我国商业银行法人机构准入管理问题分析

邓启峰 陈太玉

摘要:在现代市场经济体制中,银行业作为经营货币的特殊行业在社会资源的配置过程中起着重要作用。由于银行业相对于其他行业而言具有特别显著的外部性,世界各国普遍对银行业进行了严格管制。本文对我国的银行业法人机构准入管理现状和问题进行分析,提出了政策建议。

关键词:商业银行;准入;审慎

中图分类号:DF438.1文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)29—0232—02

在现代市场经济体制中,银行业作为经营货币的特殊行业在社会资源的配置过程中起着重要作用。由于银行业相对于其他行业而言具有特别显著的外部性,世界各国普遍对银行业进行了严格管制。我国对商业银行法人实施较为严格的准入管理,但也存在不少问题,降低了社会福利和商业银行本身的效率。

一、我国对商业银行法人实施较为严格的准入管理

目前,在我国对银行业进行准入管理是中国银行业监督管理委员会(以下简称“银监会”)的职责。银监会在《商业银行法》和《外资银行外资金融机构管理条例》等的基础上,颁发了《中资商业银行行政许可事项实施办法》、《外资金融机构行政许可事项实施办法》和《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》等规章制度,对银行业的市场准入做出具体规定。从这些规章看,我国对银行市场准入的管理是较为严格的。其中城市商业银行、农村商业银行、合作银行和信用联社的申请人都是原城市信用社和农村信用社。从实际情况看,我国自1996年以来,仅新设一家股份制商业——渤海银行。浙商银行、安徽银行和江苏银行等商业银行都是由城市商业银行重组而成。

(一)注册资本金。股份制商业银行需要10亿元;城市商业银行需要1亿元;农村商业银行需要5000万元;农村合作银行需要2000万元;农村信用合作联社和村镇银行需要300万元。

(二)发起人资格。股份制商业银行和城市商业银行发起人包括:境内金融机构、境外金融机构、境内非金融机构和银监会认可的其他发起人。1.境内金融机构作为股份制商业银行法人机构的发起人,应当符合的硬性条件主要有:(1)商业银行资本充足率不低于8%,非银行金融机构资本总额不低于加权风险资产总额的10%;(2)权益性投资余额原则上不超过其净资产的50%(合并会计报表口径);(3)最近3个会计年度连续盈利。2.境外金融机构作为发起人的条件。主要有:(1)最近1年年末总资产原则上不少于100亿美元;(2)银监会认可的国际评级机构最近2年对其长期信用评级为良好;(3)最近2个会计年度连续盈利;(4)商业银行资本充足率应达到其注册地银行业资本充足率平均水平且不低于8%;非银行金融机构资本总额不低于加权风险资产总额的10%等。(5)单个境外金融机构作为发起人或战略投资者向单个中资商业银行投资入股比例不得超过20%,多个境外金融机构作为发起人或战略投资者投资入股比例合计不得超过25%。3.境内非金融机构作为发起人的条件。主要有:(1)在工商行政管理部门登记注册,具有法人资格;(2)具有良好的社会声誉、诚信记录和纳税记录,能按期足额偿还金融机构的贷款本金和利息;(3)财务状况良好,最近3个会计年度连续盈利;(4)年终分配后,净资产达到全部资产的30%(合并会计报表口径);(5)除国务院规定的投资公司和控股公司外,权益性投资余额原则上不超过本企业净资产的50%(合并会计报表口径);(6)入股资金来源真实合法。

农村金融机构的发起人资格比股份制商业银行和城市商业银行有所放松。一是其发起人在境内非金融机构、境内金融机构、境外金融机构和银监会认可的其他发起人外,增加了自然人。二是境内非金融机构的财务条件从“最近3个会计年度连续盈利”降低到“最近2个会计年度连续盈利”。

(三)其他审慎条件。1.有符合《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国商业银行法》规定的章程。2.有符合任职资格条件的董事、高级管理人员和熟悉银行业务的合格从业人员。3.有健全的组织机构和管理制度;4.有与业务经营相适应的营业场所、安全防范措施和其他设施。5.具有良好的公司治理结构;6.具有健全的风险管理体系,能有效控制关联交易风险;7.地方政府不向银行投资入股,不干预银行的日常经营;8.股份制商业银行发起人股东中应当包括合格的战略投资者等。

二、当前准入管理制度存在的问题

(一)缺乏统一的银行市场准入制度。主要表现为:人为地分立中资银行和外资银行的市场准入规定,立法上仍沿用过去对中、外资银行区别对待的做法,要么对中资银行更优惠,要么对外资银行更优惠,从而造成二者在准入方面事实上的不平等。对中资银行的准入规定也不统一,有些是专门针对国有银行,有些只适用于股份制银行,对城乡信用社也有一些特殊规定,从而又造成了中资银行之间的标准不一。以上准入制度的安排反映了当前我国金融立法仍保持了以往的思维惯性,缺乏市场主体平等的立法价值取向。这种人为的割裂直接导致了法律规定之间衔接的困难,并容易出现矛盾,同时又增加了执行的难度以及今后进一步完善相关准入制度的成本。

(二)监管部门审批享有巨大的自由裁量权。尽管监管部门对银行设立规定了具体的准入条件。但从实际操作来看,并不是满足这些条件就可以设立银行的。一家新银行的设立关键在于监管部门的审批。监管部门是否批准设立新银行不仅考虑申请人是否达到法律法规的具体条件,更重要的是考虑是否有利于我国的经济发展,是否有利于我国的金融稳定。这种做法虽然在一定程度上保障了银行业的特许经营价值,有利于防范道德风险,但却形成了商业银行业中的高度垄断的市场结构。这种高度垄断的市场结构既会对社会福利产生不利的影响,也会对商业银行自身的效率产生不利的影响。通过对我国2006-2008年上市银行效率的分析,三年来我国上市银行的技术效率和纯技术效率均呈下降趋势,这说明我国上市银行的经营管理能力没有得到显著提高,反而有所下降。同时技术效率下降幅度大于纯技术效率,说明规模不经济是技术效率下降的主要原因①。我国主要商业银行的规模不经济,充分说明了竞争不足的恶果。

(三)高管人员的准入条件设置不符合实际。在人员准人方面,强调高管人员的学历、行业工作年限、专业技术职称等,但对其是否管理过类似的银行、是否懂得经营、工作业绩如何、个人品行等则缺乏相应考虑,而这点对新银行的负责人而言又尤为重要。

(四)对外资银行的准入规制存在不足。主要表现在我国外资银行市场准入实体性和程序性法律规制欠缺。一是外资银行市场准入形式规制僵化,规定的准入形式较少,不利于适应形势变化的需要;二是对银监会的审查与拒绝机制的规定过于简单,可操作性不强;三是双重许可和对母国监管要求的不足;四是外资银行的业务范围要大于我国《商业银行法》所规定的国内银行业务范围。使得外资银行享有比国内银行更加优惠的待遇。

(五)民营银行准入仍然存在法律障碍。目前,我国发展民营银行已初具法律、政策基础,如《商业银行法》和《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等均消除了设立民营银行限制性或歧视性的法规,但要真正实现对民营银行的准入和开放,现实中仍存在不少障碍:一是市场准入法规的缺失。在我国至今尚未健全完善的民营银行市场准入机制,且相关的法规政策也过于原则性和不完整。二是高级管理人员选任难。目前我国银行法律规定银行高级管理人员由银监部门审查任职资格,这一规定无疑对民营银行的经营自主权构成较大的影响,从真正意义上民营银行“民营化”充分实现上来讲,也是一种阻碍。

三、政策建议

(一)仿效欧美国家对新设银行采取“准则主义”原则。所谓准则主义,是指设立银行只要符合法律规定的条件,就可以申请注册。

(二)允许自然人作为银行发起人,取消对自然人和境内非金融机构投资入股银行业的比例限制。只要符合审慎条件,监管部门就可以允许自然人和境内非金融机构作为主发起人。

(三)修改银行业高级管理人员任职资格条件。一方面要强调工作经历、经验、职业操守和声誉因素,放宽学历、年限等限制。另一方面要对“是否存在关联关系、是否存在兼职兼任关系等”,改为个人承诺申明制度,即由拟任人对相关情况进行书面承诺,监管部门保留事后否决权,一旦发现虚假承诺即取消任职资格。

(四)要完善《破产法》、建立商业银行的存款保险制度。存款保险制度不但可以保护存款人的利益,而且还有助于商业银行的监管机构对有问题的商业银行采取及时有效的干预措施,防范被保险的商业银行的道德风险行为。存款保险公司应根据商业银行的资产质量确定存款保险金的比率。同时,存款保险公司作为商业银行监管体系中一个重要环节,可以加强对商业银行的监管。

注释:

①邓启峰、蓝文兴、陈太玉,“我国上市银行效率的实证分析:2006-2008年”,《河北金融》2009(7)。

参考文献:

[1]陈颖.商业银行市场准日与退出问题研究[M].北京:中国人民大学出版社,2007.

[2]楼文龙.“中小商业银行市场准入管理的改革探索与思考”[J].《中国金融》,2008,(8).

(责任编辑/彭巍)