房价不应成为政府调控房地产业的抓手

田建军

摘要:近年来,中央政府一直试图对房价进行干预和调节,但结果是调整总赶不上房价的变化,形成调而不控的局面。究其原因,是因为住房价格是一个市场行为,而政府却希望用行政手段来控制市场的定价,这势必造成吃力不讨好的结果。我们认为,既然中央政府在1998年将居民住房推向市场,那就要尊重市场的定价权,而不是动不动就干预它。政府对房地产业的调控应以帮助低收入家庭实现基本住房为目标,采用土地、税收、信贷等政策手段,建立一套长期、稳定、可预期的调控政策,促进房地产业在“二元化”道路上健康发展。

关键词:房价;政府;宏观调控オ

一、引言

从2005年的国八条到最近的国六条,中央政府从原来控制房价的政策上升到限制房子的结构、限制地价等更具体的措施上来了。可以看出,中央政府关心民生问题的心情是迫切的,但以房价为导向的调控政策在面对地方政府、开发商、商业银行、投资者、无房户等多方利益的博弈下,总是显得被动而不得要领。每当房价上涨过快,百姓抱怨声不断时,政府就会出台一些紧缩政策来抑制房价;而当房价下滑,房地产企业资金链遇到困境时,原来需要执行的政策措施都不再坚持,而这些放松的政策措施在房地产市场开始好转时,反过来又成了房价上升的推力,对高房价起着推波助澜的作用。

好心未能办成好事,这提醒中央政府盯住房价的调控政策是解决不了根本问题的。政府必须理清思路,找出高房价背后的规律,在此基础上界定政府和市场的界限,学会用两条腿走路,这才是控制高房价、促进房地产业健康发展的有效途径。

二、如何看待房价的高与低

1.房价的高低取决于市场供求

我们运用简单的供求分析即可知道当前房价居高不下的原因是成本推动和需求拉上共同作用的结果。从成本因素来看,飞涨的土地价格、政府的规费和税收、房屋的建造成本、开放商的广告宣传、地产商的利润预期等共同形成了一条位置较高的供给曲线;从需求因素来看,中国人期望拥有一套属于自己的住房的愿望从来没有像现在这样强烈过。即使刚开始工作的年青一代,他们结婚时必须有一套新房这已经是最基本的要求了,尽管他们没有太强的支付能力(当然是他们的父辈来支持)。这样的需求构成了居民对住房的刚性需求。而另一方面,出于对未来的乐观预期和周边房价的示范效应,商品房的投机需求也异常旺盛。以无锡为例,这里的房价与邻近的上海、杭州、南京相比还有较大的差距,即使与旁边的苏州比,也还有上升的空间,同时城际铁路和地铁的修建以及无锡打造宜居生态城的城市建设,激发了投机者对未来的乐观预期。这些因素综合在一起进一步推动了商品房市场的投机行为。总的来说,是居高不下的成本和旺盛的需求共同促成了当前的高房价。房地产供求的链条涉及到社会的方方面面,舆论将高房价的矛头完全指向开发商是不公平的,也无助于问题的解决。

2.房价的高低难以判断

上文中我们指出,房价是由市场供求共同决定的。在这种情况下我们就很难确定什么是合理的房价,对什么是过高?什么是过低?一万元一平方米是高还是低呢?这些问题我们都难以回答。某个价格在北京和上海可能是偏低,但在许多二线城市可能是一个天文数字。即使在同一城市的不同地段,房价也存在着显著的差异。从这个意义上讲,房价并不是一个可靠的指标,也没有一个一致的看法。所以,我们看到,政府以控制房价为目标的调控常使自己陷入剪不断理还乱的困境中。

3.不同对象对房价的期望并不一致

在现实中,不但房价的高低难以判断,不同利益群体对房价的态度也并不一致。从地方政府来说,虽然也不希望房价涨得过快,但肯定不希望房价持续下跌。在政府、房地产商和消费者的博弈中,地方政府从自身的利益出发,往往站在房地产商的一边,从高地价和高房价中获取高的土地出让金和税收。在消费者中,已经买房的和即将被拆迁的居民也希望房价维持在较高的水品,至少不希望跌价;只有无房户才希望房价大幅下降。中央政府对高房价的态度可能最为复杂,房价太高导致社会不和谐这是它不愿看到的;但过度打压房地产导致经济下滑乃至引发信贷危机同样是它不愿面对的。手心手背都是肉,对房价的调控总是几家欢喜几家愁。那么谁的利益更重要呢?这跟“房价多高是合理的”这样的问题一样难以回答。

三、中央政府应放弃以控制房价为目标的调控政策

1.政府宏观调控应以帮助低收入家庭实现基本住房为目标

为了保证中央的调控政策行之有效就需要把以价格为目标的调节转变为以帮助低收入家庭实现基本住房为目标的调节,这样就可以淡化政府政策与房价之间的因果关系。政府关注民生问题,那就要保证居者有其房,不能出现一些人因买不起房而沦落街头。在这种情况下,政府完全可以动用自己手中的资源,即利用自己对土地的垄断权来建设廉租房,这些房子的结构和面积完全可以参照政府在“国六条”的规定,以经济适用为主要特点,它可能与市场上的商品房和豪华别墅无法相比,但却能让一部分被排除在商品房市场之外的低收入家庭通过缴纳低廉的租金之后有房可住(其实这种租金是享受政府补贴的),以此实现社会的公平。这才是政府真正应该关注的,而且政府也有能力做好它。

要做好这一点,只靠出台政策是不完全的,必须要靠专门的执行机构,要纳入政府的财政范畴。经济适用房和廉租房应该由政府统筹管理,但并不一定要政府直接建设,政府可以利用自己掌控的土地资源,采取招标的方式,交给市场来做,政府与开发商结成一个合作伙伴。通过这样的安排,经济适用房和廉租房的所有权、管理权、控制权仍在政府手里,政府完全可以按照自己的服务理念进行管理。

2.宏观调控应以经济手段为主,形成稳定的预期

在“国六条”等一系列政策当中,我们总是可以看到行政干预的影子,如政府强迫市场接受“70%”和“90平米”的界限。政府用行政干预,无非是依赖决策人的智慧,用他们的理论、计划来代替现实的市场调节。我国三十年的改革清楚的证明,市场本身具有调配资源,协调供求的功能,通过价格调节可以实现各个阶层不同消费者的需求。政府用行政手段干预只能是一刀切,政府的措施在很大的程度上是用政策的失调或者是政府本身的失调来代替现实的市场价格的失调。政府的失效、政策的失调,一定程度上很可能还大于市场本身的失调。我们在这方面的经验教训应该很多。而且行政手段的随意性及执行力问题也让它的调控力大打折扣,更为糟糕的是它让房地产业的相关利益各方无法形成一个稳定的预期,助长了短期行为,也助长了投机行为。

所以,对房地产业的调控应该以经济手段为主,经济干预是政府应当而且也应是一贯采取的政策。这就需要政府采用土地政策、税收政策和融资政策等手段,建立一套长期的、稳定的政策。通过这些手段来规范土地交易、控制投机行为,让房地产交易各方在一个透明、公平、可预期的环境下做出各自的决策并承担相应的风险。调控政策一旦出台,就要保证长期稳定,同时要利用中央政府的权威来保证政策的执行力。最近曝光的资料显示,广州在2007年批出的二十七块地王中,二十幅尚未动工。即使动工的地王,也是尽量拖延。这使政府的调控政策又一次流于形式。进一步分析,这些未开工的地王并不是是因为公司的资金链紧张而无法开工,是发展商认为无利可图而采取的拖延观望手法。我们还看到,一方面是房价不断创新高,另一方面住房的空置率不断增多。一些发展商甚至采取“捂盘”、“惜售”来抬高房价。这些现象在其他国家是闻所未闻的,它充分暴露了我们政策中的诸多弊端和执行不力的问题。应该说中央政府对囤积土地、“捂盘”、“惜售”、空置率、二手房的信贷控制等都有相关的政策法规,但地方政府从自身的利益出发,在价格低落时,保护房地产商,暂缓执行既定的政策,使中央政府的住房政策在执行中大打折扣。 所以中央政府要在制度的设计上提供一种激励,使地方政府有积极性贯彻执行中央的政策而不是消极抵抗。假如中央政府对地方政府官员的考核中降低GDP的考核比例,同时加大地方政府提供公共服务及贯彻中央政策的考核比例,那么地方政府的对中央政府的调控政策自然会认真的贯彻落实。

3.坚持房地产业的二元化发展道路,政府要做市场无法做好的事情

经过近十年的实践,大家也形成一种共识,那就是住房市场不是一个很好的商品化的市场,而是一个二元市场。也就是说,居民住房是一个商品和非市场化两条腿走路的体系。作为一个商品市场,开发商在利润的激励下提供房子,需求一方在市场上通过竞价购买自己需要的房子,价格这只看不见的手在协调供求双方。我国自1998年取消福利分房推行住房货币化以来,应该说我们的房地产市场获得了很大的发展,通过市场选择解决了大部分居民的住房需求。但是将居民住房完全市场化又带来了另一个问题,因为在市场上谁出的价高,谁就能优先获得商品,这样一来一部分低收入人群就买不起房子,社会的公平得不到保证。这就是市场失灵。而要解决这个问题,就需要一个非商品的市场,它的中心是体现社会公平,为这部分低收入阶层提供基本的住房条件。能做好这件事的当然非政府莫属。过去我们老在争议地产商只顾效益而不顾公平,其实我们混淆了政府和市场的界限,这种批评当然是不得要领的。现在我们明白,市场提供商品房,政府提供廉租房,两者本来就是分开的。房地产业就应该选择二元化发展道路,坚持用两条腿走路,才能保证该产业的健康发展。

现在有一种担心,认为自98年消除福利分房,政府好不容易把沉重的包袱推到市场上,现在又要拾起来,政府能否承受这样的负担。我们有三条理由认为政府理应挑起这个担子。第一,政府控制的土地的资源在当前的房价中占有较高的比重,那么政府从这部分财政收入里面拿出一部分作为低收入家庭住房的建设,责无旁贷,义不容辞。第二,住房是一个长期工程,应该作为政府的国策,这是一个需要几代人甚至更长的时间来完成和实现的宏伟、和谐社会、安定社会的战略。美国从32年开始,到现在一直都将住房问题作为一个基本的政府策略,作为社会主义的中国就更应该这样。第三,如果我们认为为一部分低收入家庭提供基本住房是一个包袱,那谁来承担这个包袱?是房地产商?或者是低收入家庭自己?为低收入家庭解决住房这是各国政府的普遍做法,我们的人民政府当然也不例外。香港政府明确宣称香港最大的房地产商是房屋委员会,它觉得这是可值得骄傲的事。美国、新加坡在这方面的做法都值得我国政府借鉴。

四、结束语

当前房价的每一次波动都牵动着很多人的心,在媒体的推波助澜下,房价问题也容易成为一个社会矛盾的宣泄口,这也使得中央政府不得不频频出手来干预房价。现实中,中央政府以控制房价为目标的调控政策却欲速而不达,反而助长了房价的异常波动。所以,中央政府应该改变调控思路,淡化住房政策与房价之间的因果关系。一方面,政府通过建设廉租房来解决低收入家庭的住房问题;另一方面,以配套的土地、税收、信贷等政策调控商品房市场,使供求双方都有一个稳定的预期。到了这一步,相信政府再也不必为房价的高低而烦恼。其实,这时的房价也必将趋于理性。

参考文献:

[1]吴立范.“放弃以房价为目标的调控政策”.房地产门户搜房网. 2009.8.20

[2]沈明高.“二手房优惠应提前终止”.东方早报.2009.7.29

[3]洪开荣. 房地产经济学(第一版)[M].武汉:武汉大学出版社.2006.

[4]谢伏瞻等. 2004年以来中国房地产业宏观调控政策总体评价. 国务院发展研究中心“我国住房保障制度、调控政策及市场体系研究”课题组.2007

(作者单位:无锡市广播电视大学)