西方传媒产业的政府规制及其对我国的启示

崔国平

摘要：由于传媒市场的失灵和传媒的技术特征、传播特征，西方国家大多对传媒产业实行独立的政府规制，我国由于长期重视传媒产业的意识形态属性，所以对传媒产业的规制更有其特殊性。西方传媒产业的政府规制模式不同，经历了不同的发展阶段，但也呈现出一些共同的特点。中西传媒产业规制的发展都遵循一些普遍原则，因此我国应立足于转轨经济的现实，借鉴西方传媒产业规制的经验，构建出适合我国的政府规制体系。

关键词：传媒产业；市场失灵；意识形态；政府规制；模式

中图分类号：G206.2文献标识码：A文章编号：1009—9107(2009)05—0080—05

一、引言

在《传媒蓝皮书》中，传媒产业是指报业、期刊、图书出版、广播、电视、电影、音像、网络、移动媒体、广告公司十大行业的总称。自20世纪60年代以来，伴随着经济的增长，第三产业中的传媒产业获得了迅速的发展，成为当代世界全球化的基本条件和最主要的推动力之一。较短的成长周期和较高的投资回报率等因素使传媒产业被热捧为“朝阳产业”。同时，当代传媒产业也经历了诸多重大变迁，传媒技术形态不断创新和整合，地区、民族国家、区域、国际与世界性组织四大空间，在冲突与合作中彼此解构与建构，传媒产业并购、重组浪潮此起彼伏，呈现出竞争、整合与发展的主导趋势，传媒产品从未像今天这样充满了创意和愉悦功能。从对传媒产业的政府规制来看，西方发达国家围绕竞争、垄断、管制、多样化四大问题，由于侧重点不同，而采取了不同的传媒规制模式。从20世纪80年代以来，由于数字通讯新技术的广泛应用，全球化浪潮的影响，为适合市场需求，各国逐渐放松了对传媒业的规制，鼓励传媒兼并兼营和商业化运作，着力培育具有竞争力的跨媒体、跨国界的传媒企业。

在以往的文献中，董静等研究了欧美传媒产业的规制及模式；王卉莲介绍了俄罗斯大众传媒，图书出版市场；李放分析了传媒产业发展的政府与市场角色的国际经验，指出传媒产业发展中要注意区分市场角色和政府角色的各自作用区间、加强传媒立法等；朱春阳从传媒产业规制的背景演变、国际经验出发，指出在国际传媒规制领域，法规重点从结构性调控向行为性调控的转变。本义在此基础上，系统分析了西方传媒产业政府规制的原因，考察了西方传媒产业规制发展的总体特点和i种传媒运营模式的典型代表，指出：虽然国情不同，西方的传媒产业规制与我国有很大不同，但对我国传媒产业规制改革也有很大的借鉴作用。

二、西方传媒产业政府规制的原因

西方国家的传媒产业是在经济水平逐步发展和消费水平不断提高的过程中自然演变的，产业组织发展的一般规律适用于传媒产业。理论研究和实践发展均表明，凡是市场经济都存在着市场失灵，传媒产业的市场失灵表现在：

(一)传媒的自然垄断属性

由于频谱等传媒资源是有限的，因此政府需要通过实施许可证制度来管理传媒产业。另外，传媒产业的自然垄断属性还源于产品的生产具有规模经济的特征，它的规模效益需要在一个巨额设备投资、批量产品生产和庞大的受众群体的基础上，才能充分体现出来。但传媒业的集中化发展会形成寡头垄断竞争的传媒市场。这可能会导致政治利益集团操控传媒集团，多元文化的自由表达受限制和社会形成较少的声音。

(二)传媒的公共产品特性

按公共产品效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性分析，广播、电视等都属于公共产品，报纸、杂志、有线电视、卫星电视和网络属准公共产品。由于公共产品从市场中获得价值补偿的困难，在供给上没有利润驱动，因而市场对资源的配给机制无法实现。这在客观上要求政府来对传播资源的配置进行弥补。有序、公平、充满竞争的传媒市场对于消费者(受众)和政府、社会福利都是有益的。

(三)传媒的外部性

传媒产业是一个具有很强外部性的行业。传媒的正外部性表现为：正确的舆论导向、传播健康的思想和社会价值观、对社会道德的积极影响等；而负外部性表现为：错误的舆论导向、传播不健康的思想和社会价值观、对社会道德产生消极的影响等。传媒产业影响面广、传播速度快，无论是正外部性还是负外部性，都会对社会、生活的各个层面产生巨大影响，因此对这样的行业实行政府规制是必要的。

(四)信息不对称

在传媒市场中，信息不对称现象是很常见的。这就可能导致市场机制难以实现有效的资源配置。如，报纸的发行量就是一个买方(读者和广告客户)难以确切了解的信息。因此，信息不对称就必然会使供求双方的行为发生各种变异。另外，在新闻媒体的各种委托一代理关系以及内部组织结构中，也存在信息不对称所引起的有偿新闻等各种复杂现象。

(五)偏好不合理

在现实的市场中，并不是每个消费者的需求都是合理的。在传媒市场上，一些受众有不良偏好，更愿意阅听含有暴力、色情的刺激性内容。传媒产业见这些劣质品有市场，就倾向于提供有关内容。这些内容对人们身心健康有害无益。

由于传媒产业的市场失灵，传媒市场不能自行达到完全竞争状态，需要政府对其进行规制。另外，传媒是一种特殊的传播形式，具有传播速度快、传播范围广阔、传播影响力度大的特征，传媒关系到政府的政策法令能否顺利传达，关系到政府和民意的沟通能否畅通无阻，因此决定了政府必须对传媒产业实行政府规制。传媒产业政府规制，就是依据有关的法规，通过许可和认可等手段对传媒产业的市场活动施加直接影响的行为。它借助有关法律和规章直接作用于传媒产业，规范约束传媒的行为以提高效率，弥补市场缺陷。传媒产业规制所指向的对象大致分两类：一类是媒介内容规制，另一类是传媒产业组织规制。一般而言，媒介内容规制是对媒介业务内容的控制。传媒产业组织规制主要是对媒体等传媒产业主体经营行为的控制。

三、西方国家对传媒产业的规制

20世纪70年代以后，随着政府规制实践的不断丰富和发展，其理论基础——规制经济学逐渐形成。公共利益理论曾是规制的规范分析框架，在很长的时期内一直以正统的理论而在规制经济学中居于统治地位。但是公共利益理论本身存在着很大的缺陷，而后陆续出现了规制俘虏理论、规制经济理论，到了20世纪80年代出现了放松规制理论和激励性规制理论。

与此相适应，作为公共利益的保障，西方国家在政府规制实践中一直坚持传媒的多元化，反对传媒业过度集中垄断，实行严格的传媒产业规制。20世纪80年代以后，规制失灵的种种弊病逐步被各国政府所认识，加之数字技术的发展和全球化浪潮，为提升核心竞争力，各国由原来坚持的公共传播政策和对媒体市场化、垄断化的限制政策，逐步转变为适合市场需求、鼓励传媒兼并兼营和商业化运作的新政策，出现了放松规制的趋势，直接导致了20世纪90

年代全球传媒产业一系列的并购、重组发生，超大规模、跨国的传媒集团涌现。

无论是为了完善市场规则、弥补市场失灵，还是体现政府的社会和政治意图，各国政府具体可用的规制手段具有相似性，这些规制手段包括：法律法规、所有权制度、税收政策、财政支持政策、产业调整政策和导向政策、兼并收购政策等。但受制于不同国家的政治制度、社会环境和文化、经济制度、法律环境以及科技进步程度，各个国家对传媒产业的规制强度和执行方式又呈现较大差别。

从世界范围看，传播媒介具有三种特征鲜明的所有制形式，即国有制、公有制、私有制。世界上所有国家的传媒产业机制都基本上是建立在这三种所有制基础上的。对传媒产业的规制大致有三种：一种以美国为代表，媒介基本上全部市场化，政府对媒介的控制较弱；一种以西欧为典型，实行双轨制管理体制；第三种是为数较少的欧洲和发展中国家盛行的国家垄断型，商业运作有限，几乎不存在市场化传媒。以上三种传媒规制模式都是在传媒、政府、市场三者的冲突、平衡中逐步形成的。具体来说，各国又具有不同的发展历程。

美国有一套比较完备的传媒产业法律体系。FCC是美国传媒产业独立的规制机构，对传媒产业实行一系列严格管制的政策。随着全球化和产业融合，政府、公司共同主导传播政策的变化，公司力求放松管制，以此拓展并打通国际国内市场的发展空间，政府则逐渐从干预市场发展的管制中退出。《1996年联邦电信法》的颁布，展示了一个由多样向同一的转向，商业性和赢利性是引发传媒产业竞争的主要动力，但是联邦政府为这种竞争建立了基础性规则。在放松规制的背景下，媒体的结构改革问题主要受到规制整个经济产业的反垄断法的约束，规制逻辑逐渐体现为对整个媒介市场进行规制。

英国的媒体大多属于集团性或者家族性所有，标榜以读者需求为新闻的首要追求，但是政府对媒体的影响力及其舆论为政府服务的倾向性显而易见，西方的价值观在新闻传播过程中留下明显的痕迹。为了维护媒体所有者和政府的利益需要，英国通过各种法律、法规对媒体给予非常严格的限制。20世纪80年代以来，英国传媒产业规制体系出现巨大变化，从单纯公共服务向公共服务与市场效率并重转变，顺应受众对信息的快捷性和多样性需求，逐步走向多媒体并举和现代化。国家逐渐退出对传媒产业的垄断控制，允许私营传媒或国外的商业传媒集团进入本国传媒市场，形成双轨制。

原苏联解体后，俄罗斯的新闻体制改革以实现大众传媒私有化和非国有化为目标、以高度商业化为重要特征。到1996年底原苏联时期遗留下来的具有国有性质的大众传媒，大部分已通过商业化的方式实现了非国有化。国家曾一度对传媒业放弃了管理权，导致了“舆论失控”、主流意识形态缺失，出现了社会混乱，同时纵容了反对派媒体的泛滥，一些西方媒体也乘机而入，阻碍了国家的发展。普京执政以后，首先便是整顿大众传播秩序，夺回国家对媒体的控制权，重塑大众传媒的社会形象。现时的俄罗斯政府逐步收回对媒体的控制权，并借助经济和法律的作用，由政府逐步引导传媒业向规范化的市场道路前进。

通过研究国外传媒规制，可以看出：西方主要国家，如英、法、德、美等，其传媒规制的历史演变过程大体经历了严格规制、放松规制和规制的放松与加强相结合三个阶段。改革的趋势主要有：在所有权问题上，体现了由严格的反垄断规制向竞争性规制转变的以市场为导向的放松规制，允许更多的企业进入传媒行业，从而形成竞争的局面；在规制策略上，体现了由单独规制一个媒体或行业向整体规制一个市场转变的重新规制；再次，为了解决规制带米的低效率问题，在具体的规制方法上更多地使用了激励性规制。

四、西方传媒产业政府规制对我国的启示

在2003年人均GDP超过1000美元后，我国同时进入了社会“黄金发展期”和“矛盾凸现期”，人们对传媒产品的需求和消费，渗透到人们生活的方方面面，传媒以一种特有的力量改变、优化着人类的生活。我国传媒产业面临着满足人们日益增长的视听需求、整合社会意识形态和缓解社会矛盾等多重使命，但是我国的传媒产业面临着诸多的困难和矛盾，难以满足人们多元化的需求。

历经坎坷，传媒作为一种产业的属性逐渐被主管部门和社会认可，我国的传媒产业和传媒市场初具规模。近年来，我国传媒业剥离经营性资产组建企业集团，充分运用市场的力量，大力整合优化资源，解决重复浪费、同质竞争问题，使传媒经济得到高速发展。国外的传媒机构也进入到我国传媒市场，市场前景良好。但传媒业过去的改革，基本上只是在原有体制框架内的改进，运行层面的改良、改善、优化，许多制约传媒产业发展的深层次问题没有得到解决，如产业性质单一、单体应战、资本运作手段不足等都没有得到根本解决。要想有大的跃升，就需要通过规制的突破来解放生产力。

现阶段我国传媒制度被界定为“事业单位、企业化管理”，其特殊性集中表现在意识形态属性和产业经济属性的双重性上。产业的经济属性规定了它市场运作的可能性，而意识形态属性规定了对它必须进行强有力的规制。因此，我国传媒产业政府规制的成因除了经典规制理论所分析的基本原因外，更有重视传媒产业的意识形态属性的原因，所以对传媒产业的规制更有其特殊性。我国传媒产业的政府规制是不完全不纯粹的，但又在向政府规制改革，因此本文用“政府规制”来统称现在和未来政府对传媒产业的控制。

我国在发展社会主义市场经济的过程中，需要政府科学的、适时的、有力的政府规制。但也应认识到，由于我国的经济发展水平、体制和文化传统等基本国情不同，特别是我国经济处于双重转型期(即由二元经济转向一元经济、由计划经济转向市场经济)，在市场基础及发育和垄断等方面与发达的市场经济国家存在极大差异。

首先，规制主体的角色定位不同。在我国的政府规制实践中，规制的主体同时是垄断者和垄断利益的受益者，既是规制的制定者，又是具体业务的经营者，政企不分现象较严重。而西方国家的政府主要是从政治性政府的立场出发，对包括传媒业在内的市场失灵领域进行规制。其次，规制客体的性质不同。在我国，作为规制客体的传媒产业属于事业单位，而我国的事业单位并不等同于国外的非营利机构，更不同于国外的企业。最后，西方政府规制作用的市场基础是成熟的市场经济，而我国正处于尚未成熟、规范和与国际市场对接度低的市场经济。

但为建立合适的传媒规制制度，中西传媒产业规制的发展也遵循一些普遍原则：由于对垄断行为很难监督，所以规制发展谋求建立一个独立的监督机构，形成公共监督制度；保持规制政策的稳定性；公平有效的执行规制政策。传媒产业规制履行的职能之一，就是避免传媒产业政府规制的立法机构代表了特殊利益集团的利益，而非公众利益。因此，西

方传媒产业政府规制对构建有我国特色的传媒产业规制有一定的借鉴作用。

目前我国政府规制的重点应从直接干预传媒经营变为培育一个公平有效的产业发展环境。传媒产业要优化的环境，主要为法律环境、政策环境、生产要素环境和市场环境。我国传媒产业改革应遵循先立法后改革的原则，对规制的改革目标、程序、机构设置及责权划分，被规制企业的责权利关系、价格、服务质量，新企业的准入条件，竞争企业间的关系等重要政策内容做出规定。

(一)规制法治化

法律制度是政府规制的基本准则，传媒规制要从行政调控、政策调控转向法律调控为主。目前我国对传媒的管理除“党管媒体、喉舌性质、坚持四项基本原则”等核心制度被写入相关法律之外，其他的制度供给多见于相关的条例、规章、决议、意见等文件体系中，带有相当的政策效力。导致对传媒的规制变化频繁，时松时紧，使地方政府和媒介经营者产生等待和观望心理，对传媒政策的执行带来了难度。从法制落后的传媒事业一路走来，如今处于法制现代化进程中的传媒产业，必将朝着传媒法治化迈进。要以宪法为本、专业法为核心建立我国的传媒产业法律体系。宪法作为国家的根本大法，对其余一切法律、法规的制订都具有指导意义。西方国家的宪法中几乎都有对出版的基本原则的规定，以从根本上保证出版自由和限制出版自由的滥用。

(二)分类运作

分类运作是将传媒按事业产业属性分开，对不同性质的媒体和媒体业务领域采取不同的市场准入制度，在所有制性质、融资渠道的开放、管理模式和方法等方面实行区别对待的政策。公益性传媒事业承担着意识形态工具的职能，确保执政党和国家的宣传效果。对于公益性传媒事业要坚持以政府为主导，以激发活力、改善服务为重点，调整资源配置，逐步构建起高效的传媒服务体系；对于经营性传媒产业要坚持以市场为主导，以转企改制为重点，逐步形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的经营性传媒产业格局，发挥信息传递、社会服务等职能，满足人民群众日益增长的物质文化需求。这种选择必将促进公益性传媒事业全面繁荣，推动经营性传媒产业实现跨越式发展，使我国传媒事业和传媒产业走上良性循环、健康发展的轨道。

(三)建立独立、权威的规制机构

与西方独立、特定的传媒规制部门不同，我国传媒产业的管理隶属于多个部门：中宣部、广电总局、新闻出版总署、文化部、国务院新闻办，还有财政部、税务总局、信息产业部等。每个部门各管一段，沟通协调难度大，产生有漏洞可钻的现象。加之我国目前正处于经济转轨时期，发生规制俘获或串谋的空间和几率都将更大。因此应设计出有效防范规制俘获行为的具体机制。建立独立的有权威的规制机构，可以打破政企同盟，消除行政垄断，政府角色从传媒经营者向组织者、监管者转化，赋予相应的权威，成为责权利明确的独立机构。同时建立完善规制的行政程序制度，加强对规制者的规制，加强规制过程的公开透明性，完善听证制度，广泛利用咨询资料、独立的上诉程度；对有关决策进行详细的书面解释，保证规制过程的公开、公正。

(四)培育有效的投融资市场环境

为解决传统规制存在的问题，以及技术融合带米的新的规制问题，政府规制已到了改革的关键时刻。必须将对单独传媒行业重点扶持改变为鼓励整体产业参与竞争，变直接干预传媒经营为培育一个有效的投融资市场环境，才有利于实现传媒产业的整体效益。建立规范化、公开化的市场准入制度；加强行政审批制度的改革力度，简化程序，规范行为，强化监管；放松资本准入规制，有效规制民资和外资准入，改变投资过分依赖政府、投资主体单一的现状，激发民间资本与外资的活力，积极培育产权多元化市场主体；完善市场退出机制，使市场机制成为资源配置的基础；加强国有企业的公司制改造，推向市场，成为市场主体；消除地区封锁，克服行业保护和地方保护主义，调整产业布局，提升整合产业价值链能力。

(五)加强社会性规制

单纯地强化市场竞争，或者说受经济效益的支配，会导致低俗新闻、有偿新闻、假新闻、网络色情暴力泛滥、短信垃圾等问题的大量发生。市场失灵现象得不到抑制，需要行使规制职能的地方出现了政府缺位，社会福利水平下降。所以，对具有强外部性传媒产业来说不能简单地放松规制。它要求在放松经济性规制，增强市场竞争的同时，对于传媒内容质量、品位以及消费者保护等社会性规制领域要进一步加强。强化传媒产业的内容规制主要包括：(1)确保文化安全、意识形态安全；(2)提高舆论监督和引导水平；(3)实行严格的职业资格制度。

在我国传媒产业的发展过程中，政府规制的方式应逐步进行转变。由经济性规制即限制性规制，到激励性规制，再到放松规制，由政策倾斜向创造市场公平竞争条件过渡，由行政干预向经济政策和法律手段引导过渡。

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