保障知政权之法治求索

　　[摘要]知政权作为公法领域的知情权，是现代民主政治的基石和具体体现。知政权保护首要的是要让这项公众权利得到统一法律制度认可，还应通过规定相关主体的义务，实现公众知政权的全面保障。作为一项法律权利，知政权的救济也是构建知政权保障体系的重要内容。
　　[关键词]知政权；权利；义务；救济
　　[中图分类号]D219
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1005-6432(2009)48-0047-03
　　
　　知政权是公法领域的知情权，是指公民、法人及其他组织享有的知悉、获取国家机关所掌握的信息的权利和自由，它是由立法知情权、行政知情权和司法知情权构成的公权利体系。
　　
　　1 确认权利的法律制度
　　
　　1.1明确知政权的宪法权利地位
　　作为现代民主国家根本法的宪法，以规范国家机关活动和实现公众权利为最高准则。只有将知政权在宪法中明确规定，才能保障其不受国家权力的恣意干涉。仅有知政权从宪法中“推定出来”是不够的，权利的默示到明示的转换是非常必要的，明示的权利符合法律规范的明确性要求，也能在实践中对公众的利益得以更切实的保障。笔者建议，可先行以宪法修正案的形式，从以下两个层面修改宪法：一是在第一章总纲的有关条文中规定国家机关有公开信息和提供信息的职责。在第27条中增加一款，一切国家机关和国家工作人员有公开信息和提供信息的职责，由法律规定属于国家秘密、商业秘密、个人隐私范围内的除外；二是在第二章中增加知政权的内容，在第41条中增加有关规定，具体表达为：中华人民共和国公民有知悉、获取国家事务和社会公共事务信息的权利。
　　
　　1.2制定《新闻自由法》，确认新闻采访权
　　新闻采访权是新闻记者对具有新闻性的事件进行采访、报道和发表的权利，它既是一种新闻职业权利，也是社会公众知情权的一种延伸和扩展。它以不断满足社会公众知情为己任，客观、真实、公平、公正、公开、及时、有效地提供社会资讯信息。为了满足和保障社会公众通过报纸、杂志、广播、电视、网络等大众传播媒介实现知政权，我国迫切需要制定《新闻自由法》，通过赋予和保障新闻工作者的新闻采访权来间接地要求国家机关公开信息；以法律的手段逐渐缩小对新闻媒体的限制范围，营造一种开放、自由的新闻空间，从而使公众的知政权得以真正实现。
　　
　　1.3制定《隐私权法》
　　在现代社会，随着行政权力的扩张，电子技术的发达，行政机关记录中掌握着大量的个人隐私。行政公开在某些情形下可能侵犯公民个人隐私权，因此，在加强行政公开制度建设的同时，还要注意对公民隐私权的保护。目前我国没有确立隐私权的宪法地位，更没有制定专门的隐私权法，不利于保护公民的隐私，因此应抓紧制定专门的隐私权法，以切实保护公民的隐私权。
　　
　　2　设定义务的法律制度
　　
　　2.1立法公开制度
　　立法公开制度是指国家立法机关及其工作人员向公众提供制定法律、法规、规章过程和结果等相关信息的法律制度，这是保障立法知情权的制度设置。由于立法的终端产品——成文法在各国都以公布作为法律生效的条件之一，因此，对公众立法知情权的保护集中于立法过程，主要包括公布会议议程，发表记录，准许旁听等具体制度。探究我国立法工作的指导原则，立法公开还没能引起国家足够的重视，应完善以下立法公开制度，从而真正实现立法知情权。
　　首先，完善人大会议公开制度。一是公开议程。公开议程是人大会议接受监督的前提性、准备性阶段，以便公民对关心的、感兴趣的部分给予关注。二是完善旁听制度。目前旁听做法还没有普遍、广泛地开展起来，还存在一些问题，应当把旁听人大及其常委会会议作为中小学生民主法制教育的一种重要形式。此外可以借鉴其他国家的做法，在规定具体的会议现场纪律及转播纪律的前提下，给予媒体现场报道、摄影、采访人大代表的权利；同时，对电台、电视的转播实况进行一定的审查之后，应允许向公众播放。三是公布会议记录。在技术允许的情况下，应当将会议的全部内容记录在案，并将会议记录公开，让公众尽可能了解会议的本意。
　　其次，完善听证会、论证会制度。立法听证是立法机关听取公众意见、发扬民主的一种重要方式，公民参加立法听证会发表意见，是一项民主权利，也是保障立法知情权的重要途径。论证会是就法案中专业性、技术性较强的问题，邀请有关专家从科学性、可行性角度进行研究，提出意见，解决的是立法科学性问题。《立法法》只原则上规定了可以采取听证会、论证会等方式听取各方面意见，但对哪些法案应当举行听证会或者论证会，听证会、论证会如何举行等问题，没有具体规定。全国人大常委会应当尽快制定听证会、论证会规则，将听证会、论证会作为立法公开的经常性工作，凡与公民切身利益关系密切的法案，在起草阶段或者审议阶段都应当举行听证会，涉及专业性较强的法案都应当举行论证会，听证会一般应当公开举行，允许新闻媒体报道，而论证会一般应尽可能公开举行。
　　最后，全面推行法案公布制度。《立法法》只规定所有通过的法律、法规、规章应当公布，但没有要求在制定过程中必须将草案公布。立法实践中除极少数草案公布允许公民讨论外，绝大多数草案都是不公布的，多数公民不知道立法机关正在制定哪些法律、法规、规章。为了扩大立法公开，应当全面推行草案公开制度，所有立法机关都应当将正在起草或审议的法律、法规、规章名称和主要内容或者全文及时在新闻媒体上公布。凡涉及较多数公民切身利益的草案，应当在官方报纸和网站开辟专栏进行讨论，立法机关应设立专门机构、人员、配置专线电话，专门负责接受各方面意见和建议，并加以整理。
　　
　　2.2行政公开制度
　　行政公开制度是国家行政机关及其工作人员向行政相对人或社会提供有关行政管理信息的法律制度。行政权历来是国家权力最活跃、最普遍、最具主动性和侵犯性的权力，对公共权力予以规范和制约的重点应是行政权力，而行政公开是对行政权监督制约的重要途径，也是公众行政知情权实现的主要方式。
　　首先，以《政府信息公开法》代替《政府信息公开条例》。从世界各国已经颁布实施的有关信息公开法的情况来看，在立法层级上基本上都是由国家立法机关颁布实施的，有些甚至是作为国家的基本法来加以规定的。而我国采用与众不同的条例形式，这会导致较低位阶的行政条例在施行中遇到与之矛盾的较高位阶的保守法律时出现无计可施的尴尬局面；同时条例适用的主体受限，依立法权限，行政法规不能给人大、法院、检察院设立公开信息的义务；此外由国务院作为最高行政机关制定行政法规，自己规定自己的权利和义务，那由谁来监督它的实施?尽管条例已经出台并实施，但笔者认为应尽快向行政公开法转化，只有效力更高、更有约束力的政府信息公开法才能解决上述矛盾。
　　其次，制定行政程序法典。行政程序法是行政机关行使职权时应当遵循的步骤、次序、方式等法律规范的总称，适用于所有行政活动，行政公开原则是其核心。如果说政府信息公开法是从实体内容上来保障行政知情权，那么行政程序法则是从程序的规则上来确保行政知情权的有效实现。必须加快制定一部行政程序法典，赋予公众真实的行政知情权，在该法中应重点确立以下制度：一是表明身份制度；二是说明理由告知制度；三是听证制度。四是阅览卷宗制度。
　　最后，建立行政会议公开制度。我国的行政机关虽然实行首长负责制，但对于重要的行政决策事项仍需以会议的方式处理，因此建立行政会议公开制度对于扩大行政公开的范围、丰富公众行政知情权的内涵都有重要意义。参考美国的《阳光法案》，行政会议公开制度主要包括以下内容：一是公开的会议和免除公开的会议的范围；二是举行会议的程序，包括公开举行和不公开举行会议的程序；三是司法机关的审查。
　　
　　2.3司法公开制度
　　司法公开制度是指司法机关向社会与特定对象公开司法信息的一系列法律制度。司法公开是接受社会和案件当事人、诉讼参与人监督的基础和有效形式，也是保障公众司法知情权和案件当事人，诉讼参与人合法权益的重要举措，司法公开在我国主要包括审判公开和检务公开。
　　首先，完善审判公开制度。审判公开是指人民法院审理案件和宣告判决都必须公开进行，既要允许公民到法院旁听，也要允许记者采访和报道。审判公开是民主政治的要求，是保障司法知情权的关键措施。近年来，我国各级法院为加强司法公正，改善法院形象，纷纷实施了新的旨在强化审判公开的改革措施。现代法治社会，公众拥有司法知情权，而对于判决何以如是的理由的知晓则是司法知情权的重要内容。司法公开，公民知情，并不仅仅意味着判决书的公开，判决结果让公民知晓，更重要的是判决理由的公开，论证过程的公开。一份公开发布但语焉不详、似是而非的判决书，是不能让公众相信的。因此，法院必须保证判决结果内容的完整与真实，可借鉴美国法院的举措，详细公开每个参审法官的意见。判决虽然以多数法官的意见为准，但赞成意见中不同法官可能有不同的赞成理由，反对意见中不同的法官可能有不同的反对理由，这些都应详细载明于判决书上并予以公布。
　　其次，加强检务公开法制化建设。检务公开是司法公开原则的要求和体现，检察机关及其工作人员依法履行职责，将其活动公之于众，接受社会和案件当事人，诉讼参与人的监督，是保障检察机关依法独立行使职权的重要举措，也是实现公众司法知情权的重要途径，检察机关已经制定和颁布了一些关于检务公开的规定，确定了检务公开的一些基本制度。还需进一步拓宽检务公开的内容，检察机关不仅应当向社会公开自己的任务、性质、职能和工作的程序、纪律及应当接受的监督，还应当定期将检察机关的工作部署、阶段性工作成果、重大案件的查办以及检察机关的重大活动向社会公布。更重要的是应当将检务公开的基本制度、基本原则法Ujyq4WojFcLedBCCfmnUww==律化，用国家强制力保证其实施。
　　
　　3　权利救济法律制度
　　
　　3.1建立宪法诉讼制度
　　公民、法人和其他组织与国家机关的纠纷，可能贯穿在信息公开行为过程的各个环节，既可能是实体内容上的纠纷，也可能是程序上的纠纷。在内容上，围绕是否属于免于公开的信息范围、信息是否真实可信等方面存在纠纷。在程序上，存在公民、法人和其他组织依法提出申请，国家机关不予答复，或不在合理期限内予以答复，而且不说明理由的，国家机关没有以合理的形式或场所提供信息的；国家机关依申请提供信息，收取不合理费用等。根据我国目前的立法，如果行政机关侵犯了公民的行政知情权，公民可通过行政复议或行政诉讼的途径寻求救济，但公民的立法知情权或司法知情权受到侵害，却无救济途径。所以有必要建立宪法诉讼，设立专门的违宪审查机关，对立法机关、审判机关、检察机关侵犯立法知情权、司法知情权进行独立的外部监督，确保公众知政权的实现。知政权作为宪法确立的一项基本政治权利，理应成为宪法救济的对象。在我国由于长期以来偏重于对宪法的政治性与纲领性的理解，忽视了其法律性与规范性，造成宪法诉讼在我国的缺失。但我们应顺应宪法司法化的大趋势，确立宪法诉讼理念，给予公众知政权以宪法层面的保障。
　　
　　3.2完善行政诉讼制度
　　鉴于知政权的实现在目前不能切实有效地依托宪法诉讼的层面，有必要寻求当前切实可行的实在制度的救济，其中完善与知政权最为密切的行政诉讼制度是可行的。因为从知政权来看，涉及的更多的是行政机关与公众之间的利益冲突，即实践中多见的是行政知情权受到侵犯，引起更多的不是宪法诉讼而是行政诉讼，通过行政诉讼能给公众知政权提供现实的保障。在美国，根据信息自由法的规定，行政信息公开的法律救济是针对依请求的公开，也就是公众请求公开某项文件，政府拒绝公开，或者请求政府不公开符合豁免公开的个人信息或商业秘密，政府予以公’开。在上述两种情况下，公众可以启动司法救济程序，法院可以应原告的要求发出有关公开信息的令状，消除行政官员在信息披露中的抵制。此外，美国也有“反信息自由法的诉讼”，即法院受理要求不公开某项信息的诉讼。我国也可借鉴美国的一些做法，完善行政诉讼制度，维护政府信息公开正常运转，确保公众行政知情权的实现。
　　
　　[作者简介]卿红(1970—)，女，湖南隆回人，西南政法大学法学学士，湖南大学法律硕士，中共株洲市委党校法学副教授，研究方向：法理