物流业务收入及增长率”、“工业出口交货值及增长率”作为特色指标。但对于生态涵养发展区,规划要求对其弱化经济发展评价。因此,生态涵养发展区内各区县不再设置特色经济指标,而是与其它功能区相比,增设“农业生态服务价值评价指数”、“林木保护指数”、“地表水质达标率”、“耕地面积保有量增长率”等共性指标,突出其生态涵养的主导功能。

综上所述,本文将北京城市总体功能定位分解到四大功能区再落实到各区县,建立了北京市总体、四大功能区和对应区县功能定位发展评价三级指标体系,逐级按照“评价领域—评价要素—评价指标”三层设置评价指标。其中北京市总体功能定位发展评价从“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”四个领域设置指标;四大功能区发展评价从“经济发展、社会发展、资源与环境”三个领域设置指标;区县功能定位发展评价指标体系则是将区县特色指标与四大功能区发展评价指标体系综合、调整后得出。

三、北京市区域功能定位评价指数测算方法

我们选择综合指数法对北京市、各功能区域和18个区县评价指标体系进行综合指数的测算,具体包括指标赋权、指标标准化、指数合成三个步骤。其中指标赋权采用层次分析法,尽量做到主客观相结合,区别指标的重要性;北京市总体功能评价指标标准化采用改进的基期指数法,十八区县发展评价指标标准化采用改进的功效系数法;综合指数合成采用加法合成法。

1.指标赋权方法

比较各种主客观指标赋权方法的适用范围和优缺点,结合评价数据的特点,本文最终采用“层次分析法”对各评价指标体系赋权。以北京市总体功能定位发展评价指标体系为例:首先将指标体系分层,评价领域为A层,评价要素为B层,具体的评价指标为C层,然后分层设计专家打分矩阵。如第一层国家首都、国际城市、文化名城和宜居城市四个评价领域需要设计1个4×4矩阵,打分矩阵空表见表1。

然后由专家对每一层指标重要性进行两两比较并打分,打分标度是1—9,取所有专家打分的算术平均值作为判断矩阵的元素,得到所有判断矩阵。之后计算各判断矩阵的最大特征值及其所对应的特征向量,并进行一致性检验;未通过检验的重新打分。判断矩阵的最大特征根所对应的特征向量经归一化处理后即为指标的权重。为便于实际操作,专家再对所有结果进行四舍五入等适当处理,得到最终的指标权重。北京市总体、四大功能区及对应各区县发展评价指标的权重均采用此方法确定。

2.指标标准化方法

(1)北京市发展评价指标标准化方法

对北京市总体功能定位和四大功能区发展情况的评价,主要是为了评价其是否按照规划要求进行发展以及发展的程度,即我们需要对样本自身纵向发展情况和变化进行评价。通过比较分析各种数据标准化处理方法(改进的基期指数法、两年基期指数法、最大标竿法、功效系数法、改进的功效系数法、Z-score法),结合数据特点,本文选择改进的基期指数法作为它们的标准化处理方法。2005年是“十五”最后一年,因此我们以2005年为基期年,以2007年为评价年进行实证分析。

正指标标准化处理公式为:

当Xi2005>0时,

当Xi2005<0时,

逆指标标准化处理公式为:

(2)区县评价指标标准化方法

对十八区县进行评价时,因为是多样本发展情况的比较性评价,既要考虑样本自身的纵向比较,也要考虑样本之间的横向比较,所以改进的功效系数法符合实际需要。我们以首都功能核心区的东城区、西城区、崇文区和宣武区四个城区数据为样本,采用不同的标准化方法分别进行测算,结果也显示改进的功效系数法效果最好。

正指标标准化公式为:

逆指标标准化公式为:

其中ΔXij2007=Xij2007-Xij2005, 为最小差值,为最大差值。

3、综合指数合成方法

本文选择加法合成法进行综合指数的合成。基本公式为:

式中:y为综合评价值,xi*为每个指标的标准化值,wi为各指标的权重。