城市环境服务业发展的国际经验及我国的战略构想

陈　英　朱锡平

摘要：随着城市化进程的推进，城市环境问题日益凸显，而强烈呼唤城市环境服务业的发展。迄今，国外、尤其西方国家的城市环境服务业获得了较快发展，取得了许多有益的经验。这些经验概括地说，就是打破政府垄断格局，鼓励私人部门参与，建立以市场机制为基础的建设和运营模式。这些为推进我国城市环境服务业的发展提供了很好的借鉴意义。

关键词：城市化；环境服务业；国际经验；借鉴意义；战略构想

中图分类号：F291.1文献标识码：A文章编号：1009—9107{2009)05—0072—08

一、引言

从广义上讲，城市环境服务业为向城市环境保护活动提供基础设施、产品、技术、管理和知识等相关服务的行业。按城市环境服务业的服务对象和性质看，城市环境基础设施具有公共物品或准公共物品的特性，属公共事业，一般都是由政府提供。相比较，该领域以外的其他大部分环境服务业可以界定为私人商业行为，各国基本上按市场供求规律和机制进行运作。随着城市污水和垃圾问题的不断加剧，世界各国政府在城市污水和垃圾处理等环境基础设施建设和运营领域都遇到政府财政负担过重和设施服务质量及效率低下等问题。在这解决这些问题的过程中，法国在20世纪中期采用了特许经营模式；英国提出了PFI(private finance initiative)的概念；世界银行倡导建立公共部门与私人部门的伙伴关系(PPP)；随后，许多国家开始积极探索以私人部门参与和市场机制为核心的城市环境基础建设与运营的新体制与新机制。

从20世纪90年代中后期开始，随着城市化程度的提高和速度的加快，我国城市污水和垃圾等生活型污染问题突显出来，城市污水和垃圾问题处理等环境基础设施建设也开始进入快速建设时期。在这一过程中，我国面临的资金短缺和效率低下问题比发达国家更为严峻。以污水处理为例，由于资金的相对短缺，到2005年底，“十五”期间重点流域污染治理工程项目的完成情况不理想，列入计划的2130项治污工程，完成1378项，仅占总数的65％。完成投资864亿元，占总投资的53％．淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池治理项目的完成率分别只有70％、56％、43％、86％、53％和54％。此外，由于资金短缺，城市污水处理设施的建设速度滞后于人口的增加和经济发展的增长速度，城市污水处理设施配套管网建设速度大大滞后于污水处理厂建设速度。同时，大量的建成设施不能正常运行，或基本不运行，存在严重的建设资金浪费和设施运行效率问题。

结合市场经济体制建设和管理体制改革，我国近几年积极探索环境污染治理和城市基础设施建设与运营的市场化模式。所谓市场化就是利用市场机制代替原有的政府计划和行政干预来调节、分配行业资源，以提高效率为目标，以价格机制为基础，同时市场化过程中需要建立适合行业特点的竞争机制和政府监管机制。在城市环境基础设施领域，市场化模式包括向政府以外的其他投资者开放城市环境基础设施领域，鼓励公共部门以外的任何经济主体参与设施的建设和运营管理，吸收社会资金，建立由多元主体参与的设施投资建设机制；改革现有的政府建设、事业单位运营的体制，引入竞争机制，由企业实行商业化管理；建立合理的收费体系，向城镇居民征收生活污水和垃圾处理费。在我国市场化改革过程中，包括事业单位改制、供排水一体化、BOT、TOT、管理合同、特许经营等多种模式都有实践，但从市场化模式应用的程度、范围和相关政策建设的情况看，都尚处早期阶段，远不能彻底解决资金短缺和效率低下这两大问题。

可见，在城市环境基础设施建设和运营体制与机制方面，世界上有一个共同的改革趋势，在我国叫“市场化”，在其他国家有“PFI”、“PPP”、“私有化”、“民营化”、“特许经营”等多种称谓。这些不同的改革称谓与相关国家所处的不同社会经济发展背景有关，但目标是一致的，即解决资金短缺和服务质量与效率低下问题；核心思想是相通的，即打破政府垄断格局，鼓励私人部门参与，建立以市场机制为基础的建设和运营模式。本文以城市污水和垃圾处理等环境基础设施建设和运营为例，分析国外一些国家在不同发展阶段的环境基础设施建设与运营模式和机制，分析他们的经验教训及其对我国的可借鉴性，并根据我国相关领域的现状和问题，提出相关的政策建议。

二、城市环境基础设施领域市场化改革的国际进展及其理论基础

从国际上城市公用事业改革的趋势看，主要是在采取引入私人部门参与基础设施的建设与运营的模式，但不同的国家之间的做法也有所不同，主要可以分为3种类型。(1)私人部门参与城市环境基础设施建设与运营管理。这种类型主要以法国为代表。法国是较早在城市环境基础设施领域引入私人部门参与的国家之一，其主要原因是政府财政能力较弱，大规模投资建设城市环境基础设施比较困难。(2)在组织与管理模式上进行重大变革。近几十年来，不少发达国家的公共部门都经历了组织和管理上的重大改革，特别是英国、澳大利亚、新西兰、荷兰和瑞典等国。英国于1992年提出了引进私人部门资金、经营、创造能力的手段即PFI这一新概念，制定了《市民宪章》并提出了提供最有价值服务的理念(value for initiative)。英格兰和威尔士的供水、污水领域自1989年以后民营化，现在由10家公司进行运营和管理。英国通过采取在这10个企业之间采取比较竞争的方式，在15年内开展了大量的投资项目，总投资达到500亿美元。这些资本都是在私人资本市场募集的，所以没有必要再对水价进行补贴，这样水环境质量和服务也得到了提高。发达国家引进私人部门参与主要是为了提高设施的建设与运营效率来减少政府的财政负担。智利、澳大利亚等国家也纷纷效仿英国的经验，在城市环境基础设施领域积极引进市场机制，使私人部门参与这一领域的改革。(3)为扩大服务引进资金而引入私人部门。这种类型以菲律宾、智利等发展中国家为代表。前两类主要是发达国家为了改革现有体制，增加资金投入并提供“最大价值服务”而开展的工作，提供最大价值服务主要是指提高服务效率和提高服务水平。而这种类型则更注重资金的筹措。此外，国际开发金融组织则一致认为，PPP是加速城市环境基础建设、提高设施服务效率与水准的有效手段，并通过一些具体的机制在被援助国推广。

市场化改革是国际社会在完善城市基础设施建设与管理运营的过程中，针对公共部门垄断模式下的资金短缺、效率和服务水平低下等问题而提出的体制与机制改革方向和措施，揭示了公共服务事业的发展规律，有着坚实的理论基础，主要包括产权理论、公共选择理论和过渡经济学理论等。

1、公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，最早系统地研究“政府失灵”问题。2001年斯蒂

格里茨提出了政府失灵的7个主要原因是：(1)政府的受委托责任给就业政策带来了严重的压力；(2)由受委托责任导致的对政府政策的严重压力，尤其对关注公平的支出政策；(3)公共部门普遍存在信息不完善的问题，以及不完全市场等原因常常是引起市场失灵的一个重要因素；(4)与政府的强制力紧密相关的潜在的再分配不仅会导致不公平，而且还会产生不经济的寻租活动；(5)一些有效期很长的合同，其内容的局限性可能会给未来政府带来巨大的经济费用；(6)公共部门里产权让渡过程中的其他缺陷会进一步限制有效的激励机制的建立；(7)公共部门中存在的缺少竞争和监督激励机制等问题，会削弱人们的积极性。此外，政治家处于追求自身利益最大化的考虑，导致利益集团的形成，从而会造成政府决策的无效率。布坎南认为，人们必须铲除一种观念，即凡是政府都会一心一意为公众利益服务、都会把公共事务办好。因为政府是由政治家和公务员等个体组成的群体，首先他们都是经纪人，其次政府中的政治家和公务员并不是无所不知、无所不能的。“政府失灵”主要表现在政府的政策偏差、政府政策的低效率、政府机构工作的低效率、政府部门的自我扩张、政府的寻租活动。公共选择理论认为，没有任何逻辑证明公共服务必须由政府机构来提供，摆脱困境的最好出路是打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争。基于此，公共选择理论认为，应该将这一问题诉诸自由市场，由市场内部的制度变迁来实现公共服务效率的提高，以避免“政府失灵”。市场化是公共选择理论的结论，是解决政府失灵的良药。

2、产权理论关注的中心是社会和经济的关系。以科斯为代表的现代西方产权理论指出，明确界定产权是市场经济中有效配置资源的必要条件。产权明晰具有4大功能：(1)能减少“不确定性”，并且“内化外部性”，从而有助于市场通过价格和竞争机制实现资源配置的优化，与产权模糊相比，能减少资源浪费，提高经济效率。(2)通过明确界定人们在企业财产关系上发生的经济利益关系，建立对企业成员的激励机制，从而努力提高生产水平和企业绩效。(3)产权的明确界定可以通过内部约束和外部约束来实现，使出资人、企业经营者、劳动者行为规范化。(4)城市环境基础设施有其自身的自然垄断性，从纵向(取水、净化处理、运输及污水处理等层次上)和横向上(地域、用途上)对产权进行划分，有利于引入竞争，提高效率，减少垄断l生。同时，产权改革必然带来企业治理结构的调整，有利于建立更有效的企业治理结构，改善外部因素，提高设施建设与运营绩效。

3、过渡经济学关注的中心是转型国家的制度变迁过程。与传统经济学理论相比，过渡经济学企图让理论更加贴近现实，它把制度作为自己的研究对象，并对其进行动态考察。过渡经济学中存在两大问题：一是制度应向什么方向变迁。在这一问题上西方学者观点基本一致，认为市场经济优于计划经济。自由市场是未来经济发展的战略基础，让新、旧体制自由竞争，在竞争性市场上自由选择；新旧体制更替的关键是实行价格自由化、产权私有化、宏观经济稳定化，因而过渡经济学问题是个政策问题。另一个问题是如何过渡，也许是制度变迁的问题。目前国内外学者在这一问题上存在不同的看法。西方经济学家倾向于“激进式”改革的主张。在中国特色社会主义制度改革背景下形成的中国过渡经济学主张“渐进式”改革，它采用成本——收益方法分析改革的过程，将利益冲突及对利益冲突的解决作为该过程的中心问题，认为当制度与产权的重新安排所带来的收益大于实施新制度安排的成本时，改革便可能继续进行下去。这一理论比较成功地解释了我国渐进式改革成功的原因。

三、国外城市环境基础设施领域市场化改革的模式与机制

虽然世界各国在城市环境基础设施领域的改革趋势都是倾向于公共部门与私人部门的合作，但因为各国的政治体制、社会文化背景和经济发展程度的不同，在基础设施领域所采用的管理和运营模式也不相同。由于每个国家的环境基础设施管理和运营模式的不同特点，确定了政府在环境基础设施服务中不同的责任形式，而不同的责任形式确定了不同的产权制度、法律体系和管理体制。因此，选择有代表性的发达国家和发展中国家，研究其城市基础设施建设与运营的模式、关键政策和机制、效果和经验教训，对于我国城市环境基础设施市场化改革具有很好的参考价值。

1、完全私有化模式。英国模式是一种完全私有化的模式，政府通过将环境基础设施出售给私营企业从而实现了英国水业的彻底私有化。直至目前，英国仍然是世界上唯一一个在供水和污水领域采用完全私有化模式的国家。同时，英国的环境供排水采用了区域水管理模式，每个水务公司负责一个区域的供排水服务。完全私有化和区域水管理是英国模式的两大特征。在英国，环境基础设施行业的私有化取得了显著的成效。自1989年以来，英国整个环境基础设施行业有了巨大的发展，一方面，水价得到了有效的控制，水质不断提高，环境保护目标也得到了充分的实现。同时，1989年至1999年的10年间，各水业公司持续投入了330亿英镑，确保了英国水业的可持续发展。当然，这与英国的严格监管体系、完善的法律制度是分不开的。可以说，英国1989年以前的十几年的相关准备工作对整个私有化的顺利进行奠定了坚实的基础，而后十几年来的严格监管，保证了整个行业的顺利发展。智利学习了英国模式，采用了与英国类似的监管制度，但将平等私有化与特许合同结合起来。与英国相同的是，智利也将政策、监管与服务分离。智利在1997年的水价法中，对监管机构的权力做了规定，包括不能歧视和划分不同类别的用户，通过水价达剑全成本回收等。政府部门政策包括为贫困者提供补贴，制定简易的付费方式，针对贫困者的社会福利方案等。此系统允许环境基础设施服务提供者用商业方式运作，提供有效的环境基础设施服务，通过当地政府管理的社会服务系统解决贫困者的困难。智利的监管机构同样负责监控排入水环境的污水，因此控制着水质情况，这是影响供水成本的因素之一。智利的经验非常成功，通过10多年的实践，引入私人资本投资，提高管理水平，扩大贫困者受益的服务范围。

2、租赁经营和特许经营为主导的市场化模式。法国是这一模式的代表者。这一模式是在保持公用事业所有权公有的前提下，政府通过市场竞争，选定一家企业按照双方签订的契约对某项城市环境基础设施进行建设和管理，其经营管理过程受到政府部门和居民的监督。私人公司的介入不涉及产权层面而是以运营管理者的身份出现，通过私人公司在经营管理层面的参与来提高运营和管理水平。政府和承担委托管理的企业之间的关系是基于经济合同基础之上的合作关系。这一模式具有以下重要特点：(1)政府和受托企业权责分工明确，实现了政府与企业的合理的责任分摊：政府保留重大决策和选

择经营管理者等控制权，体现了政府对城市环境基础设施建设所负有的重要责任，但是政府不得干预企业的日常经营活动。受托企业依照合同规定，自主经营管理，为社会提供服务。(2)具体合作形式灵活多样，行使委托管理权的机构很多，可以是国家、地方政府，也可以是具体的公共事业管理部门。获得委托管理权的企业可以有多种类型，可以是国营企业，也可以是私营企业、公私合营企业或外资企业。(3)准入竞争监管机制完善。法国模式的特点是强化了准入监管，合同期限短，通过经营权的竞争控制成本；同时实现了水资源和环境基础设施的政府控制。由于环境基础设施资产属于政府，环境基础设施的企业投资责任小，企业担负的风险也小，政府与企业间的监管体系因此不需要英国模式那样复杂，监管成本也会更低，但另一方面政府的投资责任相对较大。法国流域管理最显著的特点是将全国河流水系分成六大流域，成立流域委员会和流域管理局。确定水资源集中管理的主要机构是流域委员会和水管理局。流域委员会相当于“水议会”，是流域水利问题的立法和咨询机构。其作用是增强水资源开发利用决策中的民主性，对流域长期规划和开发利用方针、收费计划提出权威性咨询意见。流域水管理局是流域委员会的执行机构，同时也是技术和水融资机构。主要职责是收取用水及排污费，制定流域水资源开发利用总体规划，对流域内水资源的开发利用及保护治理单位给予财政支持，资助水利研究项目，收集与发布水信息，提供技术咨询等。

3、以社区为核心的环境基础设施建设运营模式。目前美国实行的是这一模式。美国环境基础设施建设和拥有模式主要是社区拥有、国家和州政府补贴的模式。虽然美国供水与污水处理现有的建设运营模式类似，但其历史发展却大不相同，供水设施主要是从私人转成公有为主，而污水处理设施则是公有为主，允许私人部门的参与。美国在环境基础设施的公私伙伴关系(PPP)的推动力量来自政府和民间两个方面。政府主要依靠税收政策和技术认证对PPP提供一定程度的支持。尽管美国政府没有专门的致力于推动PPP的机构，但存在一些非政府组织和其他机构为推动PPP而努力，其中包括NCP—PP(全国公私伙伴关系理事会)和USCM(全美市长会议)。这些机构及其行动会从各个方面推动政府在水业的PPP方面做更多的工作。同样，美国水业基础设施的监管除了来自政府部门，还有各种非营利组织和行业协会，这与其广泛而深入的了和制度体系密切相关。这些监管机构包括EPA(联邦环保局)、NARUC(National Association of Regulatory Utili—ty Commissioners)、州公共事业委员会、AWWA(A—merican Water Works Association)以及NAWC(Na-tional Association of Water Companies)。美国的监管体系是政府与各类非政府组织的网络组成，通过立法和反馈甚至积极影响立法而相互推动。各类非政府组织的重要影响成为美国监管体系的一大特点。此外，美国还十分重视公众参与环节，并在1969年率先提出环境保护领域的公众参与。《国家环境政策法》、《清洁水法》、《安全饮用水法》等中均明确规定、鼓励、资助公众参与有关项目、计划、标准、规定的制定、修改和执行等，明确了公众参与的地位，也为公众参与奠定了法律基础。现在，美国已经将公众参与列为10个可持续发展的国家指标之一。

4、政府直接管理和服务的模式。日本采用了完全由政府投资、建设运营的体系，有计划地在全国范围内加速了城市环境基础设施的建设。资金来源主要是中央政府的转移支付和地方债券。现在，日本的公共事业(包括水业)正面临着改革的风波。长年以来，在中央集权的财政结构下，地方政府过于依赖中央政府，地方政府经常会申请建设需要不大、也没有进行费用——效益分析的项目，造成极大的浪费，加大了财政赤字。政府负担财政结构在经济快速发展阶段，可以有计划地、在全国范围内均衡地开展建设，但是在经济发展到一定阶段以后，在基础设施发展比较健全、建设需求也不大的情况下，由于中央政府不清楚地方的进一步发展需要，这一制度就会阻碍地方政府的发展。同时，中央政府的积极财政并不会像经济高速增长期能发挥同样的拉动内需的作用，这时需要调整财政体系，进一步改革公共事业体制，如日本在2000年发布了“利用私人部门资金促进公共设施建设的法规”。在日本相关政策法规发布的并不多，但围绕着PFI事业的各级政府的研讨会很多，PFI项目的数量也在不断增加。项目模式主要还是处理设施部分服务管理环节的外包，涉及私人部门投资的项目很少。但在日本，有较好的渠道和机制使公众在法律法规、政策、计划等的制定过程中及重大环境行动之前发表自己的见解，并对决策过程和结果有一定的影响和作用。日本的公众参与的特点就是政府行政部门、企业和市民能够通过各种会议等渠道，就改革的方式和方法进行充分的讨论。

在其他国家，如荷兰、澳大利亚部分地区，通过建立私营国有公司，政策和服务得以分离。这些公司产权归国家或地方城市所有，但却采用完全企业化管理的方式。在这种方式中，要求环境基础设施服务提供者制定绩效目标，但是可以独立于政府干预之外，绩效得到了大幅度的提高。而在发展中国家的城市环境基础设施领域改革目的主要是以引入资金为目的，而且新建项目多，主要改革模式采用的是BOT项目融资模式和区域特许经营模式。整体私有化在任何一个国家都是非常慎重的，在亚洲各国还没有出现国家整体运作私有化的案例。大多情况是在国家的政策推动下，在局部地区(城市)开展试点工作。国外的环境基础设施服务跨国企业则是这些区域试点项目的积极参与者。

四、国际经验的启示与我国的战略构想

市场化改革是渐进的过程，其中制度的构建、路径的选择都是需要不断调整和完善的。我国城市环境服务业的改革面临着诸多政策和体制障碍，如政策导向、投融资机制改革、监管体系不健全、价格体系不完善、法律法规体系缺位等问题。针对我国在环境基础设施领域改革所面临的问题，我们可以对比发达国家在不同发展阶段改革的经验和教训，从中得到借鉴，以不断完善城市环境基础设施领域的市场化改革。

长期以来，由于其具备的公益性质，城市环境基础设施的发展都被认为是国家的责任，应该由政府投资、建设和经营，在西方发达国家也是如此。但是由于环境基础设施具有投资规模大、周期长的特点，加之城市化的快速发展带来的巨大需求，政府财政往往很难满足城市环境基础设施发展的需要，而运营的亏损又成为政府沉重的财政负担。财政不足制约了投资，最终使供给的数量难以增长，质量难以提高。在这样的背景下，西方发达国家从20世纪80年代开始，邀请私人部门参与基础设施建设和运营

的变革。虽然形式各异，但其基本趋势都是公共部门和私人部门进行合作，充分发挥各方的禀赋优势，促进城市基础设施的发展。从国际上城市环境基础设施领域的发展经验看，有以下几个方面对我国具有重要的借鉴意义。(1)为改革建立了比较完善的政策环境。目前在城市环境基础设施进行市场化改革是大势所趋，但是国家必须为市场化的发展建立良好的政策和法律环境，以规范市场化过程中政府、企业和其他相关机构的权利和责任，规避可能出现的风险。从国际经验可以看出，无论是采取什么样的变革模式，各国都十分重视制度体系建设，包括进．行立法或修订相关法律，出台相关的保障措施，如价格政策、监管政策、社会福利政策等。如英国为了1989年的水务私有化改革进行了长期的研究，建立了完善的政策法规和实施体制的保障。(2)积极发挥私人部门在基础设施建设和运营中的作用。投资主体的多元化可以弥补政府在城市环境基础设施领域投资不足的状况，同时由于私人部门参与运营，可以引入竞争机制，从而提高运营效率；同时，通过一些市场化的制度安排，使消费者可以以较低的成本享受到高质量的产品和服务。因此，各国在基础设施领域的改革中，都非常重视私人部门的作用，公共部门和私人部门在合同的基础上形成了良好的合作关系。如截至2005年，英国在城市公用事业领域的PPP项目合同金额已达427亿英镑，在美国目前有4000家由私人部门运营管理的水业设施。(3)重视监管体系的建立和完善。虽然在城市环境基础设施建设领域，改革的趋势是政府不再直接提供相应的服务，而是交给企业。但是这并不等于政府就完全放手，由于这一领域的特殊性，政府还要对设施的建设和运营进行全过程的监管。从国际经验看，各国都十分重视监管工作。从监管体系上看，不仅明确了各有关部门的责任，而且大多都建立了专门的监管机构，如英国在水务方面设立了水务办公室、用户服务委员会、饮用水监督机构、皇家污染监察署、垄断和兼并委员会等机构，监管的内容主要包括对监督合同的执行以及对企业的投资和运营管理成本、消费服务质量、水质安全、排污情况和税务情况的监督等各方面。(4)PPP是城市环境基础设施市场化的主要模式。在我国环境基础设施领域市场化改革的过程中，各地方根据自己的实际情况，对不同的改革模式进行了尝试。就我国目前的状况而言，以社区为核心的环境基础设施建设和运营模式可能不太适合。所以，未来在这一领域的市场化方向应该是各种PPP模式，包括BOT、准BOT、TOT，以及特许经营方式等。

一般而言，城市环境基础设施市场化改革有两个盲区：一是在投资量需求大、公共物品属性强的环节，比如管网的建设、污泥最终处置设施的建设等，因为难以做到全成本回收，完全市场化是不可行的；二是中小城镇，由于其区域财政基础差、投资环境差、规模经济效益难以体现，环境服务业发展难度相对较大。这也是污水处理率普及的提高越来越慢的原因，在其他国家也是如此。因此，要提前做好思想准备，建设目标的制定要考虑到实际情况，符合实际；同时要在投融资机制、建设与运营机制方面做具有针对性的设计；政府财政或以政府为融资主体获得的资金应该发挥主要作用；国家的环境政策在地方的有效落实可以通过中央政府的投融资机制的设计得以实现。

1、尊重国情，符合实际和发展需要。通过国际经验的分析以及已有的文献研究成果表明，难以对公共部门和私人部门的服务好坏做科学准确的比较与判断，原因就在于公共部门有公共部门的强项，而私人部门则有私人部门的优势。从各国情况来看，选择公还是私主要是基于国家的政治、社会、经济和文化背景下的政治抉择。从总体趋势看，许多国家还是倾向于公共部门与私人部门的合作。根据国际经验，市场化改革需要在两个重要问题上明确认识：一是市场化改革不是在城市环境基础设施领域的所有环节上都大有作为的，而是存在一定的盲区。例如，在投资量需求大、公共物品属性强的环节，完全市场化是不可行的。二是在市场化改革中，要慎重使用产权改革和项目融资方式。产权改革和项目融资可以解决资金短缺问题，但并不意味着只要进行了产权改革就可以自然提高企业的绩效。提高行业的效率需要加强政府的引导与监管，采用科学合理的绩效考核系统促进企业提高绩效。股权转让和项目融资是引资的方法之一，但不是全部，如果引资是目的的话，也要考虑其他有效可行的融资渠道与方法。政府和市场的金融创新也非常重要。同时，融资结构设计会在很大程度上影响投资主体在城市环境基础设施建设里的职责的定位，需要通盘系统考虑融资机制的计计问题和市场化改革之间的关系。股权融资和项目融资与地方政府自己建设与运营设施相比，会增加融资成本和交易成本，同时也会提高企业利润。改革的成功不仅需要体现在服务质量的提高，在现阶段，更重要的是要看增加的成本是否低于绩效提高所带来的经济效益。总之，中央政府需要在融资环节进行改革，为地方政府和企业创建良好的融资环境与渠道，降低融资成本和风险。在贝才政可以支付的情况下，不要盲目地进行股权融资和项目融资。提高效率是所有地方政府在城市环境基础设施建设和运营过程中需要解决的问题，建议迅速完善企业化改制、健全完善企业所有权制度。

2、明确目的，健全法制。改革要有明确的目的，在此基础上才能设计出合理的改革方案。同时，必须健全相关法律法规制度。我国的城市环境基础设施领域的市场化改革是在市政公用行业改革的国家政策方针之下推进的，相关政策法规需要在改革启动时期就得以健全与完善，而不应该是摸着石头过河，否则会导致地方政府、企业在实施过程中遇到很多困难，出台的政策往往是以补漏洞的方式进行，使改革过程碰到新问题难以在一个大的柜架下得以系统解决。为此，需要加快完善政策法规建设，以便为市场化改革的顺利进行提供保障。

3、量体裁衣，量力而行。在市场化的模式选择上，由于我国国土辽阔，各地区经济水平、基础设施建设水平和公众的需求相差甚远，城市环境服务的水平也相差很大。改革模式不能一刀切，要量体裁衣，量力而行。从国际经验看，彻底进行私有化改革的国家非常少，进行水业设施资产产权的转让的国家也很少。在某一服务环节的外包和设施整体的委托运营管理、BOT、DBO(设计、建设、运营)是较为常用的改革项目模式。但是，对于BOT项目的应用，应该注意三个问题：一是从目前我国的污水处理BOT项目的区域分布看，东部沿海的项目居多，表 明了这一地区是市场化的先行者，也说明这些地区的经济社会发展对水环境治理需求的迫切性。从项目的处理规模来看，当前国内的BOT项目主要是小规模的，只处理能力集中在3万吨／日左右，这主要受投资主体和管网限制等因素影响。从吨水投资来看，小规模BOT的吨水投资较大，规模较大的污水处理项目这方面具有明显优势，同时BOT项目融资

和交易成本对项目的现金流影响大小还有待研究。从目前国内的污水处理收费来看，虽然直辖市和东部地区的污水处理收费较高，但全国污水处理收费的平均水平仍不能实现全成本回收，需要政府对企业给予补贴。二是“十一五”期间将是我同城市污水处理厂的建设高峰期，预计BOT项目将仍是市场化主导模式。对如何提高小规模BOT项目的投资效率、规范项目操作、加强风险控制等问题需要进一步研究解决。三是污水处理厂BOT项目在实际操作中面临各种类型的风险，其中有些风险已经在实践中出现，但绝大多数风险还是潜在的，尤其是法律风险，对于项目的正常运营有着重要的影响，建议我国中央政府在推行污水处理市场化改革的过程中，加大对法律法规的制定和完善，从而更好地为公用事业市场化服务；同时，地方政府作为项目运作的实际参与者，应该加大对污水处理项目的风险识别和研究分析，作为项目的授权主体和监管主体，根据具体情况建立相应的风险识别管理框架，对污水处理BOT项目的所有参与主体进行有效监管，以保证BOT项目的合法、有序和顺利开展。

4、加快建立和完善相关政策的步伐。(1)建立完善监管体系，创新监管手段。运行良好的监管体系是改革顺利进行的必要条件。在国外，绩效评价体系是一种有效的监管手段，目前围内还较少应用，有待研究开发。同时，在监管过程中要掌握好尺度，要一视同仁，在不同性质的企业之间形成良好的竞争环境，以促进企业的绩效改进。(2)逐步完善污水处理和垃圾处理政策。目前，我国大部分城市的污水处理费和垃圾处理费没有到位，难以发挥调节作用。以水价为例，需要基于“污染者付费”原则和节水要求，把价格逐步提高到“保本微利”水平。国际经验表明，在水价逐步达到全成本回收的水平基础上，政府同时给予贫困者一定的补贴，这是控制水量消费和使相关处理设施形成良性建设与运营机制的有效管理办法。(3)加强对人才的培养。地方政府、企业对于改革及其实现路径的认识尚不清晰，也缺乏专业人才从事这方面的工作，如金融专业人才、系统设计专家、律师、财务专家，急需要加强相关人才的培养。(4)加强对公众的宣传教育。供水作为特殊服务，其供给弹性很小，公众对此一般没有选择。同时由于公众长期接触供水，已经对供水的客户服务质量形成习惯，敏感性弱，公众享受服务的意识还不强烈。此外，污水处理和垃圾处理容易形成“搭便车”的心态，公众不愿意支付，只愿意享受。因此，有必要加强对公众的宣传教育。(5)形成社会监督机制。在国外，公众参与政策制定方面做得非常突出，且在法律制度上有多种形式充分保证公众意愿的表达，有利于社会监督效果的提高。因此，我国需要加强公众对政府、企业行为的有效监督，如建立企业内部的报告系统，向社会公布，内容包括设施的运行情况、年度报告、收支情况和阶段总结等，使公众有知情权。同时，在政策制定过程中需要建立消费者意愿反馈机制，提高政策实施后的效果。

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