优化我国高等教育管理体制的若干思考

王建凯

摘要:我国高等教育管理体制经过多年的探索基本上形成了“两级管理,以省级统筹为主”的体制,这种体制仍然有一些不尽人意的地方,应从政府职能的转变、促进社会多方参与办学和落实高校办学自主权等方面完善高等教育管理体制。

关键词:高等教育;高等教育管理体制;对策

中图分类号:G640文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)29—0221—02

一、问题的提出和相关概念的界定

建国60年来,特别是改革开放30年来,我国高等教育取得了长足的发展,高等教育的在校生规模已位居世界首位,高等教育在国家社会发展中也发挥着越来越重要的作用。在高等教育快速发展的同时,高等教育管理体制中的一些问题也逐步浮出水面,引起了越来越多人的关注。

高等教育管理体制是与高等教育各项管理活动相关的一系列组织制度的统称,其主要包括高等教育组织机构的设置、组织结构之间的隶属关系,以及相互间的职责、权限的划分等。高等教育管理体制从本质上讲,体现了一个国家在高等教育管理活动中的中央和地方政府、政府和高校以及高校内部各管理层级、管理单元之间的职责、权力和利益关系。前两者被称为高等教育的宏观管理体制,后两者则被称为高等教育的微观管理体制,也称为高等学校的管理体制。

二、我国高等教育管理体制的历史回顾

新中国成立后,为了有效地管理全国高等学校,以便培养国民经济恢复和发展所急需的人才,政务院1950年发布了《关于高等学校领导关系的决定》,规定全国高等学校“以由中央人民政府教育部统一领导为原则”,中央人民政府教育部对全国高等学校(军事学校除外)均负有领导的责任,各大行政区人民政府或军政委员会或文教部均有根据中央统一的方针政策,领导本区高等学校的责任。这一时期我国高等教育为中央集中管理阶段。但由于过分强调统一管理,产生了许多不利于高校发展的因素,所以1958年中共中央颁布了《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》,此年开始,高等学校以进入地方管理为主的时期。这种以地方管理为主的管理体制虽然大大调动了各高校的积极性,但由于缺乏中央的统一规划和宏观调整,各地高校发展过程中又出现了盲目冒进的问题。到1963年,中央在总结前一阶段高等教育管理体制改革经验教训的基础上颁发了《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定(试行草案)》,规定“对高等学校实行中央统一领导,中央和省、市、自治区两级管理的制度。”我国高等教育管理体制进入了统一领导、分级管理的阶段。但这一体制仅仅实施了两年的时间,从1966年开始,受“文革”的影响,我国教育事业遭受了空前的破坏,这一期,教育部被撤销,高等教育缺乏全国统一的管理和规划,高等教育的管理事实上处于混乱的状态。1978年,随着我国各项工作逐步步入正规化,高等教育也得到了恢复,这一时期,高等教育有确立了集中领导,分级管理的体制。1995年,国务院转发了国家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》,肯定了前一阶段高等教育管理体制改革取得的进展,并提出:“高等教育管理体制改革的目标是,在未来若干年内,基本形成举办者、管理者和办学者职责分明,以财政拨款为主多渠道经费投入,中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责,以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主,条块有机结合的体制框架。”,也即“两级管理,以省级统筹为主”的体制。

三、我国高等教育管理体制的现状和问题

(一)政府在高等教育管理中的职能和角色不清

我国现行的高等教育模式仍然是行政控制为主、政府容投资者、办学者和管理者于一身的“国有公办”的办学体制,政校不分的现象并没有得到彻底的改观,政府和高效关系是否合理关系到高校能否充分行使自主办学权,能否按照教育规律实现良性发展和学术自由。

我国政府在充任高校的举办者和管理者的同时,在很大的程度上甚至充当了事实上的高校办学者。政府不仅控制着高校的设立,还管理者高校的实际运作过程。高校从专业设置到招生计划的制定,以及教师的编制数量都有政府通过指令性的计划来进行严格的控制。高校与政府之间实际上成了一种行政性的上下级的命令与服从关系。政府过多的行政干预弱化甚至淹没了高校应有的学术权力,高校的学术权力急剧萎缩,而以政府的行政管理权力为依托的内部行政管理权力则主导了高校的内部管理,使得高校俨然另一个“行政组织”。

(二)高校办学自主权难以实现

经过60年特别是改革30年来的探索,我国高等教育管理体制形成了目前的“中央和地方两级管理,以省级统筹为主”的管理体制,这种体制的初衷是为了让高校在发展过程中能够更好的结合地方实际,为地方发展服务。但在实际中,这种体制也造成了政府在管理高校过程中对高校过多的直接干预,这种管理模式从本质上还是没有摆脱计划体制下的行政集权模式,只是换了一个主管部门,学校的“附属性”、“依赖性”仍然没有改变,学校本质上不是独立自主的办学实体。尽管国务院在1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中就明确了高等教育改革要逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制,而且1998年颁布和实施的《中华人民共和国高等教育法》更是直接以法律的形式明确规定高了等学校的办学自主权作了。但在实际的执法过程中,政府往往重立法、轻执法和监管,许多已经颁布实施的法律法规没有真正落到实处,在现实中难以发挥其应有的作用。所以尽管经过十多年的改革,高等学校办学在自主权的扩权方面还不能令人满意,远未取得理想的效果。

(三)高校内部行政权力和学术权力失衡

从本质上看,高校的行政权力和学术权力应该相互补充、互相制约,学术权力通过行政权力得以确认,学校事物的管理以学术权力为主,行权权力要服务于学术权力,两者共同为学校的发展发挥作用。由于我国实行的是党委领导下的校长负责制,再加上近几年大规模的高校合并,高校内部管理普遍呈现出官僚化的痼疾,行政权力和学术权力的关系严重失衡,高校内部管理普遍存在“行政权力泛化”的现象,大学管理的机关化色彩过于浓厚,以行政权力干预或者替代学术权力的现象比较普遍,学术权力被弱化,学术组织要么泛化为行政组织,行使某种行政职能,要么作为虚位组织,咨询机构,可有可无,权力没有制度化,得不到保障,权力过于向上集中,形成倒金字塔式的权利结构。

四、优化我国高等教育管理体制的对策思考

(一)转变政府职能,明确政府角色

要加快政校分开的改革,进一步明确政府在高等教育管理体制中的作用和角色。在市场经济条件下,政府在高等教育领域主要承担着管理功能和服务功能,政府对高校的管理职能应该主要地体现于高等教育的发展方向、规划和质量标准的控制方面,政府的服务职能主要指政府应该为高等学校改革和发展在投资、营造良好的办学环境等诸多领域提供优质的服务。政府对高校的管理应该以宏观管理为主,要把握好对高等学校管理的分寸,不能直接控制学校,不能直接干预学校内部的各项事业的发展,政府要调整管理与服务的手段与方式,政府要正确处理好管理与服务两种职能的关系,把原有的一部分行政管理职能转变为服务职能,本着为高校服务的目的,对高校进行适当的宏观管理。从根本上转变观念,将管理作为更好地为高校的发展服务的一种手段和方式。

(二)建立多方参与的办学体制,促进高等教育的良性发展

随着我国社会主义市场经济的发展,社会越来越多元化,社会各界对高等教育事业表现出了强烈的参与意识。而社会参与办学是世界范围内许多国家高等教育管理体制的一个特征。社会办学不仅可以使高等学校形成多方筹资的局面,改变单一依靠政府拨款的局面,从而减轻国家的财政压力。而且,还可以推动高等教育决策的民主化和科学化,从而促进我国高等教育的良性发展。社会主义市场经济发的建立和逐步完善为社会各界参与高等教育提供了一个较好的环境,因此政府要引导和充分发挥社会各界参与办学的积极性,积极支持社会团体、民间机构和私人通过民办、国有民办和公办民助等多种形式参与办学,推进高等教育办学主体的多元化。

(三)真正落实高校的办学自主权,增强学校的活力

所谓高校的办学自主权,实际上就是指高校作为具有独立法人资格的机构,可以在不受其他组织和个人非法干预和阻碍的前提下,依法行使教育决策、教育活动组织的权利。政府高等教育管理权的下放,必须具体落实为高校的办学自主权,实现办学权力和责任的统一。尽管当前我国高校的办学自主权的落实还不容乐观,但我们也要看到,随着《高等教育法》的颁布和实施,在过去的十多年中高校的办学权得到了很大的扩展。随着高等教育法的进一步实施和各项改革措施的推进,高校的自主办学权必定会得到更全面的落实。

高等教育管理体制的改革是一个牵动面广、实施难度大的复杂的系统工程,以上我们只是就其中的几个方面作了一些简单的分析。在高等教育管理体制的实际改革过程中,必须通盘考虑,以严谨的态度从我国的国情出发,采取分别对待、分类指导、分步推进的策略,积极稳妥的推进高等教育管理体制的改革。

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(责任编辑/石银)