保密和公开的角力

苏永通 赵 蕾

互联网时代，保密形势在各国空前严峻。不仅中国，世界大国的保密制度均趋于越来越严苛，包括注重信息公开的美国。

十一届全国人大常委会第九次会议于2009年6月22日对保守国家秘密法修改草案进行了审议。权威人士表示，这次修改主要是因为信息化的快速发展，以及电子政务的建设与应用，让保密工作出现了一些“新情况和新问题”。

近期，澳大利亚力拓公司驻上海办事处4人被上海市国家安全局以涉嫌窃取中国国家秘密拘捕。泄密造成的巨大损失又一次刺痛了人们的神经。

与此同时，一场2。年来罕见的保密检查正席卷全国，不仅包括党政机关，国有企业也在其中。不久前，国家保密局举办地方保密大检查高级研修班，预示着地方大检查也将拉开帷幕。

系统内称之为“保密风暴”。2008年2月至9月，90个中央和国家机关部委，接受了一轮拉网式排查，重点是计算机和移动存储介质，某些要害部门一年内被查了4次，至少已有22人在这次风暴中受到处理。

而政府信息公开条例的颁布实施，使得政府信息公开逐渐成为满足公民的知情权的基本方式。在最新的保密法修改中，一方面参与讨论者提出缩小定密范围、防止滥用定密权等主张；另一方面修法者也强调了“越开放，越要保密”的主张。

保密与公开在中国延续了十余年的博弈，在新形势下面临着一场全新的角力。

秘密范围遭受质疑

1998年，某省一农民因接受境外电台采访，被判“为境外非法提供情报罪”，所指的情报是当地的一起普通绑架撕票案。法律专家批评某些人扭曲解释了保密法的“国家安全和国家利益”。

相反，某些真正的国家秘密，却被扔进垃圾堆里。9个福建渔民，长期钻在驻军和军校附近的废品堆里挑挑拣拣，仅被截获的就有数千份军事资料。据了解，近几年，废品站成为保密检查的重点。

据统计，中国每年产生数百万份秘密文件，美国仅有10万件。保密系统流传一则笑话，说境外间谍对来自中国的情报非常头疼，因为数量惊人，且大部分无密可言，为了不错有价值的信息，他们又不得不紧盯住每一张纸片。秘密文件之多，由此可见一斑。

有专家表示，秘密文件过多过滥，不仅增加了保密成本，也影响了国家保密制度的权威，更重要的是，阻碍了政府走向信息公开的道路。

国家保密局在修法说明中提及，缩小国家秘密范围是修改方向之一，但目前对于国家秘密，草案仍维持20年来一直备受批评的笼统定义和宽泛列举。

国家秘密谁来认定?不服认定怎么办?长时间不解密怎么办?这些问题，草案均没给出答案。而这些恰是2008年5月1日政府信息公开条例正式实施后，亟待保密法作出配合修改的核心内容。政府信息公开条例实施后，“国家秘密”成为很多部门拒绝公开信息的重要理由。

现行保密法规定：“国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”而框定秘密范围的7条事项，包括国家重大决策、国防、外交、国民经济、科技和国家安全，最后一条“其他国家秘密事项”，可涵盖各个领域。许多人认为，“利益”的解释易被扩大。

据悉，与宣传、推进多年的“阳光财政”相悖的是，1991年下发的财政部、国家保密局《关于印发<财政工作中国家秘密及其密级具体范围的规定>的通知》中，机密级事项包括：“各省、自治区、直辖市、计划单列市中、长期财政收支计划、年度收支计划、预算、预算执行情况和决算。”

又如，灾害“死亡人员总数”在2005年8月8目前确属国家秘密。这也就不难理解，在2003年SARS事件中，官员被撤换后的数字剧变给人们带来的冲击。

而关于内部规定以及内部文件、敏感信息，其界限则更为模糊。

某部委信息办主任告诉记者，在信息公开中，涉密文件反而容易处理，最难处理的是一些看来不适合公开的非密文件或事项，有些工作秘密未上升到国家秘密层次，但公务员法又要求公务员要保守工作秘密。让许多政府工作人员烦恼的是，如何给申请人一个说法。

而有些官员，则没有这样的烦恼，他们还是习惯性地认为：“凡未公开的信息都是国家秘密。”

草案一审中，有委员指出，要尽量缩小国家秘密的范围，特别是要分清工作信息和国家秘密。有委员援引惠及几亿农民的中央一号文件被某些地方定为密件为例，说明定密之乱已经影响政策贯彻实施。

北大教授姜明安建议立法机构可考虑，在秘密范围难以具体确定情况下，列举财政预算等与公众利益密切相关的应公开信息。

缩小国家秘密的另一个方面是明确定密责任。草案一审中最受委员关注的是定密责任人制度，但草案仅强调人员责任，县级以上机关单位享受定密权的规定未变。这与一些学者建议参照的美国“定密官”制度相去甚远。据了解，美国联邦政府原始定密官仅4000多人，须经总统行政命令或特别授权才有定密资格。鉴于此，有委员建议提高定密层级，主要集中在中央机关层次，而且要集中在重点的单位，对随意定密的追究法律责任。

“越开放，越要保密”

由于信息公开与保密二者之间“此消彼长”的特殊关系，国外一般将保密立法与公开立法结合起来通盘考虑，比如美国《保密的国家安全信息》规定了3类禁止保密情况。而中国的保密和公开是分开立法，所以，保密法更加注重保密在情理之中——一位保密系统人士如此解释。

提交一审前的最后一次座谈会由中国法学会信息法学研究会组织。据与会者称，会上，有个别专家说：“保密法是规定保密制度的，应以保密为原则，公开为例外!”此观点遭到了许多专家的“炮轰”。

还有专家建议改“保守国家秘密法”为“国家秘密法”，以利于涵盖整个立法，包括公开的内容。

尴尬的是，政府信息公开条例属于行政法规，其位阶低于保密法，依立法一般规律，本应按信息公开精神先修改保密法，再制定公开条例，然而由于种种因素，最终在保密法尚未修改的前提下就颁布实施了公开条例。

特别是定密环节，实际上国家保密局也将此定为解决公开与保密矛盾的突破口。保密局法规室的同志认为，定密是一项源头性工作，只有定密准确，才能既保障国家信息安全，又促进政府信息公开和信息资源合理利用。

“作为保密法上的秘密事项要尽量特定化。只有当事人能够知道是绝密、机密、秘密的情况下，要求当事人保密才有点道理。但现在我们不知道一个东西到底是不是国家秘密，这是个很大的问题。”在北京大学人民代表大会与议会研究中心于2009年4月召开的信息公开与保密法修改的理论研讨会上，北京展达律师事务所律师周泽指出，一个人只有明确知道这个国家秘密并泄露它才有可能是违法犯罪行为，但很多人不可能知道。这导致我们在对外提供任何信息的时候，都会有一种恐惧感。保密法这样恐怕就成了一部恐怖法，让当事人人人自危。

“如果没有密级的异议和纠正机制，当事人权益难以得到保护。”曾任最高人民法院副院长的姜兴长委员建议在保密法中增加行政复议和行政诉讼的渠道。据记者了解，救济程序或会写入二审的草案中，制定国家信息公开法也在立法机关的考虑范围内。