促进企业自主创新的税收政策研究

马晓红

一、我国支持企业自主创新的税收政策回顾

为了促进科技进步与创新,我国相继出台并实施了一系列持续时间长、适用范围广、优惠力度大的税收扶持政策。这些优惠政策从内容上看,有促进我国高新技术产业发展的;有鼓励企业研发与创新的;有推动科技成果转让的;有加快科研机构转制和非营利性科研机构发展的;有激励科研人员的;有促进科普事业发展的等等。从涉及的税种来看,几乎涵盖现行税制的各个税种。从形式上看,既有间接优惠,如税前扣除、加速折旧、投资抵免,也有直接优惠,如减免税,但主要体现为直接减免税。从期限来看,一些主要的税收优惠政策,如对高新技术产业的优惠、对技术转让的优惠、对引进先进设备和技术的优惠、对促进科学研究和教育事业的优惠等,自政策出台之日起一直执行至今。自上世纪80年代至今20多年时间里,税收优惠政策一直伴随我国高新技术企业成长。1988年国家批准成立中关村高科技园并给予园内高科技企业多种税收优惠政策。2000年,财政部、国家税务总局和海关总署下发《关于鼓励软件产业和集成电路产业发展有关税收政策问题的通知》。2006年,财政部和国家税务总局下发《关于企业创新有关企业所得税优惠政策的通知》。2008年1月1日起,新《企业所得税法》实施。这部法律规定,如果属于“国家需要重点扶持的高新技术企业”,按15%的税率征收企业所得税。这一系列的政策,尤其是新《企业所得税法》的实施有效地为企业减轻了包袱,成了“撬动”企业自主创新的动力。2008年1月1日起,我国开始正式实施新《企业所得税法》。这部法律规定,企业所得税的税率为25%。为鼓励高新技术企业的发展,这部法律中同时规定,如果属于“国家需要重点扶持的高新技术企业”,则减按15%的税率征收企业所得税。随着新《企业所得税法》的实行,原有大部分税收优惠政策均已取消,而高新技术企业税收优惠政策不但没有取消,反而扩大到全国范围内统一适用,这为高新技术企业的发展创造了十分有利的条件。许多企业都争相把认定高新技术企业资格作为公司未来税收规划的新战略。

二、我国税收体系存在的问题

上述税收优惠政策,为我国科技事业的发展创造了宽松的税收政策环境,体现了财税政策服务于国家宏观经济发展目标的宗旨。但现行鼓励科技发展的税收优惠政策也存在一些亟待解决的问题。

一是大部分税收政策只是针对创新结果而不是针对创新过程。如对企业研发、试验过程中的税收优惠很少,大多是企业已被确认为高新技术企业或研发形成科技成果转让时,可以享受相关优惠政策,这在鼓励企业进行自主创新方面力度需要加强。二是税收政策优惠格局不合理,有缺位,也有越位。如对科技企业采取增值税、进口环节税等优惠政策,影响了增值税制度的规范,也存在替代投资、财政支出等问题,越位十分严重。三是税收直接优惠往往难以实现。如对高新技术区内的高新内资企业,规定自投产年度起两年免税,往往高新技术企业还没有获利,就已经过了享受免税的期限了,使税收政策没有落到实处。四是现行税收优惠对提高企业科技投入的效率作用不大。五是目前很多科技税收优惠政策受制于各种因素没有得到落实,如加速折旧、投资抵免等,因此,发挥税收调控作用,促进企业自主创新的关键还在于充分利用好这些政策。

三、建立企业自主创新的税收体系应坚持的原则

新的税收政策表明了国家的鼓励意向,能使企业更坚定地走自主创新之路。无论是对企业进口关键设备实施税收优惠,还是降低增值税或所得税,都是在不同的背景下促进企业发展壮大的有力措施。鼓励企业成为自主创新主体的税收政策主要是鼓励企业自主研发,以国产设备代替进口设备,增强企业核心竞争力。

笔者认为,促进企业自主创新的税收优惠体系总体上应把握以下几个原则:

1、积极借鉴国际经验,体现税收政策手段的创新。现行有关促进科技进步与创新的税收优惠政策范围广、力度大,是我们运用税收手段促进科技进步与创新的基础。但根据形势的变化,应转变观念、解放思想,在整合现有政策资源、符合税制改革方向的基础上,探索进一步发挥税收在促进科技进步与创新上的作用。为促进企业技术进步,增强其自主创新能力,更多考虑在研发费用扣除、固定资产折旧、职工教育经费列支、创业投资企业的投资抵免、捐赠的扣除、进口环节税收等方面,实现政策的创新和突破。

2、规范财政支持与税收优惠的边界,发挥税收激励作用,避免税收越位。引进设备与技术、加大研发费用投入等是企业增强竞争力、追求经济效益的成本,也是市场机制发挥作用的领域,应由企业主导发挥作用,不宜通过财政支出安排或实施减免税;基础研究、战略高技术、共性的关键技术以及节能、环保等促进经济社会可持续发展的公共产品或服务,应主要通过规范的财政支出予以安排;税收优惠的作用空间应主要放在激励和引导方面,所以在税收优惠政策手段的选择上尽可能采用间接优惠方式,即通过加计扣除、投资抵免、加速折旧等优惠措施引导企业建立健全自主创新机制;应尽可能减少增值税、营业税等“中性”税种的减免。另外,税收优惠的条件必须统一、透明,并一视同仁,政策的内容要具有可操作性,不出或慎出增加行政审批、部门审核认定的政策,以免产生不必要的制度成本和管理漏洞。

3、符合国民待遇等世贸规则的要求。制定的税收优惠政策应避免仅对原创性、国内自主研制开发的技术或自产产品给予优惠,应避免出台仅适用于个别企业,妨碍公平竞争的扶持政策,如确需国家扶持的,应尽可能通过财政支出实行不具有专向性的补贴或符合特定要求的专向性补贴等方式予以实施。

四、完善企业自主创新税收体系的建议

税收政策应与国家产业政策密切配合,坚持“有所为,有所不为”的原则,突出政策重点,减少“撒胡椒面”式的盲目性,尽量发挥有限税收支持政策资源的最大效能,完善同财政支持政策的配合使用,实现税收支持政策资源的优化配置。税收支持实施的对象即“受益人”应定位于科技活动过程和科研成果,而不是像现行的税收支持措施那样大多是以企业作为优惠受益人。同时,为促进企业技术进步,还要完善一系列的税收支持措施,形成良好的税收激励创新机制,具体建议如下:

1、推进增值税转型

把生产型增值税转为消费型增值税,是我国增值税改革的方向。随着知识经济时代的到来,现行生产型增值税存在的问题日益凸显出来:一是对扩大投资、设备更新和技术进步有抑制作用。企业外购固定资产所含税金不能抵扣,设备投资越多,不能扣除的税金就越大,税负就越重,客观上具有抑制投资、阻碍设备技术更新、影响企业向资本和技术密集型产业转型的负面作用。二是造成基础产业和高新技术产业税负重于其他产业,不利于相关产业的发展。基础产业和高新技术产业多数资本有机构成较高,产品成本中长期资本投入的费用较多。企业外购固定资产所含的税款得不到抵扣,这些产业的税收负担就相对较重,并使增值税税负在不同产业间出现不平衡。三是国产品税负重于进口产品,不利于内外产品公平竞争。虽然进口产品在进口环节按照法定税率征收了增值税,但由于对国内生产的产品还存在一定程度的重复征税因素,因而,国产品税负重于进口产品,使国产品在竞争中处于不利地位。增值税由生产型向消费型转换,可以进一步消除重复征税,有利于鼓励投资,特别是民间投资,拉动经济增长,有利于促进产业结构调整和技术升级,有利于提高国产品的竞争力。

2、完善鼓励产学研结合的政策

必须借助于产学研的结合,发挥联合效应。我们既要鼓励企业在依靠自身技术力量的同时,通过多种形式与科研院所、高等学校开展合作,增强企业技术开发能力;也要鼓励和支持科研院所、高等学校直接进入大中型企业或企业集团,成为企业的技术开发机构,也可以通过联营投资、参股、控股或者兼并等方法实现与企业的联合,促进企业逐步成为技术开发的主体。可采取的税收支持政策有:一是鼓励企业与其他单位(包括企业、事业单位、科研院所和高等院校)进行联合开发,对技术要求高、投资数额大、单个企业难以独立承担的技术开发项目,按照联合攻关、费用共摊、成果共享的原则,报经主管税收机关批准后,可以采取由集团公司集中收取技术开发费的办法。其中成员企业交纳的技术开发费在管理费用中列支,集团公司集中收取的技术开发费,在核销有关费用支出后,形成资产的部分作为国家投资,在资本公积金中单独反映。二是企业科研机构,包括研究所、技术中心等,直接用于科学研究、科学试验的进口仪器、设备、化学试剂和技术资料,在新的免税办法下达以前可以按照《中华人民共和国增值税暂行条例》和财政部、海关总署《关于修订“科技用品报送进口免税”的通知》的规定,免征增值税,并享受减免关税的各项支持政策。

3、完善激励人力资本开发的政策

如果说,创新是企业技术进步的灵魂,那么,高素质的人力资本,则是创新的灵魂,是实现企业技术进步的根本。为促进企业技术进步,对于人力资本开发,税收方面的激励措施主要包括:一是鼓励民间办学的税收支持政策。鼓励民间办学是发展我国教育事业的一条重要途经,在我国现阶段财政困难、教育经费严重不足的情况下,显得尤为重要。对于企业、个人和社会团体投资兴办的各种学校和培训机构,可对其营业收入和所得予以减、免营业税和所得税的优惠。二是鼓励社会捐资办学的税收支持政策。对企业、个人和社会团体向教育培训机构和科研机构的捐赠,准予其按实际捐赠额在企业或个人所得税前列支,而不必设置允许税前列支的最高捐赠限额。三是鼓励企业对在职职工培训的税收支持政策。为适应新技术、新工艺的要求,企业培训职工的任务繁重,适当提高允许税前列支的职工教育费用的计提标准,已显得十分必要。四是鼓励个人对人力资本自我投资的税收支持政策。一方面,实行对教育投入的直接鼓励或照顾。在日益知识化的社会中,终生学习、接受终生教育,将成为一个人在社会中安身立命、谋求发展的必需条件,个人及被赡养人口的教育费用将成为一项重要的生计费用,并且其在生计费用中所占比重将日益提高。因此,在修订个人所得税法时,应将教育支出作为生计费用的一个重要组成部分,在制定扣除标准时予以充分考虑。另一方面,通过提高教育投入的回报率来激励人力资本的自我投入。如通过对知识产权(专利权、著作权、非专利技术使用权等)转让所得或特许权使用费所得,予以低税负优惠,直接鼓励知识创新,从而达到鼓励教育投入的目的。

4、增设低技术污染税

在经济增长过程中,环境污染问题日益严重,针对目前我国普遍存在的技术水平低、生产工艺落后、高能耗、污染严重且大量重复建设的现象,建议增设低技术污染税,来引导企业改进或提高技术水平,积极倡导高技术、低能耗、高产出的新型生产方式,大力发展新技术产业,贯彻实施环保和可持续发展战略。至于污染税的税制设计问题,主要包括纳税人的认定、课税基础的选择以及税率的确定等几个方面的要求。首先,污染税的纳税人应该是有污染物排放行为的污染性企业。其次,污染税的税基应该在污染物排放量、污染性企业的产量、生产要素或消费品所包含的污染物数量等几个方面选择,其中最适当的税基应是污染物的排放量。再次,污染税的税率可以根据不同地区、不同行业污染的机会成本不同而采取有差别的定额税率,同时税率不能定得过高,也不能固定不变。比如芬兰根据燃料中碳的含量超过一定的标准来征收资源税(即环境污染税)。另外,也可考虑对有利于减少和防止污染的投资活动给予一定的税收和财政支持。这方面可以广泛借鉴美国、日本、德国和中国台湾的成功经验。例如,美国早在20世纪60年代就对研究污染控制新技术和生产污染替代品予以减免所得税。

5、健全有利于自主创新的税收征管制度

一是要实行科技创新项目立项登记制度。税务部门要与科技管理、贸工等部门协作,强化科技项目的跟踪管理,认真检查、督促企业所享受的税收优惠是否真正用于科技创新事业,从而确保税收优惠政策实施效益的最大化。二是要建立科技创新税收优惠特别申报机制。采用简单有效的反分割规定,防止公司为了获得针对小企业的额外优惠税率或其他优惠而人为将企业实体分为若干部分;对将增加的R&D支出从正常年度支出中分离,再延时申报的做法,要采取特殊的申报管理规定,防止企业利用不正当的手段骗取R&D的税收优惠政策。三是要加强对高新技术产业税收优惠的评估考核。实行科技创新成果的验收、鉴定制度,税务部门应会同科技创新行政主管部门,对税收优惠政策的落实情况进行定期评估考核,对曾被认定的科技创新企业,如其不再从事科技创新事业,应立即取消其税收优惠,并责令退还所享受的优惠,甚至视同漏税行为予以严惩。四是要实行税收优惠落实的分析制度。建立统计档案,汇总纳税申报的有关信息,统计各种税收优惠手段的数据,为建立分析模型提供数据源。要建立一套科学的监测评价指标体系,对一定时期一个地区或某一纳税人税收优惠政策执行情况进行评价分析,监督政策的实施效果,减少税收政策的损失。

(作者单位:福建社科院)