走出预防和惩治腐败体系中的制度问题误区

尹清亮

摘要:惩治和预防腐败要“更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设,做到惩治和预防两手抓、两手都要硬”,这是党在多年来反腐败斗争中不断探索得出的规律性结论,也是建立健全惩治和预防腐败体系的精要所在。学习贯彻党的十七届四中全会精神,深入实践落实科学发展观,全面、系统、完整、准确地把握制度的内涵,进而推动惩治和预防腐败体系中的制度建设协调、可持续发展,是深化反腐倡廉制度建设的基础和关键。

关键词:惩治和预防腐败体系;制度问题;误区

中图分类号:D630.9文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)29—0005—03

坚决惩治和有效预防腐败,关系人心向背和党的生死存亡,是党必须始终抓好的重大政治任务。近年来,在党中央和中纪委的正确领导下,在各级党组织以及纪检监察机关的共同努力下,反腐倡廉的制度建设工作在探索中不断创新,在管理中日益规范,在发展中逐步深化,呈现出与经济社会发展同步推进,与党的建设相得益彰,不断向纵深领域延伸的基本态势。

与此同时,反腐败斗争依然面临着诸多新情况新问题,依然形势严峻,仍然具有长期性、复杂性、艰巨性。在相当长的一个时期内,我国反腐败仍将是成效与问题并存,防治力度不断加大与腐败现象易发多发并存,群众对反腐败期望值不断提高与腐败现象短期内难以完全根治并存的基本态势。

因此,学习贯彻党的十七届四中全会精神,深入实践落实科学发展观,不断深化我们对制度和制度建设规律的认识,以完善惩治和预防腐败体系为重点,扎实推进党风廉政建设和反腐败斗争,显得尤为重要。

一、实践中的问题:制度未能完全适应反腐败斗争的需要

改革开放的航船从三十年前启动以来,中国经济社会的各个领域都发生了翻天覆地的变化。相对于近两百年积贫积弱的中国而言,这种变化是如此的炫目多彩,以至于赢得了海内外人们几乎众口一词的不绝赞美。但是,愈演愈烈的腐败问题作为社会癌症、体制毒瘤却广为人们所诟病,伴随改革开放进程的深入而这种批评声浪鹊起,且始终不绝于耳。三十年来的腐败现象演变在形态上已由实物形态向货币形态转变,货币形态又向虚拟货币形态转变;在领域上由消费资料领域向生产资料领域转变;在环节上由商品流通环节进入到权力流通环节。与此对应的群众的不满反映也从街头巷议的“拿起筷子吃肉,放下筷子骂娘”发展到接连不断的群体性抗争,腐败问题在不断磨砺着人们的神经,拷问着我们的体制,影响着社会的和谐稳定。

作为一个依靠最广大的底层民众倾身家性命之力支持才在血雨腥风中搏杀取胜、由弱小走向壮大、并以全心全意为人民服务作为自己根本宗旨的政党,中国共产党痛彻地体悟到人民群众高兴与否、满意与否、答应与否、支持与否攸关党的事业成败和党的生死存亡,对腐败问题的惩治也从上个世纪八十年代的反腐蚀斗争到了九十年代的反腐败斗争再到本世纪初的反腐败政治任务不断升级,党对腐败问题的认识和重视程度不断深化。

作为一个完全成熟、有充分执政经验的执政党,中国共产党对党风廉政建设和反腐败斗争规律的认识在反腐倡廉实践中逐步深化,历经了被媒体称之为“运动反腐”、“权力反腐”、“制度反腐”的不同阶段,认识到了制度反腐是取得反腐败斗争胜利的必然选择,拿出了一份以教育、制度、监督三位一体建立健全惩治和预防腐败的实施纲要和行动规划为代表的制度体系蓝图,交出了一张效果明显的反腐倡廉制度建设的不俗成绩单。

中共十六届三中全会提出了建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的目标,从此制度反腐、依法反腐进入快车道。中共十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》更进一步指出:“党越是长期执政,反腐倡廉的任务越艰巨,越要坚定不移地反对腐败,越要提高拒腐防变的能力。” 党的十七大报告坚定明确地指出:“中国共产党的性质和宗旨,决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的。坚决惩治和有效预防腐败,关系人心向背和党的生死存亡,是党必须始终抓好的重大政治任务。”此间一大批反腐败制度陆续出台,从党内监督、民主监督、法律监督直至媒体监督、群众监督,立体式的反腐体系初见雏形。但是,从总体上看,构成体系的文件、法规、法律等制度相对分散,尚未形成协调一致、相互配合的合围之效,实践中反腐倡廉的制度建设在许多领域尚未完全形成一个衔接严密的制度性体系,主要表现为:

一是制度体系的系统性不足。虽然各方面、各领域、各地区都出台了不少具体规定,但是整体协同性不够,没有一个规整、完善、全面的制度体系安排,结果导致各行其政,各自为战,甚至导致制度间衔接出现断档、空白点。

二是制度规定的可操作性不够。有些制度只是一些原则性规定,或者政治性宣示,缺少诸如责任主体、实施办法、步骤、罚则等制度要素;甚至一些制度设计时就没有充分考虑制度运作环境,结果导致难以在实践中充分贯彻执行。

三是制度规定的可度量性欠缺。一些制度规定中定性的表述、笼统的要求、中间地带较多,缺少定性和定量的结合,留下了过度自由裁量的空间,缺少标准化的“计量”“衡量”标准,从而使制度的整体性功能大打折扣。

四是对制度规定的监督检查缺位。一些制度规定和要求明确而又具体,但是具体落实和监督却无人或很少有人过问,结果是这些规定就成了人们常说的“写在纸上、贴在墙上、停留在嘴巴上”随意摇弋的幌子,或者是用以装饰的花瓶,严重地影响到制度的权威,破坏了制度的刚性。凡此种种,不一而足。

二、理论上的思考:全面、系统、完整、准确地理解制度

早在改革开放初期,中共第二代领导集体的核心邓小平同志就明确指出,制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。伴随着改革开放和社会主义现代化进程不断深入,包括反腐倡廉领域在内的制度建设渐次进入了人们关注的视野,成为人们实践中高度重视的问题,但是,就总体而言,反腐倡廉的制度建设和制度运行还不能完全适应反腐败斗争的需要。究其原因,固然十分复杂,但对预防和惩治腐败体系中的制度建设理解中存在的认识不够全面、有偏差,存在的制度至上、制度崇拜、制度万能、制度设计不完善、制度执行不到位等误区无疑都是重要原因。

而就当前而言,最重要的原因之一,还在于我们对制度和制度建设的理解认识还不够全面、系统、完整、准确,以至于我们在制度思考的初始起点上就存有偏差。

一是把制度仅仅理解为一个个具体的规定、规章、守则。殊不知,无论从何种理论与实践的视角去理解,制度都理应是一个定型化了的规则体系和运作机制,强制性、稳定性、规范性和公共性是其主要特征,它所规范的是一定的社会关系及一定社会关系双方的社会行为,作出这种规范的主体不是个人,而是社会,体现出的是全社会的意志。因此,制度设计不能“单打一”,不能仅仅理解为具体的规定。英文中与制度意涵相类似的还有一个对应的词汇叫做system,而该词翻译为汉语是更为人们熟知的 “系统”一词。以我们正在使用的电脑操作系统为例,启动硬盘中哪怕再微不足道的程序我们都不能轻易把它删除,否则,轻者就可能造成系统中某项功能缺失,严重者就可能导致系统瘫痪无法启动。这一事例更加明确地告诉了我们,制度是指由若干个相互联系、相互制约、相互影响的方面构成的有机整体,单项的具体规定是制度构成的一个要素,我们可称之为制度要素或者制度配件。一辆大卡车大约有一万五千个零部件构成,这些部件堆放在一起,我们会称之为汽车配件,而这些部件按照秩序有机组合在一起时,我们才会把它叫做汽车。同理,由若干个相互连接、制约、影响的制度要素构成的有机整体才能构成真正意义上的制度。