气象服务商业化中法律关系的变迁

何亮亮 许 颖 蒋 洁

一、气象服务商业化中的行政法律关系

即公共气象部门向服务对象提供气象服务、履行法定职责而在两者间形成的行政法律关系。在公共气象部门不能履行或不能恰当履行法定气象服务义务时,相对人有权寻求法律救济。自20世纪80年代以来,商业性气象服务取得迅速进展,与此同时,西方各国掀起以市场化为导向的公共行政改革浪潮,力求实现从秩序行政向服务行政模式的转变,体现行政主体与相对人新型合作和良好互动关系,要求公共行政以满足社会需求、服务公众生活为目标,其运作方式和范围以社会公众需要和认同作为合法性基础。服务行政是具有形成性的授益行为,以非强制方式提供服务为主,不涉及国家公权力的直接运用,也不构成对公民权利的直接限制,手段与传统的干涉行政截然不同,目的也非秩序维持而在谋求人民福利。随着时代发展和社会变迁,服务行政理念获得越来越广泛的认同,基于公共利益需要由公共气象部门向社会公众提供气象服务,即是这一理念的具体体现。

在政府和市场之间选择,实际上是在两种不完善之间选择。尽管政府在公共服务供给方面的效率和适应性较差,但在有效性、公平性和广泛性方面占有一定优势,能够通过政治过程确定公共服务的目标、数量、标准及规则并保证其实施。实行公共服务的市场化运作并不意味着完全放弃政府提供公共服务的责任,而是试图建立复合机制,充分发挥市场和政府的各自优势,提高供给效率,满足公共服务需求。由于气象服务须以气象基本业务系统为依托,大气探测、信息采集、加工传输系统等气象基础设施建设投资巨大、收益缓慢,而气象服务作为公共物品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性,因此政府在气象服务供给上的服务主体角色难以替代。在气象服务商业化程度较高的国家中,彻底淡出气象服务领域、完全采取市场化方式供应的屈指可数,绝大多数国家公共气象部门仍坚持从事公益性气象服务,且与商业性服务界面清晰。

公共气象部门在向服务对象提供气象服务、履行法定职责而在两者之间形成的法律关系,并非传统意义上管理与被管理、支配与服从的行政关系,而是一种新型的非权力行政法律关系:公共气象部门是服务提供者、协调者和引导者,而社会公众作为相对人是服务需求者、受益者和合作者,主体双方的地位日趋平等。这一特性与后现代背景下行政法的范式转型和制度变革一脉相承。在“行政并非仅系国家实践法律与权力目的之手段,而是应作为国家福利目的之工具,来满足社会之需求”的全新背景下,为满足公众生存发展需求、提供各类优质公共服务已成为现代行政的根本任务。行政任务的变化也引起了行政诉讼类型的细密和多元化,行政相对人因行政主体不履行法定职责、不做出相应事实行为而遭受侵害的情形大量发生。基于实现民众权利有效而无隙司法救济的考虑,应将请求做出事实行为之诉纳入行政诉讼范围,强化对行政相对人合法权益的司法保障。诉讼请求为要求负有法定职责的政府部门依法做出相应事实行为,如请求行政机关修缮公共设施、公开特定信息等,使公众需求得以满足,其中包括要求国家气象部门依法保障公众获取基础气象信息、享受法定气象服务的权利。

二、气象服务商业化中的民事法律关系

即采用市场化机制运作的公共气象部门(国家气象公司或内部具有相对独立性的气象服务机构)或私营气象公司与服务对象之间通过订立气象服务合同而形成的民事法律关系。双方法律主体地位平等,往往通过平等、自愿协商缔结气象服务合同,对双方的权利和义务内容加以约定,在权利受到侵害时可通过民事诉讼程序获得司法救济。

自20世纪80年代以来全球商业性气象服务所取得的迅速进展与其时席卷西方各国的新公共管理运动息息相关。改革传统公共服务供给的垄断模式,实现公共服务市场化,促使公共服务质量与绩效不断提高。随着政府在气象服务领域单一主体地位丧失,越来越多私营气象公司或其他形式的私人气象组织不断出现,在气象服务领域形成了政府、市场和社会各主体多元并存的新格局。尤为突出的是,除气象服务市场向民间资本开放、允许私营气象组织参与市场竞争之外,公共气象部门和公共气象事业本身也开始推行了民营化改革。无论是私营气象公司或其他形式的私人气象组织,还是采用市场化机制运作的公共气象部门(国家气象公司或内部具有相对独立性的气象服务机构),在向公众提供商业性气象服务时,多采用缔结气象服务合同方式保障双方合法权益。气象服务提供方应谨慎全面履行合同义务、提供良好的气象服务,气象服务接受方也应按照合同约定支付相应报酬。由于引起大气环境变化的因素异常复杂,以当前气象科学发展水平、大气探测技术和从业人员的认知能力,不可能完全或彻底掌握气象变化的全部规律,因此气象服务尤其是气象信息服务(如天气预报)的精度具有较强的不确定性,以地面预报质量为例,1989—1991年的错情率分别为1.9%、1.4%和1.2%,这对于气象服务的接受者意味着一定的消费风险。对此是否应认定为气象服务供给方构成违约并追究其法律责任呢?一般来说,因为这种不确定性并非是人为风险,除气象服务提供者违反有关操作规则和程序,未尽合理的谨慎注意义务并致使服务接受者遭受损失,即气象服务的提供者存在重大过错之外,不宜认定为违约行为。在气象服务违约问题上,日本司法实践所采用的一般原则值得借鉴:私人气象公司对用户的气象服务是建设性的,不存在“命令”,因此在预报和服务失误时不承担赔偿,但若失误是由于工作疏忽或责任事故,则要承担部分责任。

另一值得研究的问题是在气象服务过程中的侵权责任。尤其是在气象应用技术服务领域,随着气象科学向国民经济各专业部门的渗透及影响程度加深,气象资源开发与利用、气象防灾减灾等各类气象应用技术开发与研究获得重要进展。因此,类似于人工影响天气等防灾减灾气象服务,因在相当范围和程度上涉及较为重大的公共利益平衡问题,目前基本未采用市场化方式运作。

(何亮亮,南京信息工程大学法律系讲师。许颖,南京信息工程大学法律系讲师。蒋洁,南京信息工程大学公共管理学院讲师、南京师范大学法学博士)