义务教育不均衡发展的原因浅析及对策

李 敏

[摘要]在义务教育发展过程中,出现了不均衡的状态。城乡之间、地区之间、不同学校之间的差异很大。造成义务教育不均衡发展的原因很多,教育发展政策就是其中一个。造成义务教育发展不均衡的政策原因包括:义务教育投资体制过度依赖地方以及各地经济发展;教育政策的发达地区和城市取向、重点办学取向。因此,要从以下几个方面解决义务教育发展的不均衡状态:准确定位义务教育均衡发展的政策含义;遵循系统性和渐进性的原则;建立相对独立的教育财政转移支付制度;改善学校教育效果的评价机制;设计针对弱势群体的教育补偿政策。

[关键词]义务教育;均衡;教育政策

改革开放以来,中国的经济和社会发展取得了巨大进步,并引起了世人的瞩目。但是,在中国综合实力快速增强的过程中,还存在着内部之间的不均衡。城乡之间、地区之间经济发展差异较大,而以经济发展为基础的教育、医疗等社会事业也相应的呈现出不均衡的局面。作为民生之本的教育事业,在1980年后期教育投资与教育管理权限下放给地方之后,教育不均衡问题更为突出地表现出来。作为教育体系根基的义务教育,其不均衡性尤其引人注意。根据相关学者的研究,我国义务教育非均衡发展主要体现在以下四个方面:第一,义务教育发展在宏观性区域间的不均衡;第二,义务教育发展在城乡之间的不均衡;第三,同一地区不同学校之间发展的不平衡;第四,不同群体之间义务教育发展的不均衡。

造成义务教育发展不均衡的原因很多,其中,教育政策在其中起到了推波助澜的作用。作为一种公共性较强的准公共产品,义务教育在很大程度上要由政府来提供。从现实看,政府是通过制定一系列与义务教育发展相关法律、法规和政策,来实施义务教育产品提供的。因此,义务教育发展政策就与义务教育发展结果紧密相关。循着这一思路,我们不难发现,近年来义务教育的不均衡发展,在很大程度上与义务教育发展政策相关。

一、教育政策与义务教育发展不均衡分析

1、义务教育投资体制过度依赖地方以及各地经济发展的差异,造成义务教育投入不均衡

在义务教育投资体制上,相对独立的教育财政转移支付体系尚未建立,义务教育专项转移支付在项目确定和补助数额计算上的科学依据不足,随意性较强,义务教育专项转移支付的形式比较单一,中央政府和各级地方政府对发展义务教育事业的责任分担机制未能准确定位,分权体制的财政体制使得地方财政随地区经济发展差异而变大。在上述体制中,地区经济发展水平对义务教育的发展状况起着关键性作用。而从发展的现实看,我国的经济发展在城乡之间、地区之间存在着较大的不均衡,这对义务教育的不均衡发展产生了了很大的影响。这里以城乡差异和区域差异为例加以说明。

从城乡居民收入差距看,1978年,我国城乡居民收入差距比是2.37:1, 1993年,这个比例扩大到2.54:1,1999年,该比例达到2.65:1。从近两年的发展情况,2007年城镇居民人均可支配收入13786元,农村居民人均纯收入4140元,城镇居民与农村居民人均收入差额的绝对值为9646元。到了2008年,城乡居民人均收入差额的绝对值有所增长。2008年城镇居民人均可支配收入15781元,农村居民人均纯收入4761元。城乡居民人均收入差额的绝对值为11020元,差额扩大了1374元。而根据国家统计局2009年7月16日发布的数据,2009年上半年,中国城镇居民家庭人均总收入9667元。其中,人均可支配收入8856元,同比增长9.8%,扣除价格因素,实际增长11.2%;农村居民人均现金收入2733元,增长8.1%,扣除价格因素,实际增长8.1%,相比城镇落后了3.1个百分点。城乡收入差距有继续扩大的趋势。

从东中西三大区域的经济发展看,地区间的差距也不小。2008年《城市竞争力蓝皮书:中国城市竞争力报告No.6》得出城市综合竞争力显示,200个城市综合竞争力排序呈现出中国城市竞争力格局分布呈阶梯状。从港澳台到东南沿海,再到中部、东北、西部依次下降,而且东西部差距很大。从竞争力的表现要素来看,东部地区在速度、规模、效率、效益、结构、质量、水平各个方面都普遍优于中部、东北和西部地区。在33个城市群综合竞争力排序中,排名前4强的城市群依次是长三角城市群、珠三角城市群、京津唐城市群和山东半岛城市群。而西部城市群,除了成渝城市群之外,综合竞争力整体偏弱。

为了缓解基础教育财政所面临的困难,从“九五”开始,中央财政加大了对贫困地区的义务教育转移支付力度,2001年全国基础教育工作会议明确提出基础教育管理体制“实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”新体制在国务院领导下明确提出了加大中央及省级财政对义务教育的转移支付力度,同时适当提高义务管理的层级,实行县级统筹。但新体制的实施仍然面临着许多问题,一是县级统筹能否统得起来,二是转移支付尚缺乏较为规范的专项教育财政转移支付制度,三是当中央与省级加大转移支付力度时可能对县级财政的努力程度产生挤出效应。

2、教育政策的发达地区和城市取向、重点办学取向,在一定程度上引起了教育的不均衡发展

兴办重点学校的政策是在建国初期形成的,1953年5月,中共中央政治局举行会议,讨论教育工作,在会议上毛泽东明确提出要办重点中学。1962年,教育部开始将兴办重点中学的经验推广,在全日制的中小学校中办一批重点学校。12月,教育部发出《关于有重点地办好一批全日制中小学的通知》。通知对兴办重点中小学的目的和意义作了明确地阐述。文革过后,党和政府为了尽快将教育引向正规化与规范化的道路上,同时也为了使教育能够适应我国经济建设和社会发展对于各级各类人才的需要,为了多出人才,快出人才,出好人才,邓小平同志再一次提出:“办教育要两条腿走路,既注意普及,又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格考试,把最优秀的人集中在重点中学和大学。”在邓小平这一主张的推动下,1978年教育部又颁发了《关于办好一批重点中小学的试行方案》的通知,方案中对重点学校的布局进行了具体的规划。1980年教育部又发出了《关于分期分批办好重点中学的决定》,《决定》不仅比较系统地阐发了举办重点中学的意义,而且还对重点中学的师资问题作了明确的规定,直到2000年仍验收1000所“示范中学”。在国家财力相对薄弱、教育投入总量不足的情况下,把教育资源向部分学校集中,从集中力量办大事的思路上来保障和提高部分学校的教育质量,是一个比较合理的选择,但是,这种政策取向的结果就是,产生一批重点校、明星校,使得这些学校与普通学校之间的教学质量差异有所扩大,导致了学校层面的不均衡。

二、解决义务教育均衡发展的对策

实现义务教育均衡发展,是政府和全社会的共同职责。根据义务教育发展不均衡的主要成因,本文认为,促使义务教育均衡发展,须从以下几点着手:

1、准确定位义务教育均衡发展的政策含义

义务教育发展事关基础教育发展、人力资本投入、个人成长等多个方面,是一切教育政策的基础。对于义务教育均衡的政策制定来说,最为关键的一点是要正确把握义务教育均衡发展的含义。首先,要明确义务教育均衡发展的根本目的是什么。本文认为,义务教育均衡发展的目的应该落脚于义务教育的科学发展,其目标是通过义务教育投入的增加、结构调整,为适龄受教育人口提供“合适”的义务教育,均衡不是目的,发展才是义务教育均衡发展政策制定的出发点;其次,在发展的战略目标指引下,要明确均衡的含义,这是实现发展的战略途径。均衡不是“削峰填谷”,不是“平均化”,学校发展差异过大不好,但是,一味地追求整齐划一,会抹杀不同层次学校在义务教育发展中的作用。从义务教育科学和谐发展的角度看,“均衡”应该是不同层次学校按照一定比例和结构,和谐发展、共同进步。最后,均衡发展需要考虑中国城乡差异、地区差异的现实,在义务教育发展政策制定上,需要以本地区的经济社会发展为基础,脱离本地区发展现状的义务教育政策,必然无法达到均衡发展的目标。

2、义务教育发展要遵循系统性和渐进性的原则

我国义务教育在发展过程中,的确存在不均衡的情况,这是我国经济尚不发达、国家财力有限,教育政策的制定和实施存在一定不足等多种因素有关,是我国教育事业发展过程中的一个客观现实。必须看到,推进义务教育均衡发展是一项长期性、系统性、战略性的工程。要在经济发展的基础上,不断增加义务教育投入,为义务教育的发展提供强大财力支持。在投入结构上,要处理好优质教育资源培育和义务教育整体质量提升的关系,满则不同层次学校发展的需求,为民众提供多元化的义务教育选择。

3、建立相对独立的教育财政转移支付制度,科学合理地确定中央、省、市(地)三级政府在教育财政转移支付中的分担比例

2001年,为适应农村经济体制改革的不断深化,特别是农村税费改革的全面推进,国务院召开了全国基础教育工作会议,颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》,对农村基础教育管理体制进行了重大改革。明确提出农村义务教育管理“实行国务院领导,由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。2002年国务院出台了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》,提出了保障义务教育教育投入的具体措施。“以县为主”的体制,将义务教育政府投资的统筹主体从乡镇一级提升到县一级,同时加大中央和省级财政的扶持力度。这是1980年代以来,政府首次以文件的形式规定投资重心上移,教育经费得保障力度比原来更为有力。

4、改善学校教育效果的评价机制

从家庭对教育的需求看,家长不惜重金,让子女上一所好学校,其目的在很大程度上不仅仅子女能接受好的义务教育,而是为了将来子女能够考上一所好大学,从这个角度讲,义务教育阶段的择校颇有点醉翁之意不在酒的味道。要改变这一局面,根本在于对人才评价机制的改变。单纯的分数并不代表一个人的全部,经过学校的应试教育并成绩出众的学生,并不一定能在社会上获得成功。所谓的重点学校也并不适合所有的学生,因此,要适当引导家长在选择学校时的行为,正确看待不同学校教育作用,为学生的健康成长选择合适但不一定是社会排名最好的学校。

5、设计针对弱势群体的教育补偿政策

从教育成本分担的趋势看,教育支出日益向家庭和个人倾斜,教育支出在家庭消费支出的比例日益提高。特别地,许多家长为了让孩子能够进入一所重点学校读书,不惜花费巨额“择校费”。当然,择校是一个世界各国教育中普遍存在的问题。因此,在教育支出日益增长的情况,在“择校”现象依然无法消除的情况下,必然有一部分低收入家庭和弱势群体不堪教育支出的重负,其享受教育尤其是优质教育的机会得不到保证。因此,有必要借鉴美国等国家的做法,在资金投入、课程教学内容的方面,对弱势群体给予补偿。对低收入家庭孩子集中地区的地方教育机构提供财政支持;在教学内容上,充分考虑低收入群体学生的家庭文化背景,设计符合其自身特点发展的课程内容;在教学方式上,要考虑不同学生的特点,使其无论在什么样的学校就读,自身都能得到发展。

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(作者:北京师范大学附属中学副校长,北京师范大学教育管理学院博士研究生)

责任编辑:樊平军