浅析我国现行政府会计存在的问题

　　[摘要]随着我国政府职能的转换、公共财政管理改革的深入，对反映政府部门经济活动的政府会计提出了更高要求，现行政府会计存在的诸多不适应方面也逐渐暴露出来，本文主要分析了五方面内容。
　　[关键词]现行政府；会计；财政管理
　　[中图分类号]17810.6
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1005-6432(2009)48-0050-02
　　
　　1 政府会计目标定位存在的问题
　　
　　现行《总预算会计制度》规定：“总预算会计信息，应当符合预算法的要求，适应国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财政管理的需要。”由此可见，总预算会计的目标主要强调总预算会计信息要满足各级政府宏观管理的要求，在会计信息使用者方面主要关注上级财政部门和各级政府的信息需求，在一定程度上忽视了其他会计信息使用者的需要，如作为立法机关的各级人民代表大会(审议各级政府财政部门的预算编制和预算执行情况)、作为监督机构的各级国家审计部门(审核监督政府财政资源使用情况)、作为资源提供者的广大纳税人、捐赠人以及社会公众(合理评价政府资金使用的经济性、效率性和效果性)，从而使政府会计提供的信息不透明、不公开，不利于广大社会公众对政府活动实施有效监督，可能导致政府腐败行为的发生。
　　现行《行政单位会计制度》规定：“会计信息应当符合国家宏观经济管理的要求，适应预算管理和有关方面了解行政单位财务状况及收支结果的需要，有利于单位加强内部财务管理。”由此可见，现行行政单位会计重在强调行政单位是经费使用的预算单位，会计报表重在反映行政单位预算执行结果，为满足国家预算管理的需要提供信息，忽略行政单位作为微观经济主体披露自身财务状况信息的需要。
　　
　　2 政府会计收付实现制存在的问题
　　
　　目前我国政府会计实行现收现付制。经过30年的改革开放，我国社会经济环境发生了巨大变化，尤其是政府职能的转换、公共财政体制的确立、政府收支分类科目的变化、政府绩效评价制度的建设等，对反映政府经济活动的政府会计信息提出了更高要求，现收现付制在预算会计制度执行过程中越来越显示出它的不足之处。因此需要与时俱进，积极推进政府会计改革。不足之处主要表现在以下四个方面：
　　
　　2.1政府总预算会计内容无法反映公共财政管理的全貌
　　首先，现收现付制的实施造成在同一会计期间权责的不匹配，即本届政府偿还的可能是以前各届政府举借的债务，而其举借的债务又可能转嫁给以后各届政府偿还，从而不能客观、公正、全面地考核各届政府的实际绩效。其次，在现收现付制下，对当期已经发生但尚未用现金支付的政府债券、社会保障基金缺口、政府为企业贷款提供担保产生的或有负债等债务，在现行总预算报表中并不直接体现出来，夸大了政府真正可支配的财政资源，使政府的风险意识淡化，为财政的持续性发展带来隐患。最后，存在因跨年度支出而出现结余不清的问题，尽管国家已经对结余不清的问题有所规范，但是力度和强度还有待提高。
　　
　　2.2政府会计不能全面体现政府的资产状况，不适应公共财政管理的需要
　　目前的预算会计制度中，总预算会计不核算和反映政府固定资产，行政、事业单位会计虽然对固定资产进行会计核算，但在财政预、决算报表中，有关固定资产方面的信息只是以独立报表的形式作为补充资料予以附列。从实际核算看，由于购置固定资产作为“经费支出”，政府固定资产一旦支出后便脱离了会计监督的视线。同时，目前行政、事业单位对固定资产均不计提折旧，不仅不能完整地反映行政单位提供公共服务的成本耗费情况，而且使作为补充资料附列的固定资产信息也无法反映其真实、完整的信息，造成固定资产账面价值虚增。
　　
　　2.3现行会计制度在防范财政负债风险方面存在严重的缺陷
　　按照《财政总预算会计制度》的规定，“财政负债是一级财政所承担的能以货币计量、需以资产偿付的债务。包括应付及暂收款项、按法定程序及核定预算举借的债务等”。从定义理解，只要是财政承担的能够以货币计量、需以资产偿付的债务就是财政负债，既应包括直接负债，还应包括或有负债。
　　根据我国政府财政目前承担债务责任的实际情况，直接负债和或有负债可归纳为：直接显性负债、直接隐性负债、或有直接负债和或有隐性负债。但在现行制度下。核算财政负债的会计科目有三个，即暂存款、与上级往来、借入款。其中前两个科目反映的是在预算执行期间，上下级财政或财政与其他部门结算中形成的债务，在实际核算过程或者转为一级财政的收入，或者由一级财政归还或退回，它们并不属于通常所探讨的财政负债的范围。借人款科目反映的是按照法定程序及核定的预算举借的债务，包括中央政府按全国人民代表大会批准的数额举借的国内和国外债务以及地方预算根据国家法律或国务院特别规定举借的债务，这部分负债就是通常所称的“政府债务”或“国家债务”，简称“国债”，属于直接显性负债。
　　
　　3　政府部门会计年度财务报告存在的问题
　　
　　3.1内容不完整，反映信息过于简单
　　我国现行的政府预算会计模式主要任务是通过提供有关政府预算执行情况的会计信息，为预算管理服务，这就使得一些与当期预算收支没有直接联系的重要会计信息被忽略或者遗漏了。例如：从财政总预算的会计报表中，我们无法了解国有资产的总量和构成及其增减变动情况；有关政府负债总量和构成及其增减变动的情况也没有在政府总预算会计报表中反映出来；现行预算会计报表没有政府业绩方面的信息，不能反映政府的预算绩效，不利于低价高效政府理念的实现，也不能反映政府的受托责任，降低了财政透明度。
　　
　　3.2结构不合理，项目列示不明确
　　主要表现在：我国现行预算会计报表是依据“资产+支出＝负债+净资产+收入”这一平衡关系编制的。这种做法不仅混淆了“静态报表”和“动态报表”这两种根本不同的报表范畴，也混淆了“存量要素”和“流量要素”这两种根本不同的要素范畴；不仅造成了毫无意义的重复列示，也削弱了相关信息的可理解性。现行预算会计制度规定，行政事业单位的预算外资金形成的支出在收入支出表中需要单独列示，而在实际工作中这几乎是无法有效实现的。
　　
　　4　政府会计财政透明度存在的问题
　　
　　4.1政府预算编制内容不完整
　　我国《预算法》规定，“中央政府预算由中央各部门的预算组成”，“各部门预算由本部门所属各单位预算组成”。传统的功能预算，从涵盖的范围看，实际仅是财政拨款预算，核定和批复预算也只针对财政预算内资金，而对包括预算外资金、各种基金、各项事业收入在内的大量政府性资金基本上仍由单位自行安排，游离于财政预算管理之外，并没有用预算的形式将其制度化、法制化，编制的预算涵盖的只是部分预算内容。
　　
　　4.2政府预算编制程度不细化
　　在传统的功能预算编制模式下，政府预算编制虽然已经逐步做好细化工作，但是财政部门内部按功能编制的预算仅是停留在类、款、项功能的层次；报送人大的中央预算草案也是按功能汇总的，其预算口径不直接对应于预算部门，且同一个科目涉及多个部门，不仅外行看不明白，内行也只见树木、不见森林。因此，人大根本无法从中央预算草案中看出经费预算与中央部门工作间的对应关系，也就无从发挥监督作用。
　　
　　4.3政府预算资金使用效益不高
　　《中华人民共和国预算法实施条例》第三十条规定：“中央预算草案经全国人民代表大会批准后……财政部应当自全国人民代表大会批准中央预算之日起30日内，批复中央各部门预算。中央各部门应当自财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属单位的预算。”但传统的分工把口、各管一或几项经费的做法，使得预算的编制过程进度不一、各项经费预算的编制要求也有所差异，导致预算的批复在时间上不统一，许多经费的预算都没有做到在法定的时间内批复到有关预算单位。这样既影响了《预算法》的严肃性，更主要的是部门因为预算下达时间难以把握，很难统筹安排年度事业发展计划，影响了政府资金的效益的发挥。
　　
　　4.4政府预算外财政活动具有隐蔽性
　　长期以来，由于我国传统的财政预算是按支出功能编制的，各项支出内容划分不规范、不细致。预算编制和管理的范围也只限于预算内资金，大量预算外资金、各种基金、各项事业收入等政府性资金，基本上由各部门和支出单位自行安排，缺乏最低的透明度和监督。因此，在预算内财政收支之外，存在规模庞大的预算外收支，并由此引出了各部门、各单位的“小金库”。
　　
　　5　政府会计从业人员业务适应能力有待进一步提高
　　
　　长期以来，我国政府会计都实行现金收付实现制，对政府会计改革的实施方向权责发生制的了解不多，主要原因：一是我国对会计-从业人员后续教育目前所进行培训的内容主要是企业会计方面的知识，对政府会计方面的内容涉及很少，或者根本不涉及，后续教育培训班主要是针对企业会计从业人员进行的，并且涉及的内容多数为股份制企业的会计，政府会计从业人员虽然每年都参加会计从业人员后续教育培训，但所培训内容很难对政府会计从业人员的业务能力及水平的提高起到促进作用，因此，造成了政府会计从业人员对权责发生制会计原则不了解甚至是不知道，进而导致了政府会计改革的推进速度。二是专门针对政府会计从业人员的后续教育机构偏少。目前全国仅有北京、上海、厦门国家会计学院不定期地开设与政府会计业务相关的培训班，不利于政府会计改革知识及理论的普及和从业人员业务水平的提高。
　　
　　6　总结
　　
　　在我国政府职能的转换、公共财政管理改革的深入.政府会计反映出的诸多不适应方面应引起高度重视，特别是政府会计收付实现制存在的问题更值得三