高校与学生的法律关系探析

赵 旻

随着高等教育规模不断扩大,大学生的学习需求、人身保障、权益保障等问题日益受到教育界、法学界和学生家长的重视,尤其在近些年,大学生在受到不公正待遇、出现意外伤害或者权益受到侵害时,不再像以往单纯选择沉默,而是更多地利用法律手段解决纠纷。越来越多的学生及家长将学校告上法庭,究其根源主要是学校与学生的责、权、利定位不准,法律关系和法律地位不明确。在高等教育法律体系不断完善的过程中,尤其在我国社会转型时期,学校与学生之间的关系在不知不觉中发生着深刻的变化,有必要厘清或者深入研究学校与学生之间的法律关系,为高校创造和谐的人才培养环境。

一、高校与学生法律关系的理论分析

我国公办高校的性质属于国家事业单位,在我国法律关系主体上,事业单位是一种完全独立的事业法人。事业法人享有独立的民事权利,也承担相应的义务。在实践中,事业单位与相对应的国家行政机关有着密切的人事关系、经费投入关系和行政关系,调整事业单位存在的诸多关系主要依靠政策。学生是学校的培养对象,也是重要的教育资源。在我国,大学教育学生有着特殊的社会意义。教育部颁布的《普通高等学校学生管理规定》(2005年9月1日开始实施),确立了一系列依法治校、维护学生合法权益的新规则,但对学校与学生是一种什么性质或类型的法律关系,尤其当学生的权利受到侵害时,学生应根据什么样的法律关系去寻求司法救济,没有作明确规定。最高人民法院2003年出台的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》明确提出:“对未成年人依法负有教育、管理、保护义务的学校、幼儿园或者其他教育机构,未尽职责范围内的相关义务致使未成年人遭受人身损害,或者未成年人致他人人身损害的,应当承担与其过错相应的赔偿责任。”这基本确认了学生与学校之间不存在监护的法律关系。①

高校与学生的法律关系问题是一个比较复杂的问题。由于我国国情的特殊性,一是受传统文化影响,家长望子成龙,倾全力培养孩子,对学校寄予了无限希望;一旦孩子出现任何闪失,包括与学校发生矛盾纠纷,整个家庭都会陷入纷争之中。二是近几年正是独生子女入学高峰期,学校与学生家长一样面对一个新的群体,生命的价值更加高昂,学校的责任更大。三是人的自主性在不断增强,学校在教育培养过程中,面临着办学观念、管理方式等方面的转型。尽管学校的制度越来越多,但仍然存在很多空白点,在处理与学生的各种关系时仍然缺乏法律依据。从现实和发展的视角研究学校与学生的法律关系,主要有这样几个方面的内容:

1.特别权关系的转移

高校与学生的法律关系有历史继承问题,在计划经济体制下,学校是政府的附属单位,可以代表政府对学生实施管理,管理主要采取行政运行的模式。我国大学也受德国法制传统的影响形成了“特别权力关系”。在这种理论支配下,学校与学生之间的关系是一种严重不平等关系:一是学校作为权力主体,对学生具有总体上的支配权;学校可以自主设立或者改变学校和学生之间的关系。二是学校在必要情况下以制定内部规则的方式,命令或限制学生的基本权利,而对于这些规定和做法是否进行监督和审查,是否为学生提供救济,司法机关和权力机关没有明确的说法。三是学校可以对学生进行改变身份的处理,比如开除学籍等。在特别权力关系中,虽为行政关系,但又不受一般行政法律的规制。

随着教育体制改革,特别关系理论也逐渐受到动摇。现在大学的地位从与国家行政机构的隶属关系变为独立的事业法人,大学教师由执行公务人员变为聘用制雇员,学生的主体地位得到提高,提倡育人以学生为主体。从管理上,学校越来越依法行事,不断增加行政行为的透明度,如招生阳光工程、收费公开等;学生对涉及切身利益的学校事务有了更多的参与权和监督权。从法律监督上,2004年最高人民法院司法解释中提出了把学生退学、招生、学历证书发放、教师资格等高校事务纳入行政诉讼的范畴,不再只由教育行政部门内部处理,加强了司法监督。②

2.多重法律关系的建立

学校与学生的法律关系是人们根据法律法规而结成的特定的权利和义务关系。由于高校管理程序的复杂性,不能用一种简单的法律关系来对待学校与学生的关系。随着法律的不断完善,学校与学生以责任分担的方式承担法律责任比较合乎实际。

处于转型时期的我国大学,在确立学校与学生法律关系的过程中,可以借鉴国外大学的做法。在澳大利亚,学生是学校的客户,学校千方百计为学生提供优质的教育服务,市场化程度非常高。学校建立了完备的法律和制度体系,学校与学生之间有明确的权利义务界定。在法律规定的框架下,学生的生活、起居完全由学生个人通过市场解决。学校给学生提供的是教育服务,而学生如何选择学习和生活是学生自已的事。在学生发生任何事故时,按照责任分担的原则,该是学生的问题由学生独立承担,是学校的责任由学校承担,法律关系非常明确。美国大学同样存在学生权利与学校权力冲突的问题。基于权力客观上易对权利侵犯的现实,美国大学一般倾向于对权力进行限制和约束,以协调权力和权利的关系。当学校管理权与学生权利发生冲突时,他们往往坚持“权利本位”的原则,即着重于对学生权利进行保护,对高校管理权进行严格制约,以协调两者的关系。③还有一个例子也很典型,在我国各大学都能招收外国留学生,学生与学校的关系也非常明确。他们大多来自比较发达的国家,法律意识很强,是完全独立行为人。一旦发生与学校的矛盾或者意外伤害,他们及家长会自觉地依据法律或规定处理,几乎没有与学校对簿公堂或纠缠不清的问题。因为,他们认为学生与学校就是服务关系,学校主要是尽到管理和服务的责任,学生作为独立行为人要承担相应的责任。而基于我国教育体制与立法现状的固有特点,目前有关学校与学生之间的法律关系则明显体现了多重性的特点。

一是民事法律关系。高校体制改革后,大学实行经费分担制度,适当收取学生学费;在就业方面,也按照市场观念实行自主择业。这是我国大学发生的根本性变化,服务社会、服务学生的性质更加突出。学校与学生之间所确立的教育关系很多方面涉及到了民事法律关系。学校作为独立的事业法人,依法享有办学自主权;学生依法享有自主决定报考学校,接受高质量的服务和教育的权利。学校接收学生入学学习与学生承认学校的管理、安排和规定,构成了事实上的合同约束。学校与学生具有平等的法律地位,享有相应的权利和义务,各自相互行使和承担民事权利与民事责任。④

二是行政法律关系。这在高校表现较为明显。学校的行政法律地位体现在两个方面:一方面是学校接受法律法规所授职权,代理国家行政部门行使办学权力,具有行政主体的性质和行政管理的职能。另一方面是学校作为办学主体,具有独立的法律地位,并就自身行使职权的行为对外承担法律责任。以行政法律关系调节学生与学校的关系,有利于保障学生的受教育权。当学生正当权益受到侵害时,学生可以采取行政诉讼的方式来保障自己的权益。近年来,各地都有因毕业证发放、学位授予、开除学籍等问题发生的纠纷,出现了学生诉母校的法律案件,这一类型的案件被称为新型的行政诉讼案。法院在受理和判决时都适用了《行政诉讼法》。全国行政法学会会长应松年也指出:“学校,尤其是国家设立的、在教育部备案的高等院校,应是国家法律法规的授权机关……特殊行政部门的行政权利,应受国家行政法规的监督与制约。”⑤

三是多重法律关系。学校的发展与社会联系越来越紧密,学校与学生之间的法律关系也呈现出了多重性,即民事法律关系、行政法律关系、内部管理关系等共存。余雅凤在论述“学校与学生的关系及其法律规范”时认为,民事法律关系是对学校传统办学理念和管理方式的冲击。一方面学校并不是在所有场合都是以行政主体的角色出现,很多时候是以民事主体的角色出现,如学生和学校的后勤服务之间存在着平等的契约关系,学生因交纳学费享有作为消费者的权利,在这种情况下,学校和学生之间是平等的民事法律关系。另一方面学校的管理权限并不是概括性支配和命令权,如学校对学生的人身权利并没有概括性的支配权,学生也没有一定要全部接受的义务。

高校是教育和学术机构,创造性与独立性是大学的灵魂。所以高校的行政法律关系也不能全部纳入司法审查的范围,要保证高校办学的自主性和内部正常的工作秩序。在高校与学生的行政法律关系中,只能部分排斥司法审查,部分通过司法途径获得救济。从我国现行教育运行体制、教育行政管理体制与诉讼法律体制的实施来看,多重法律关系更符合目前的高校实际。

3.学校管理权、教育权、保障学生安全权力的法律依据

学校负有对学生的教育权和管理权。《中华人民共和国教育法》、《高等教育法》对此均作出了明确规定。《普通高等学校学生管理规定》等教育行政法规也明确了学校对学生的管理权限和管理制度。学校在社会中的定位是事业单位,它接受教育行政部门的领导与管理。在与教育行政机关的法律关系中,它是行政相对人;当它管理学生时也成为行政主体。学校的管理权规定了学校负有保障学生安全的责任和义务。由于大学生基本都年满18周岁,是有独立行为的人,独立承担法律责任;学校对学生负有的安全保障责任是来自教育管理权,来自教育法,属于公权。学校对学生的安全保障适用有责原则。

二、学校与学生承担法律责任的划分与认定存在的问题

1.重视学校承担无限责任的问题

由于我国高校与学生的法律关系比较模糊,尤其在出现意外伤害事故时,包括自杀,学校往往成为无限责任承担者。据统计,现在大学的事故率为1%;北京市统计,出现一个学生自杀性事件,平均处理天数为17天,经济付出为5万~6万元。应该说,随着公民法律意识的增强,通过法律途径,以民事法律关系或行政法律关系解决纠纷的越来越多;但也有些家长明知道法理上不占主动、法律上没有依据,仍然与学校纠缠不清,学校只好以息事宁人的方式,给予经济补偿了事。这是学校比较为难的事。出现这样的情况原因大概出于4点:第一,大学的体制所致。中国传统意识,人都有“单位”或集体所属关系,学生到了学校就是学校的人,出了问题必然由学校承担责任;第二,学校一直采取全包的方式解决学生的一切生活、学习、成才问题,市场和服务的观念比较淡薄,管理、安排的意识比较强烈;第三,学校继承了一部分“特别权利”,与学生的关系是“我拥有你”的包含关系;第四,我国还处于一个人情社会向法制社会转化的阶段,很多问题的处理,情大于法。明确学校与学生的法律关系,各自依法承担责任,有利于维护学校正常的教学秩序。

2.从法律的角度审视学校的管理权

学校与学生确实存在着管理与被管理的关系,在很多方面表现了不对等性。管理的不对等和学校特殊的事业法人主体,造成了部分学校管理权规避了司法监督,在某些方面致使权利受到侵害的学生欲诉无门。学校作为教育机构,在教学组织、培养质量标准、安全防范、活动安排等方面都具有一定的权威性;面对学生群体,学校为了更好地实现服务的目的,只能以批量化和标准化的服务满足学生需求,限制了学生的个性需求;《普通高等学校学生管理规定》明确了高校的管理体现的是一种公共权力。因此,既要使高校处于法律的阳光照射之下,进一步规范其自主管理权,又不能捆住学校的手脚。关键是对学校管理权要作区分,明确学生的权利地位,对涉及到基础性关系的决定,如入学、就业、参加考试、学位授予和毕业证书发放、留级、退学或开除等,是国家行政法规定的法定事项,应列入可诉性行为;对于一般的管理关系,如学术研究、学生成绩评定、宿舍管理、日常管理、文明礼仪教育等方面的事务等,属于学校内部管理权,则不列入司法审查范围。

3.学校与学生法律关系确认的难点

如前所述,高校与学生存在多种法律关系。目前学校与学生法律关系的确认,只有案例,没有明文规定。出现了同样的案件各地法院有的准予受理,有的则不予受理。对上述3种法律关系,需要具体问题具体分析。我们期望在理论和司法实务上有明确的划分。

关于民事法律关系,主要须明确学校与学生是不是平等的法律地位,应以什么方式来建立民事法律关系。学校的行为还没有全部变为市场行为,在招生、对学生实施管理和培养等方面还带有很浓厚的行政色彩,尤其学校依法行使的内部管理权,是不可诉的;学生接受教育服务也不是完全的消费行为,这些问题会直接影响民事法律关系的确立。

关于行政法律关系,我国法律属于成文法,明确行政诉讼的被告必须是行政机关,不能是事业单位,行政诉讼的受案范围只能是行政机关的具体行政行为,而不能是抽象行为。学校明确是事业单位,依据我国现行行政诉讼法,学校不符合行政诉讼被告适格主体的要求,学校行为也不是行政法、行政诉讼中法定的行政行为。学校与学生之间行政法律关系需要司法解释和成文的支持。

关于多重法律关系,是针对目前学校法律事务的实际提出来的。学校的存在实际上给立法和司法都提出了挑战,因为学校的主体地位和复杂的法律关系,很难直接归由哪一个法律部门来调节,教育法又主要是规范性的法律,涉及诉讼程序时就要准确区分哪些学校行为属于民事合同关系,哪些行为属于行政法律关系,哪些行为可纳入司法审查的范围,哪些行为将被司法审查排斥,很难界定,操作上也缺乏可行性。要从根本上深入分析学校与学生法律关系的性质和特征,既要考虑学校的实际,也要保障学生的合法权益,并且要把保障学生权益作为重点考虑。

三、学校在处理与学生法律关系过程中应注意的问题

在推进依法治校,实现学校管理的法治化、制度化的同时,要明确学生的法律地位,依法保障学生的权利。

1.明确学生享有的权利

学生在校期间,具有《宪法》和《民法》规定的公民身份、一般学生身份和教育法律规定的特定学生身份。学生享有宪法赋予的各项社会政治权利、人身权利、社会经济权利、文化教育权利;学生在学校管理过程中处于行政相对人的地位,享受和行使相应的权利,包括平等权、受教育权、受益权、知情权、隐私保密权、参与管理权、毕业就业权、申辩申诉和控告权等诸多权利;还享有普通公民所享有的权利。

2.落实以人为本理念,从法律上保障学生权利

学校作为办学主体,居于主动地位,学生享有受教育权利,一般居于弱势地位。要保障学生的这些权利,第一,学校的权力要公开,应在法律监督、群众监督和行政相对人的监督之下行使。没有公开性,就不能保证公正性。学生的合法权益不受非公开校纪、校规的影响。第二,学校的管理要有法可依,坚持行政合法性原则,不抵触法律,不超出法律自设权力。第三,坚持程序公正。权力的滥用和不顾学生的合法权益,往往是破坏了正常的程序。要从学校实施管理的程序设计上充分考虑学生的感受和知情权。第四,涉及学生切身利益的权益,学校尽量避免单方面作出处置。学校对学生有概括性的管理权,形成的管理关系与服从关系经常表现为不对等关系,学生在认可或服从这种管理权的前提下,一般不能对管理行为提出异议。所以,凡是涉及到学生基本权利和法律身份的重要事务,学校必须严格按照法律法规处理,学生也必须依照法律规定、学校制定的规章制度执行。第五,切实畅通学生申诉、起诉的渠道。对学校内部涉及学生权利的行政事务,学生可以通过民主参与的方式参与管理。当受到学校干涉和影响时,学生有权向教育行政主管机关投诉;涉及法律事务时,也有正常的法律渠道。这样有利于监督,有利于保持学校稳定的秩序。

3.明确学校与学生的法律关系要解决好几个问题

学校自主权与法律的审查监督的关系。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出:“高等教育体制改革的关键,就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制,在国家统一的教育方针和计划的指导下,扩大高等学校的办学自主权。”这是新中国成立以来第一次明确提出“扩大高等学校的办学自主权”。随着改革的深入,学校的自主权越来越大,掌握的资源也越来越多。在这种情况下,更要加强大学的法制建设,把大学的教育规律与法律要求结合起来,依法依规管理学校;大学自主权用好了有利于学校的发展,失去控制就会造成对相关群体权利的侵害。

学生权利保障与学校权力行使的关系。学生要明确自己的权利,增强自我权利的保护意识。当权利受到侵害时,学生要有申诉、起诉的渠道,要健全和完善高校解决纠纷的机制。高校作为一个特殊的社会组织,是一个人员集中、关系又相对复杂的集合体。学校既有培养教育学生的责任,又要为学生提供服务。学校在行使权力时,必须兼顾两方面的情况。学校要建立完善的自我约束机制,及时清理修订涉及学生基本权利的规章制度,避免侵权行为的发生。

平等的契约合同与教育管理的关系。高校与学生之间要从管理型逐步转为教育服务契约关系。随着市场经济体制的建立和完善,高校进入了市场竞争,其与学生的诸多关系都反映了平等的契约关系。高校对学生的管理是为了更好地履行这种契约,所以管理既要从保证学校的教学、生活秩序入手,又要贯彻以人为本的理念,从学生的需要和发展出发。要不断深化教育者与受教育者作为平等主体的思想,吸收学生参与学校民主管理。■

(作者系北京语言大学党委副书记)

[责任编辑:王 成]

①何宁湘:学校与学生之间的法律关系分析。参见《法律论文资料库》

http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp

②何宁湘:学校与学生之间的法律关系分析。参见《法律论文资料库》

http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp

③朱军:美国校园司法制度中学生权利条款的探析与启示。国家教育行政学院学报,2008第7期

④何宁湘:学校与学生之间的法律关系分析。参见《法律论文资料库》

http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp

⑤石从科:论学位诉讼的性质 ——兼论高校的法律地位 参见《论文天下》

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