论政策议题选定与参与式民主

朱　刚

摘要：在公共政策分析的阶段论中，公共政策议题选定是社会问题走向政府议程的关键环节。R·科布和C·埃尔德在区分了不同政策议题的基础上，提出了公共政策议题选定策略一扩散议题战略：通过以适当的界定议题为基础，并积极利用象征和大众媒体来使议题扩散从而进入政府议程；该种战略与参与式民主的价值理念和制度设计具有内在的契合性，为我们在公共政策议题选定中如何确保公共政策之公平与正义提供了理论指导，具有实践上的启发意义。

关键词：政策议题选定；体制议题；扩散议题战略；参与式民主

中图分类号：C934

文献标识码：A

文章编号：1004-0544(2009)09-0037-04

一、导言

在公共政策分析的阶段论中，公共政策议题选定是政策问题由社会问题走向政府议程的关键环节，它犹如一支“漏斗”，只有那些在问题竞争中顺利通过它“过滤”的政策问题才能被当局着手予以解决。在民主原则下。公共政策议题选定应是开放而非封闭的。即任何影响议题选定和受议题选定影响的人都应具有相应的机会和渠道进入这一过程并通过协商或对话机制来化解各种矛盾和冲突以明确政策问题的性质以及哪些政策问题是最紧迫的，哪些政策资源我们可以利用。当下的政策情境又要求我们作出怎样的选择等问题。基于此，美国学者R·科布和C·埃尔德提出了公共政策议题选定策略——扩散议题战略，其与参与式民主的价值理念和制度设计具有内在的契合性，对正处于转型期的当下中国来讲更是具有重要价值，它为我们在公共政策议题选定中如何确保公共政策之公平与正义提供了诸多启示。从而可以不断提升公共政策品质并促使其得到顺利贯彻。

二、公共政策议题选定的价值原则

公共政策的议题选定不同于私人问题的解决过程，它关涉众多不同阶层、群体和个人的利益，不同的政策相关者往往对同一政策问题的把握和阐释截然相反，可谓“仁者见仁，智者见智”。尽管如此，公共性、民主性是政策相关者在政策讨论中应当遵循的价值原则。

1公共性

公共性蕴涵于公共之中，在古希腊社会里，人们把政治共同体(城邦)看作公共，所有成年男子都可以参加，政治共同体的主要职责就是建立一些永久的标准和规则。目的是为了获取最大之善。因此，公共性更多地是意指社会层面的非个体性，在古希腊政治社会里通常与早期的直接民主相关联。就公共政策而言，它属于公共事务的范畴。解决的是公共问题，其运行过程是以公共权力为背景的。与私人问题的解决过程相比，公共政策的影响范围更为广阔。“私人事务与公共事务的区别在于，人的行为仅仅是对一个人还是许多人产生影响，或者人的行为是以自我为中心还是以他人为中心的。”我们可以对公共政策议程之公共性作如下理解一是议题选定是开放而非封闭的。各政策相关者都可以参与其中；二是议题选定属于公共事务的范畴。它希冀解决的是公共问题而非私人问题：三是参与议题选定的相关者无论在形式还是实质上都应表现出对“他者”的关心，也就是说不仅仅是关心个人的私利。更为重要的是对如何实现公共利益的思考。

2民主性

民主是现代社会的标志，也是理解现代政策过程的核心关键词。在乔·萨托利看来，民主就是“谁来统治?如何统治?”的问题，而对此最直白的理解就是“人民的统治，人民当家作主”。尽管人们对“人民”一词的界定众说纷纭，但一个大体可观的趋势是在意欲增强自己统治合法性的政府宣言中，“人民”的范围似乎总是在扩大；同时，意欲争取一定政治权利的人们，总是把自己界定为人民之中的一员并以此要求实现自己的各种权利。著名的民主理论家罗伯特·达尔在对民主制度进行设计时，设置了三个必不可少的条件，即所有的成年公民都应拥有以下充分的机会：明确阐述他们的选择；通过个人行动和集体行动向其他公民和政府表明他们的选择；使他们的选择在政府行为中受到同等的重视，也就是说政府在考虑这些选择时不因其选择的内容或选择由谁提出而加以歧视。在此，达尔民主制度设计的这三项条件具有丰富的政策议题选定涵义。它表明了政策议题选定中的民主性首先意味着政策相关者具有明确阐述他们政策诉求的权利和机会：任何政策诉求都具有相应的渠道和途径来将其完整地传递到议程议题选定之中：决策者在议题选定中应当同等考虑各政策相关者的政策诉求并给予积极回应。这些环节都是民主的政策过程的基本构成要素。也是监督政策制定当局并促使其切实履行公共责任之公平正义的必要条件。

三、公共政策议题选定的分类：体制议题和制度议题

由于政府只优先选择在问题竞争中胜出的政策问题来予以解决，因此没有被选定为政策议题的社会问题将继续被搁置，所以从政府的立场来看，选定政策议题是决定谁的利益或何种价值更为重要的过程。同时，政策议题选定也是整理社会问题之核心内容的过程，这种整理实际上起着后继决策内容的作用。由此看来，政策议题选定所包含的政治意义重大。而控制或影响这一过程就意味着拥有相当大的政治权力。但问题是，不管发达国家还是发展中国家，通常是由少数集团或个人实际控制这种政策议题选定过程。而且，由于他们的立场常常使那些重大的社会问题不能优先进人政策议题的选定范围。美国学者R·科布和C·埃尔德所著的《美国政策参与者：议题选定的动态过程》，就是主要研究在政策议题选定过程中权利垄断现象的一部力作。R·科布和C·埃尔德在书中主张应该扩大在政策议题选定上的政治参与。也就是说，在民主国家，对决策的大众参与不应该只停留在单纯的选出政府精英，还应该扩大到政府选定和决定政策议题的过程。

首先，R·科布和C·埃尔德区分了两种基本的政策议程—体制议题和制度议题。体制议题又称公众议题。是指政治共同体的大部分成员关心并希望由政府解决的社会问题或议题。一项问题在满足下列三个条件时就成为体制议题：第一，多数人认识到这一问题；第二，多数人形成关于政府为这一问题有必要采取某种措施的认同；第三，多数人认为解决这一问题是属于合法政府之权限范围内的。而制度议题又称政府议题或正式议题。是指某些社会问题已经引起权威决策者的密切关注，决策者明确表示积极而慎重的要解决这一问题。按照科布和埃尔德的这种划分，这两种政策议程都具有显著的问题“过滤”功能，但只有经过制度议程的政策问题才能最终被纳入决策的轨道。

其次，体制议题和制度议题是两个不同的概念。两者存在着明显的区别。体制议题所包括的只是那些在认清层次上的一般性项目，而制度议题更为具体，在项目上的数量也有限，在先后顺序上两者也很少完全一致，这是由于体制议题敏感的反映社会经济环境的变化而形成或转换，而制度议题因其决策体制的惰性或偏见跟不上环境变化的缘故。体制议题和制度议题的这种不一致会引起政治体制内外的冲突，如果这种不一致超出一定程度而过大或时间过

长，那么政治体制就会丧失其合法性而不能有效运行，严重的话可能导致政治体制崩溃。正因为这样，只要决策者是合法的人，那么就不能不努力把体制议题转化成制度议题。可见，虽然成为体制议题的问题不一定都能成为制度议题，但转化成制度议题的概率还是很高的。社会上的弱小集团或一般公众把自己的问题转化成制度议题的最有效方法，就是把问题转化成这种制度议题。

四、公共政策议题选定的策略：扩散议题战略

R·科布和C·埃尔德确信，一种议题(尤其是弱小阶层的议题)只有在它扩散到更广泛的公众那里的时候才可能成为体制议题，而一般群众直接或间接的参与到政策议题的选定过程，也只能通过这一过程，就是采用扩散议题战略。这种战略包括议题界定、议题象征、大众媒体的功能。

1问题界定

问题界定是对需要解决的政策问题所作的特定解释，也就是用最基本的和普通的词汇。揭示政策问题的性质和原因。科布和埃尔德指出，一个议题能否成为体制议题。该议题的界定方式起着很大作用。一个议题(特别是弱小群体的议题)走向体制议题的通道主要是通过冲突的三个层次，即范围、强度、可见度等方面的扩散过程。冲突的范围，是指实际卷入冲突的人和团体的数量。冲突的强度，是指处于竞争关系的各方坚持立场的意志程度。冲突的可见度是把冲突联系到公众的因素，是意味着知道冲突及其结果的人和团体的数量。围绕着一个议题的冲突范围越扩散。其可见度越高。而且，可见度越大，其冲突范围就越广泛的得到扩散。通过反复这种过程，最终可以把一种议题转化为体制议题。不过由于议题比事实和情况本身，在更多情况下是基于人们赋予其事件和情况的意义中产生出来的。因此对一种议题在任何时候都可以有多重界定。科布和埃尔德针对这种情况。指出要把议题界定为能够提高和扩散冲突范围和可见度，就要遵循一下五项基本原则：(1)内容模糊。实际内容越模糊。利益范围就越大，利益相关者就越多；(2)很严重的社会问题。问题越严重越能引起公众的广泛关注：(3)会产生深远影响。影响越深远就越能使公众持续关注；(4)非技术性的。技术性的公众并不感兴趣也无法感兴趣；(5)不存在明确先例的。有了明确先例公众会受先例影响。动摇决心。当然，这里所包括的解决方案在资源和公众的价值角度看来是具备可实现条件的，如果不这样，就会被看作是空想或缺乏现实可能性。

2议题象征

科布和埃尔德还指出，看一个议题能否成为体制议题，可以说取决于为此所使用的语言和象征。这种语言和象征决定围绕这一议题的争论范围及所吸引的观众规模。一种议题通过象征转化为带感情色彩的议题的速度越快，其议题的可见度就越能提高。所以某种议题的主导者应该尽力选好适合于这一议题的象征并积极利用它。象征的操作可通过自由、警察国家、黑人家庭、人权、国家利益等多种形态来实现。

3大众媒体

科布和埃尔德认为，大众媒体可以提高某种议题的显示性并掀起大众对这些议题的注意。换句话说。可以人为的使人们的注意力集中到这一议题上来。所以，在大众媒体追踪报道特定议题的情况下，关心其议题的公众可以急速扩大。因此。对于要把自己的问题转化为体制议题的集团来说，大众媒体是一件强有力的武器。这一关系如图1－1

以上我们可以看出，所谓的扩散议题战略就是以适当的界定议题为基础，并积极利用象征和大众媒体这两种关键机制的方法。科布和埃尔德的观点同现代民主理论把重点放在稳定的政府，并对投票或选举以外的公民参与持怀疑态度立场的观点不同。他们给公民持续的参与政治赋予了新的含义。明确指出公民参与才是新议题的形成和发展的动力，最终能够带来政治体制的长期稳定。

五、参与式民主与扩散议题战略的内在关联

参与式民主理论主张“积极公民的理论”。在明确民主的自治原则基础上指出：全体公民都有权参与公共事务。参与式民主强调自下而上的参与。从基层、社区开始逐渐上升到政治、国家层次上的参与民主。参与式民主论者明确指-出，选举式民主不是真正的参与民主，也不是参与的适当地方。因为一方面。民众对于那些与自己生活遥远的国家政策问题难以了解。也缺乏足够兴趣。另一方面，当代代议制民主的巨大规模，使得任何一个人在全国性选举中的投票基本上可以被忽略不计，其投票对于选举结果的影响是微乎其微的，由此严重挫伤了选民的功效感和积极性。因此，参与式民主理论要求将“政治”的范围延伸至政府以外的领域，主张参与从基层、从社区开始，自下而上，最终达到国家层次上的参与。参与式民主认为，在现代条件下，只有个人有机会直接参与地方层次的决策才能实现对日常生活过程的控制；更重要的是，在诸如工作场所这些地方中的参与机会，个人将有更多的机会学习资源生产和控制中的重要事务，并在适当时候有机会参与国家范围的决策：无论在地方还是国家层次上。真正参与性社会的结构都应当是保持开放和流动的，以使人们能够更好地学习新的政治形式。”根据佩特曼的观点。公民参与活动最恰当的领域是与人们生活息息相关的领域，如社区或工作场所，因为这是人们最为熟悉也最感兴趣的领域。只有当个人有机会直接参与和自己生活相关的决策时，他才能真正控制自己日常生活的过程。通过基层、社区、工作场所的参与，使得公民个人获得更多的机会实践民主，在民主实践中进一步培养政治能力。在适当的时候可以参与国家范围的决策。

参与式民主与扩散议题战略的内在关联源于政策议题选定的公共性、合法性、民主性和有效性诉求，它为公共政策议题选定提供了新的话语机制。在参与式民主的视阈下，公共政策议题的选定是政策相关者围绕共同利益就有关政策问题的性质、轻重缓急、重要性、解决的可能性等进行持续和真诚对话和互动的过程，是各政策相关者不断从多样化的歧见中通过偏好转换来逐步达成议题共识的过程，通过互动和转换使冲突的范围、强度、可见度都得到加强并扩散。它反对议题选定中的金钱和权力的控制，力求避免精英的操纵和“无政府的闲扯”。

参与式民主在公共政策议题选定中的运作倡导利益相关者间的积极对话，这种积极对话“设想了一个所有人的民主，但是只有那些投身于公共事务的人会参与它。所有人，包括公共行政人员，只要接受了授权给他们的真实参与和代表的责任，就可以用他们的参与来加强民主。””这种积极对话不同于代议制下的政策议题选定。它强调冲突范围的广泛性和对话主体的多元性，它使直接的、理性的争辩和反驳得以可能，在古特曼和汤普森看来，当被列入政策议程的问题存在道德分歧时，相互和解的原则管束着人们的行为，“参与并协商打开了先前封闭的论坛，有时可能会增加政治中的道德冲突一协商会鼓励持有冲突观点的人们去理解别人的观点。减少道德不一致，寻求共同的基础。但它一开始就使政治面临一系列合理的意见分歧。而这些分歧是由协商性较少的政治控制的。”“在缺少参与和协商论坛的情况下，合理的意见分歧是不太可能得到彼此尊重的，且共同的基础可能被忽视或贬低，甚至有理性的人也如此，因为理性本身。或我们的推理本身。很少使我们关注其他人的不同观点。”这种积极对话也不同于直接民主下的政策议题选定，在参与式民主中，由于议题界定具有的深远影响性。利益相关者扩散政策议题的积极对话是持续进行而非一时的对话，并且各参与者必须遵守共同的规范，否则不会被认可。因此。尽管各利益相关者的发言权都不会被剥夺，但只有真诚参与协商和对话的人的意见才会受到重视。对此，福克斯和米勒吸收了哈贝马斯的观点，指出了有关话语的四种正当性根据，即真诚、切合情境的意向性、自主参与和具有实质意义的贡献。因为只有真诚才能建立起对话者之间的彼此信任。才能使各对话主体的意见得到认可和尊重，才能产生有创见的政策建议并使议题扩散；只有切合情境的意向性才会使参与对话的人将注意力集中在公共政策问题上，而不是只考虑个人的利益导致冲突强度的减弱；只有愿意并积极参与商谈的人才真正具有参与的能力，受压和被迫参与对话的人很难在论据方面尊重事实，而对公共事务冷漠的人则无法深入理解商讨中的各种含义；具有实质意义的对话参与为对话者设置了一种参与资格。尽管这种参与资格在理论上不受任何限制，但是这种具有实质性的参与资格必须“借助于提供一个独特的观点、特殊的专业、普遍的知识、相关的生活经历，或借助予表达某人所代表的公民群体或阶级的兴趣的能力来获得。”只有具备了该种参与资格，议题才能获得提高冲突可见度的筹码，才能借助象征和媒体的作用来扩散议题，从而才有可能转化为体制议题。

六、结语

R·科布和C·埃尔德提出的扩散议题战略。与参与式民主的价值理念和制度设计具有内在的契合性。对于正在加强、完善社会主义民主制度，深化社会主义民主改革。加强公共政策科学性、民主性改革的当代中国而言，具有深远的意义，其为我们在公共政策议题选定中如何确保公共政策之公平与正义提供了理论指导，具有实践上的启发意义。