论行政法治化的成本控制

翟晓舟

[摘 要] 合理节约有限资源,控制行政成本成为政府行政关注的主要焦点。应通过对政府行政法治化过程中的直接法治成本、机会法治成本以及法治社会成本进行合理控制,促进我国政府行政法治化取得最佳绩效。

[关键词] 政府行政;法治化;成本控制

2008年2月28日我国政府发表了《中国的法治建设》白皮书,该书指出我国通过建立健全行政执法和司法的组织法制和工作机制,保证了行政和司法机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。行政立法和制度建设进一步加强,各类公开办事制度不断完善,法治政府建设不断推进。公安机关依法履行职责,维护国家安全和社会治安秩序,保障人民安居乐业。审判机关和检察机关依法独立行使审判权、检察权,坚持以事实为依据、以法律为准绳,坚持公民在法律面前一律平等,维护和实现司法公正和权威,依法行政和公正司法水平正在不断提高。然而,政府行政的最终目的主要集中在“首先,政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次,政府怎样才能以尽可能高的效率和在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作”[1]两个方面,因此,如何降低政府行政法治化进程中产生行政成本是我国法治化建设顺利进行的前提条件以及有效保障。

一、政府行政法治化

“法治”一词的存在历史久远,我国以及古希腊诸多论著中都有对于“法治”的论述。“《管子•明法》有:‘以法治国,则举措而已,《商君书•任法》有:‘任法而治国,《韩非子•心度》有:‘治民无常,唯以法治,他们都把:‘法治作为一种治国方略。亚里士多德在《政治学》中明确主张‘法治优于一人之治。后人也常在这种意义上使用法治概念。”[2]近现代意义上的“法治”理念由17—18世纪资产阶级革命时期的启蒙思想家提出,他们系统论述了民主、自由、人权、宪政、法治、分权、人民主权等法治理论,为建立资产阶级民主法治奠定了理论基础。

依法行政,建设法治政府,是全面落实依法治国基本方略的重要内容,是我国政府施政的基本准则。现代性意义上的法治观念及其实践引入中国是晚清时的事情。以康有为、梁启超为代表所倡导的改良运动对满清朝廷影响颇深,康有为曾疾呼,所谓变法,须自制度、法律先为改定。[3]新中国成立以后的法治则是在1979年《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》中被首次提及,并且在近二十年后的1997年才作为治国理念提出的。多年来,中国政府采取一系列措施切实推进依法行政,建设法治政府。继1999年颁布《关于全面推进依法行政的决定》后,2004年中国政府又发布了《全面推进依法行政实施纲要》,明确了建设法治政府的目标,提出了此后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。目前,中国各级人民政府的行政权力已逐步纳入法治化轨道,规范政府权力和运行的法律制度基本形成,依法行政取得了重要进展。

二、法治化成本

成本是商品经济的产物,它是企业为生产商品或提供劳务等所耗费的物化劳动和活劳动中的必要劳动价值的货币表现。马克思在《资本论》第三卷中从价值构成入手提出了成本的含义。所谓成本,是资本主义的成本,是耗费的资本,是对资本家而言的。在商品价值的三个组成部分(c,v,m)中,不变资本价值(c)和可变资本价值(v)“补偿所消耗的生产资料价格和所使用的劳动力价格的部分,只是补偿商品使资本家自身耗费的东西,所以对资本家来说,这就是商品的成本价格”。[4]资源稀缺促使参与经济活动的主体必须通过承担相应的费用来获得资源,资源有限促使参与经济活动的主体必须有效使用资源,比如建设节约型社会,遵循最有效利用原则等,以降低成本,实现利益最大化,而在这个过程中,成本始终是问题的焦点。因此,如何降低商品的成本价格是帮助资本家提高利润率的核心问题之一,而各国政府在实行公共行政时同样面临控制成本实现效益最大化的问题。良性运行及政府行政法治化本身是提高政府绩效的有效途径之一,反之则会带来负效益。

三、法治化成本控制

1、直接成本控制

直接法治成本指为了达成某项法治绩效而直接支出的成本费用,可以通过政府财政预算得出。直接成本又可以被称之为显性成本(Explicit Cost)。显性成本是计入账内的、看得见的实际支出,例如支付的行政费用、执法费用、司法费用等,是有形的成本。一般会计计算出来的成本都是显性成本,从某种角度讲,显性成本反映的是实际应用成本,可以在法治实施价值中得到反映,具有可直接计算的特点。

直接法治成本比较容易控制,通常通过政府实施法治的预算支出以及实际支出可以获得较为精确的结果,进而进行成本精简。就其预算方面来说,预算控制模式分为紧控制(tight budgetary control)和松控制(loose budgetary control)。预算紧控制是一种传统的预算控制模式,在这种模式下,预算既是员工的奋斗目标,也是考核其业绩的主要依据,预算指标显示刚性特点。预算松控制是近年来在国外逐渐兴起的一种预算控制模式,其典型代表就是在欧洲一些大公司实施的有“超越预算(beyond budgeting)”模式。所谓“超越预算”,确切地说应该是超越预算紧控制,在该模式中预算主要用作沟通和计划的工具,每年管理人员会照样编制、复查、修订、批准预算,每年或每季会将实际业绩与预算比较,分析和解释差异,但是预算并不被视为是对预算执行者约束和评价的标准。随着经营环境和预测前提条件的改变,初始的预测和预算可以修改,预算目标没有达到并不意味着业绩不佳。预算松控制源于人本主义的管理思想,其主要控制对象由紧控制中的内部组织单位和人员转向组织外部的环境变量。[5]比如,现代法治以分权制衡为建立基础,而分权产生的权力分散,制衡产生的权力牵制必然会在一定条件下导致部门以及人员法治效率的消解。超越预算模式可以通过合理财务预测和计划,即预测执法组织未来的短期执法与收效之比来设置财务绩效目标;建立以综合指标为基础的执法行为管理与评价系统;设立高绩效执法激励机制等途径适当降低法治效率的消解来提高政府法治绩效。

2、机会法治成本控制

机会法治成本指为了达成某项法治绩效而牺牲另一决策行为而产生的成本费用。用曼昆的话说,就是从事某种选择所必须放弃的最有价值的其他选择。机会成本(Opportunity Cost)实际上是由于任何一个行政行为的资金支出都具有专注性,二注收入即所谓同时分为二个或多个方面的注入,如一个单位投资额分为二个注入方面来获取收益是不可能实现的。一个单位的投资额只能在同一时间专注于某个行业的某一点上,这即是“投资专注”性。因此,任何一个行政行为的资金支出不能同时被假设为获得二笔或二笔以上收益。在计算机会成本时我们不能用一笔投资的二注收入来叠加,也不能用它的二注成本耗费来叠加。

机会成本理论以由于资源稀缺而产生的选择为基础,为政府行政需要科学合理化提供的理论依据,并且明确了资源合理配置以及有效利用的意义,同时提出了机会政府法治绩效成本控制的途径,那就是选择机会成本低于其他选择的选择。具体来说,在社会生活中,可以维持社会秩序,调整人与人之间关系的规则不仅只有法律,是否所有的社会关系都要选择法律途径进行调整,或者是否选择此种法律,又或者选择彼种法律,选择不同则结果不同,由此支付的成本也不同。“相对于‘人治和‘无为之治,法治无疑具有相当的进步性和科学性。可以说,法治堪称迄今人类社会所能建构的相对而言更符合人之本性的相对理想的一种权威性制度安排,法治是‘最好的人治永远不可企及的情况下的最佳选择……然而,法治本身也只能是一种有缺憾的制度文明,有着自身难以克服的局限性。”[6]在法治进程中,依然要谨慎评估不同法律以及其他社会规范的运行成本,选择运行成本更低的途径解决社会纠纷,维护社会秩序。比如,《中华人民共和国行政许可法》就为我们提供了一个有效降低机会成本的范例。《中华人民共和国行政许可法》第十一条规定,设定行政许可,应当遵循经济和社会发展规律,有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性,维护公共利益和社会秩序,促进经济、社会和生态环境协调发展。第十三条规定,通过公民、法人或者其他组织能够自主决定的;市场竞争机制能够有效调节的;行业组织或者中介机构能够自律管理的;行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的可以不设行政许可。通过对使用《中华人民共和国行政许可法》进行法治的成本与其他途径成本估算的比较,以及两种途径收益的比较,可以得出实施《中华人民共和国行政许可法》的机会成本,该机会成本用于最后对政府实施法治的绩效成本的比对。如果依据该法规定,《中华人民共和国行政许可法》可以在理应通过政府法治途径解决的情境下实施,那么应该计入政府法治绩效的成本为《中华人民共和国行政许可法》实施的机会成本减去其所获得的收益之差;反之,在本可以通过公民、法人或者其他组织能够自主决定的;市场竞争机制能够有效调节的;行业组织或者中介机构能够自律管理的;行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的若干情境下实施了《中华人民共和国行政许可法》,则应该计入政府法治绩效的成本为《中华人民共和国行政许可法》实施的机会成本加上社会成本之和。显然,两相比较之后,前者可以有效降低机会法治成本。

3、法治社会成本控制

法治社会成本指为了达成某项法治绩效而造成的社会、生态等负面影响。社会成本一般影响面广,负面影响往往难以计量,比如说由于生态环境的改变涉及到的心理感受的变化;有时影响周期较长,比如建立化工厂造成的环境损害;有些负面影响的因果关系难以辨别,比如科斯总是说铁路附近的稻田会因火车喷出火星而贬值,但是有人却发现了科斯定理的例外,东京附近的稻田因为火车赶走了麻雀而有所升值。

法治社会成本损失往往体现在法律从业者能够充分认识到作为上层建筑的法律对经济制度的影响,却忽略了经济基础对上层建筑的作用。比如实践中,要求污染企业对污染所引起的损害负赔偿责任的案件比比皆是,如果损害事实存在,法律(或者说执法者依据法律)通常会要求污染企业进行赔偿,或者处以罚款,或者停产停业,进而会有相关法律规定污染企业应根据其导致污染的程度纳税,或者责令污染企业迁入指定工业区域内,以减少或者消除污染隐患。然而这些解决方法也许只是解决问题的方法,却并不足以在市场经济条件下达到双方当事人的效益最大化,并不能体现法治的绩效。在解决这类问题时,我们往往只考虑了问题的一个方面,即污染企业的污染行为所造成的损害,事实上,这里还包括了问题的另一个方面,即污染企业本身带给社会的经济效益,对污染企业的处罚实质上也是一种经济效益的损害,这两种损害哪一种才应该是被社会允许存在的损害。19世纪末,德国学者埃克斯纳﹒雷特莱认为“为求得社会更快更大的发展,就必须在一定程度上允许某种损害的存在”因而提出“被允许的危险”理论。该理论主张,经济高速发展、科技进步、人类生产、生活分工不断细化,社会中的高度危险行业、公害现象带有侵害各种法益的危险性,但又为社会发展不可或缺。如果不加以禁止,其危险性会造成更多法益的损害;如果予以禁止,将会不利于社会发展进步以及对人类的生产、生活造成负面影响。“被允许的危险”理论产生的目的就在于调和受法律保护的公众人身和财产的安全与现代公益事业之间的矛盾关系。据此,在要求污染企业对污染所引起的损害负赔偿责任的案件中,为了避免损害他人,污染企业可以加强预防措施或搬至他处,但是这两种方法都会增加一笔可观的成本。同样,如果赔偿费少于加强预防措施或搬至他处的成本,污染企业也可以选择支付赔偿费,于是,赔偿费成为产品成本之一。当成本在不得不从事污染工业的企业中普遍存在时,社会总资源配置将会受到影响,比如纸张价格的上涨,进而居民的消费支出增加。如果损害方无须对引起的损失负责,受污染地区可以采取比使由于赔偿费进入产品成本所引发的居民消费支出普遍增加,物价上涨更为经济的方法处理由于污染造成的损失,就不存在权利转让和重新组合的市场交易。也就是说,在市场交易的成本为零时,法律有关损害责任的规定对资源的配置不产生影响;在必要的市场交易的成本低于权利的任何重新安排所能得到的收益时,法律有关损害责任的规定对资源的配置不产生负影响,法律即是效益的;只有在必要的市场交易的成本超过权利的任何重新安排所能得到的收益时,法律即是不效益的。同样,就法治绩效的边际成本来说,在法律供给充分而不饱和时,法律消费越充分,其成本就越低。因此,法治绩效并不体现在法律的多寡以及法治领域的延伸,而是当法律体系已基本健全之后,如何保证法治资源可以被充分、合理消费,以免造成法治资源浪费和成本加重。

[参考文献]

[1] 丁煌.西方行政学说史[M].武汉:武汉大学出版社,1999.

[2] 张文显主编.法理学[M].北京:高等教育出版社,1999.

[3] 张文显.法理学[M].北京:高等教育出版社,1999.

[4] 马克思.资本论(第三卷)[M].北京:人民出版社,1975.

[5] 阎达五.论预算控制模式的改进[EB/OL].中国大学生网.http://www.chinaue.com/html/2006-1.

[6] 刘武俊.走出法律万能的误区[EB/OL].人民网.http://www.people.com.cn/GB.