论农业保险中的政府经济干预权

　　[摘要]目前我国农业面临着自然灾害和国际市场的双重风险威胁，而农业保险作为解决这一问题的重要制度安排，必然会受到政府对农险市场适度的干预。适应农险市场的要求，政府的经济干预权应由农险市场监管权、宏观调控权和公共投资管理权构成。因受制于农险市场存在着多方面的市场失灵现象，需引入政府“有形之手”加以干预。但政府干预也存在着管制失灵问题，必须从组织、理念、程序、责任和制度保障等方面规范农业保险中政府经济干预权的行使，以实现政府干预的法制化。这不仅事关农险市场中政府公共职能的适当发挥，同时更有益于切实维护农险市场机制与农民权益。
　　[关键词]农业保险；政府经济干预权；市场失灵；政府失灵
　　[中图分类号]F840
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1005-6432(2009)52-0042-03
　　
　　近年来，禽流感、口蹄疫、水灾、旱灾、雹灾、虫灾等农业灾害频繁发生。根据国务院发展研究中心的统计，我国自然灾害的成灾率通常在50％以上，最高达到60.9％，其中农作物的受灾率经常达到30％以上。78.3％的农户在近lO年内遭受过农业巨灾。近10年来，自然灾害每年给我国造成的经济损失都在1000亿元以上，常年受灾人口达2亿多人次。农业自然灾害造成的经济损失呈上升趋势，连续多年自然灾害的损失率居高不下。由于整个农业裸露在自然灾害风险的威胁之下，加之我国已加入WTO，随着经济全球化进程的加快，作为弱质产业的农业，实际上面临着自然灾害和国际市场的双重风险威胁。因此，建立和完善农业风险的保障机制刻不容缓。农业保险作为处理农业风险的重要制度安排，是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱(农业科技、农村金融和农业保险)之一，是世贸组织允许各国支持农业的“绿箱”政策之一，日益受到各国政府的重视。
　　
　　1　农业保险中政府经济干预权的含义和构成
　　
　　政府经济干预权，是指经济法授予政府(含负有经济管理职权和职责的政府职能部门)对经济生活进行干预的各种权限的总称。农业保险中的政府经济干预权是指政府对农业保险市场进行干预的各种经济权限的总称。按照现代经济学和公共政策学的一般理论，现代政府的经济职能可以划分为宏观调控、市场规制(监管)、公共投资管理等三大职能。与此相对，政府经济干预权包括了宏观调控权、市场规制(监管)权和公共投资管理权，它们共同构成现代社会中法律赋予政府弥补市场机制的不足、适当干预经济生活的三大基本经济职权。具体到农业保险领域，同样可由上述三种职权构成。
　　
　　1.1　农险市场监管权
　　市场监管权，有学者也称为市场规制权，并将其界定为是公共机关(政府)在特定情形下依法享有的一种直接限制市场主体的权利或者增加其义务的公权力。其特征有三：第一，调整方法的直接性，即以直接规制市场主体的权利或增加其义务为基本途径；第二，调整内容的法定性，即市场规制的领域、主体、形式、手段以及程序等，都必须由立法事前规定；第三，调整领域的特定性，即只有市场机制出现问题的领域或情形，才有必要进行规制。具体到农险市场领域，政府的监管主要体现在对农业保险的市场主体和市场秩序的规制上。
　　
　　1.2　农险市场宏观调控权
　　宏观调控权，是指政府依法对国民经济总量进行调节和控制的权力。具体到农险市场领域，是指政府为了实现农险市场供给和需求的平衡以及优化农险市场结构，引导农险市场持续、健康和快速发展，而对农险市场总体所进行的调节和控制。但农险市场宏观调控的目标必须通过一定的手段才能实现，现阶段我国农险市场宏观调控的手段主要有保费补贴、税收优惠、信贷支持等，这些手段具有不同的运用范围、调控特点和作用。
　　
　　1.3　农险市场公共投资管理权
　　公共投资管理权是指政府提供并管理公共事业投资和社会公共服务等的权力，而农险市场中的公共投资管理权是指政府应遵循和其他私人部门交易者同样的行为规则，作为市场参与者(如成立政策性农业保险公司)直接提供农业保险产品和服务并对其产品和服务的创造与交易活动进行管理的权力。
　　
　　2　农业保险中政府经济干预权的正当性和作用——基于“市场失灵”的视角
　　
　　现代社会中，政府为什么干预经济，市场经济条件下政府的干预是必要和有效率的吗?围绕这个政府和市场的基本关系问题，各个学科都从自己的角度作出了不同解答，不过既然涉及效率问题，经济学理论当仁不让，福利经济学中的市场失灵理论对此做了很好的回答，即受制于信息不完全与市场不完全两大根本不能消除的因素，市场必然存在垄断、外部性及公共产品等多方面的失灵现象，这就为政府以“有形之手”干预市场、提高社会福利水平提供了空间。同理，政府对农险市场享有经济干预权的一个重要原因就是农险市场也存在着市场失灵，故需引入政府“有形之手”加以矫正。其市场失灵的具体表现如下：
　　
　　2.1　准公共物品及其克服
　　对于公共物品，经济学理论告诉我们需要由政府提供，但对于像农业保险这种准公共物品，笔者以为不适宜完全由政府提供，从更好地利用现有保险资源和国外的实践来看，采用商业保险与政策性保险相结合的模式较妥。具言之，首先可根据一定标准，如以受灾规模大小或保险机构的赔付比例，把农业保险的对象区分为一般农业风险和农业巨灾风险，而现行的农业保险不能涵盖全部农业风险，尤其对于农业巨灾风险，商业保险机构不愿也无力承保。因此，可考虑对于一般农业风险仍由商业保险机构承保并按照市场化方式运营，政府可给予一定的扶持，这样也符合经济效益原则；而对于农业巨灾风险，则由政府成立专门的政策性农业保险公司经营，完全按照公益性原则运作，不以赢利为目的。
　　
　　2.2　正外部性及其克服
　　农业是一国的基础产业，农业稳定，受益者不只是农民，而是整个社会；农业歉收，受损的也不只是农民，而会波及全社会的每个成员。所以，农民购买农业保险、保险公司提供农业保险，保证农业生产顺利进行，可使全体社会成员享受农业稳定、农产品价格低廉的好处，因而农业保险是一种具有正外部性的准公共产品。笔者以为，对于农业保险正外部性的克服，可从农民和保险公司两方面着手：一方面，政府对农险投保人可以给予一定的保费补贴来消除此种正外部性；另一方面，政府对保险人也应给予一定的优惠政策和措施来消除此种正外部性，如一定的税收减免、信贷支持等。
　　
　　2.3　不完全竞争及其克服
　　不完全竞争是指农险市场容易形成垄断的情形。竞争是市场的必然规律，市场效率的获得有赖于竞争的充分性和有效性的程度，市场依赖竞争才能得以繁荣，农险市场也不例外。农险市场如果形成垄断，不仅会抑制竞争，减损市场效率，还会损害作为投保人的农民的利益。此种情形下，农险市场自身是难以克服的，需要政府通过市场监管加以克服。笔者认为，可从两方面着手：一方面，对农险市场经营主体的准人和资质进行监管，以控制农险市场竞争者的数量，避免无序、过度竞争；另一方面，对农险市场主体的竞争行为进行监管，除了对农险市场的价格竞争行为进行监管外，更重要的是对农险经营机构垄断行为的监管。
　　
　　2.4　信息失灵及其克服
　　信息失灵主要是指信息不充分、信息不对称以及信息错误。相对保险人而言，政府在收集和处理市场信息上有着明显优势，农险市场信息主要应由政府负责发布和提供。此外，可在农险格式合同中设计免赔额条款、共保条款及无赔款优待条款等，并对隐瞒重要信息、提供虚假信息的投保人规定相应的法律责任。为克服农险市场信息失灵，设置一定的强制性险种亦是必须的。
　　
　　2.5　系统性风险及其克服
　　系统性风险的概念最先在金融学中提出，是指不能通过资产组合而分散的市场风险。在农业中，系统性风险主要表现为区域性同类气候，如大面积的干旱、飓风、洪水等。对于农业中的系统性风险，笔者认为可以通过积极建立农业巨灾风险分散机制加以应对，如建立农业再保险制度、农业巨灾保险基金和发展农业保险巨灾风险债券等。
　　
　　3　农业保险中政府经济干预权实现的保障机制——基于“政府失灵”的视角
　　
　　一般认为，市场失灵是“无形之手”即市场难以发挥作用的地方，正因为如此，才需要政府对市场进行干预和矫正，从而弥补市场缺陷，达到资源配置的最优化。但其中一个突出的问题是政府在试图矫正市场失灵时，往往又会导致“管制失灵”。公共选择理论的代表詹姆斯·布坎南，指出“政府的缺陷至少与市场一样严重”。英国法学家戴雪也说，“国家干预的好处，特别是立法形式的干预，是直接的、迅速的、看得到的。但是，它的坏处却是潜移默化的、间接的和看不到的。因此，大多数人总是对政府干预偏爱有加”。这说明，市场失灵的治愈的确需要政府行为，但是政府行为在克服市场失灵时，同样存在政府失灵的问题。具体到农险市场领域，政府失灵主要表现在政府经济干预的低效、恣意以及公共产品供应不足等方面。因此，笔者认为，从以下路径规范农险市场的政府干预权是必须的，即实现农业保险中政府经济干预权的保障机制。
　　
　　3.1　组织保障
　　针对农险市场中政府经济干预低效的问题，笔者认为解决的途径主要在于明确政府经济干预权的主体并尽量清晰地划分出各主体的职权和职责。根据农险市场中政府经济干预权的构成内容来看，该主体应当有三类：农险市场监管主体、农险宏观调控主体和农险公共投资管理主体。对于后两者，农险市场经济干预权的配置主体相对明确，如农险宏观调控主体主要有负责农险财税政策的财政部和国家税务总局以及负责农险信贷政策的中国人民银行等，农险公共投资管理主体在我国主要指国有资产管理部门。而对于农险市场监管权的配置，我国现行的做法是交由保监会对农险市场进行监管。但政策性农业保险的监管与商业性保险的监管无论监管内容和监管规则都有很大差异。政策性农业保险和商业性保险的一个重要区别在于，前者是非营利性、公益性的，后者是以赢利为目的。正因为如此，国外农业保险的监管主体通常都不是商业性保险监管部门，而是专门的监管机构，如美国的农业风险管理局。因此，可借鉴美国的做法，在我国农业部内设立相对独立、高度专业的农业风险管理局，以最大限度地减少保监会同时监管商业性保险和政策性农业保险可能出现的利益冲突。农业风险管理局成立后的主要职责在于对农业保险的市场主体和行为进行监管、负责发布和提供农险市场信息、出资成立政策性农业保险公司和再保险公司以及为农业巨灾保险基金筹资等。当然，农业保险监管的主体及其具体职责、目标体制、方法任务、内容途径和相关配套机制(如农业风险预警机制、农险监管的国际合作机制)等最终有待于农业保险立法的专门规范。
　　
　　3.2　理念、程序和责任保障
　　针对农险市场中政府经济干预恣意的问题，为克服这种随意性，防止政府滥用经济干预权，笔者建议应从以下三方面人手：其一，要树立政府对农险市场的“适度干预”理念。所谓适度干预是指政府对市场的干预要有限度，要考虑政府的能力、干预的成本以及市场的需求等。具言之，凡是农险市场能有效运行之处，就没有政府经济干预权存在之空间；凡是政府不能克服农险市场缺陷之情形，就没有政府经济干预权运作之余地；凡是存在政府克服农险市场缺陷不经济之情形，没有政府经济干预权存在之必要。其二，对农业保险中政府经济干预权的行使还需相应的程序保障。为了防止农业保险中政府经济干预权的滥用，应明确规定政府行使这些权力的法律程序。因此，一套完整的、科学的干预程序制度，包括行政公开、告知、听取陈述和申辩、职能分离、不单方解除、回避、记录和决定、重大决策听证、说明理由、时效和救济等，是政府经济于预权规范化的必要架构。政府经济干预程序的制度化、法定化，其根本目的在于实现干预的民主化和科学化，以便减少乃至杜绝政府经济干预权的滥用。只有通过完善农业保险中政府经济干预权的立法，将干预权行使的步骤、次序、方法系统性地纳入规范的轨道，进行具体、完备、透明的操作，并逐步确立有利于进一步实现权力制衡的司法审查制度，才能在根本上防止农业保险中政府经济干预权的滥用。其三，有必要在农险市场中建立起对政府经济干预行为的责任追究机制。首先，应在农业保险立法中对政府经济干预进行权力与责任的对称设计。其次，完善农业保险立法中政府经济干预的法律责任形式。针对农业保险中政府及其工作人员在行使政府干预经济职权中的违法行为，除应确立传统法律责任(如民事、行政和刑事责任)作为防范和否定性评价体系外，还可适用一些特殊的法律责任，如国家赔偿责任、宪法责任等，甚至必要时还应当与非法律意义上的责任相配合，如通过弹劾、引咎辞职、问责制等方式追究政府官员的政治责任。最后，农业保险立法中尽可能量化政府的经济干预责任，须有具体可操作的条款，以此确保责任的到位和严肃性。
　　
　　3.3　制度保障
　　鉴于农业保险的特殊性，大多数国家对此领域的立法都相当重视，美国20世纪30年代就颁布了专门的法律.加拿大、日本等国亦是如此。一些发展中国家如菲律宾、墨西哥、巴西等国也开展了农业保险的立法。在我国，有关内容只是体现在《保险法》和《农业法》中的寥寥数语，更不必说单独的立法了。而我国的《保险法》实质是一部商业保险法，而农业保险中的一大部分是政策性保险，商业保险与政策性保险的经营目标大相径庭，用现行的《保险法》指导农业保险存在许多问题，很难达到农业保险经营的预期目标。因此，应该进行专门的农业保险立法.对农业保险的经营目标和体制、保障范围及水平、组织机构与运行方式、农民的参与方式、初始资本金筹集数额和方式、管理费和保险费分担原则、费率的厘定、保险金额、条款的核定、异常灾害条件下超过总准备金积累的赔款和处理方式、再保险、税收减免、资金运用等，尤其是对农业保险中政府的作用及其职权范围、监管体制和内容机制、各有关部门的配合、政府的干预程序及其法律责任等方面须以作为正式制度安排的法律予以规范。这样，一方面可以为农险经营企业自主经营管理和政府干预提供法律依据，另一方面对规范政府干预农险市场，有效维护农民利益，保障农险经营企业的偿付能力也有着积极的意义。当然在进行农业保险专门立法的具体操作时，作为一种过渡办法，现阶段可先由国务院尽快出台《农业保险条例》，以利于农业保险的试验有章可循，待条件成熟时再正式颁布《农业保险法》。此外，各地区特别是农业保险试点地区可以根据自己的条件制定地方性法规，使农业保险在《农业保险条例(法)》制定出来前有法可依。
　　
　　参考文献：
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