我国地方政府“土地财政”问题研究

2009-12-22岳桂宁滕莉莉王春花

开放导报 2009年3期

岳桂宁滕莉莉王春花

[摘要]1994年实施分税制后，地方政府的财权与事权不对称日益凸显，为了缓解财政支出压力，地方政府主要依靠土地转让、土地批租的运作来增加收益。“土地财政”既是财政窘困的无奈之举，也反映出当前土地利用制度的不足。本文对“土地财政”的形式、成因、规模和效应进行分析，并提出解决地方“土地财政”问题困扰的对策建议。

[关键词]土地财政地方政府土地收益税收

[中图分类号]F301；F812

[文献标识码]A

[文章编号]1004-6623(2009)03-0047-05

[基金项目]本文系广西壮族自治区财政厅2008年重点调研课题“我国地方政府土地财政问题研究”成果。

[作者简介]岳桂宁(1961-)，江苏南京人，广西大学商学院财政金融系副主任，副教授，硕士生导师。研究方向：国际金融、财政预算。滕莉莉(1973-)，女，壮族，广西灵山人，广西大学商学院财政金融系副教授，硕士生导师。研究方向：金融市场与证券投资。王春花(1982-)，女，黑龙江齐齐哈尔人，广西大学商学院硕士研究生。

“土地财政”是我国地方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设发展资金的重要手段。近年来由于土地转让带来的直接收益和土地融资带来的间接财政支配能力占地方政府投资的比重越来越大，地方市政建设及财政收入对土地转让、土地批租的依赖程度也随之增强。此种“土地财政”行为，涉及高房价和失地农民安置等问题，成为影响经济长期稳定运行和社会安定的重要因素，已受到社会关注。因此，研究我国地方政府的“土地财政”行为存在的原因、风险及对策，有利于地方财政安全和经济社会的可持续发展。

一、“土地财政”的形式与成因

(一)“土地财政”的形式

“土地财政”是指地方政府主要依靠土地转让、土地批租的运作来增加收益，以“卖地”作为增加财政收入的重要来源。“土地财政”作为我国地方政府利用土地换取财政收入的一种较为普遍的做法，其主要形式有：通过出让土地获得土地出让金收入；以对工业开发用地实行低价，甚至免费使用的方式招商引资，以期获得的企业进入后的税收；以大拆大建的方式进行城市扩张，由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收；以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押融资收入。

(二)“土地财政”的成因

1.现行税制的制度性缺陷。1994年实行分税制改革以后，那些税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按75：25的比例分成；除证券交易印花税和海洋石油资源税外，其他税收原则上划为地方固定收入。由于一方面，在分税制改革中没有明确省以下的财政体制，大多数地方效仿中央与省的做法，采取增大省级财力、市级财力的做法，导致收入层层集中，基层尤其是县乡政府财政缺乏。另一方面，地方政府又承担了相当大的事权。在财权与事权搭配不合理的情况下，地方政府积极谋求其他方式来增加收入，土地增值税便成为增加地方财政收入的法宝。我国现行税制体系中与土地相关的税收主要有耕地占用税、契税、城镇土地使用税、土地增值税等10个税种，如表1所示。

按照现行分税制的设计，由房地产业和建筑业发展带来的营业税、所得税以及耕地占用税、土地增值税等税收的增长，属于地方财政预算内收入部分。而在增值税、消费税、所得税与中央分成，地方政府只占很小比例的情况下，营业税已经成为地方税收的最主要部分。为此，在地方政府选择开掘和扩大能快速增长财政收入的税种征收渠道中，发展城市建筑业、房地产业和土地征用成为首选。

2.土地出让金的诱惑。政府征收土地出让金始于1989年。当时规定，在进行必要扣除后，土地出让金实行中央与地方四六分成。但是，由于无法核实土地开发的成本，中央所得实际很少。从1994年至今，土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方。于是，地方政府通过征地，以低价将土地从农民手中拿走，转手通过拍卖等方式出让，地价上升几十、几百倍以上。土地出让金已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源，在土地严管之前的两三年，东部一些县市土地出让金收入少则十多亿元，多则近20亿元，土地出让金收入占预算外收入的比重高达60％以上。而在中西部地区，预算外收入的增长也主要来自于土地出让收入和与土地相关收费的增长。

3.与土地相关的其他收费的诱惑。与土地相关的其他收费大体可分为三类。一是土地部门的收费，如耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费。二是与土地转让相关的服务性收费，例如土地登记费，即对原用地进行地籍测量、调查、验线、登记和发证时收取的费用；土地权属和用途变更费；土地评估费等。三是财政、林业、邮电、农业、水利、文物、房产等部门收取的相关费用。这些与土地相关的收费透明度低，往往数额巨大。

4.政府对建设用地一级市场的垄断。我国《宪法》和《土地管理法》明确规定，城市土地属国家所有，实行城市土地有偿使用制度，市、县人民政府作为国有土地所有权的代表，将本行政区内指定地块的使用权按一定条件让与土地使用者占有、使用、经营、管理。地方政府代表国家行使土地所有权，也就成为事实上的土地所有者，严格的农用地转用制度为政府利用土地增加收入提供了制度上的保障，使地方政府成为建设用地一级市场的垄断者。农用地和建设用地使用价值和投资能力差异明显，而这种差异之间的收益往往主要被地方政府占有，这就导致地方政府在追求地方经济发展的过程中积极推进农用地向建设用地转化。

5.政府背景贷款的诱惑。城市基础设施建设需要大量的资金，在财政收入不能完全满足的情况下，政府可以利用土地进行融资来弥补缺口。由于人民银行规定地方政府不能直接从银行贷款，地方政府就通过成立各种政府性公司如土地储备中心、开发区等以储备的土地为抵押进行贷款，如2003年绍兴基础设施投资60亿元，其中预算内资金1.59亿元，占2.67％，政府性基金0.89亿元，占1.48％，土地出让金收益19.2亿元，占32％，而土地融资38.32亿元，占63.87％。政府能够获得如此大量的贷款是基于银行对政府实现“土地财政”的一种信用，反过来，取得贷款后的地方政府也只有实行“土地财政”才能具有偿还能力，如此便形成“土地财政”的自我累加。

二、“土地财政”的规模与效应

(一)“土地财政”的规模

1.与土地相关的税收规模。我国现行的税制结构中，涉及土地课税的税种有10种之多，但占年税收收入总额的比重很小。其中，最直接与土地有关的税种是耕地占用税、城镇土地使用税和土地增值税。据统计，1998年耕地占用税收入35.61亿元，城镇土地使用税

收入54.21亿元，土地增值税收入42.71亿元，数额都很小。到2004年耕地占用税收入118.55亿元，同比上年增长28.34％；城镇土地使用税收入106.24亿元，同比上年增长14.74％；土地增值税收入75.05亿元，同比上年增长12.25％，但“三税”合起来仅为税收总额的1％多一点。2007年这3个税种的收入总计为973.35亿元，比2006年增长63％，其中，城镇土地使用税完成385.57亿元，比2006年增长118.1％；土地增值税完成402.84亿元，比2006年增长74.1％；耕地占用税完成184.94亿元，比2006年增长8.1％，但占税收总收入的比重为2.13％。总体上看，我国与土地相关的税收占总税收收入的比例仍然比较低，随着房地产业的发展，这些税收还有很大的提高空间。

2.土地出让金的规模。据统计，目前我国县市中，土地出让金占预算外财政收入的比重已超过了50％，有部分地区甚至占到了80％以上。据有关数据显示，我国自实行土地有偿出让制度之后，土地出让金呈现明显的增长态势，出让金在地方财政收入中所占比重迅速提升：2001～2003年，我国土地出让金合计9100多亿元，约占同期全国地方财政收入的35％。2004年，土地有偿出让进一步市场化，当年全国出让金的价款更达5894.14亿元，占同期地方财政总收入的47％。2005年，我国执行收紧地根政策，出让金收入占比虽有所下降，但总额仍有5505亿元。2006年，土地出让金收入再次出现井喷，攀升到7000多亿元的历史高峰。卖地已经成为地方财政收入的重要源泉，有些城市财政收入的一半来自土地转让收入。随着经济的快速发展，土地出让金收入的增加幅度远高于全国财政总收入的增加幅度，这笔收入对于地方各级政府来说也越来越重要了。

(二)“土地财政”的效应

1.正效应

(1)增加了地方政府可支配财力。地方政府热衷于城市扩张或是建设“科技园”、“工业园”等，其首要目的就是要保证地方政府的财政收入。在一些发达的地区，城市扩张能产生产业税收效应，增加预算内收入。

(2)促进了地方城市化的进程。政府出让的土地分成三大类，公益性用地、工业性用地和经营性用地。对于公益性土地出让，政府要对其进行基本的开发。工业性用地，地方政府为了招商引资，需要进行“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，这些都需要政府进行基本建设的投入。政府有很大一部分资金要进行城市公益性基础设施的投资和建设。从地方政府出让土地的分配和在城市建设过程的投资和建设来看，“土地财政”为城市化的发展做出了突出的贡献。

2.负效应

(1)浪费土地，造成农民失业。土地属于稀缺性、不可再生资源，特别是像我国这种特殊国情，人口多，土地少，人地矛盾极为突出，由于土地能使地方政府自身利益最大化，为了获得财政收入，吸引外来资金投入，地方政府有随意圈占农民耕地和违法出让、转让土地，出台各种优惠政策的偏好和倾向，导致开发区过多过滥，严重浪费土地，加重人地矛盾。按照《全国土地利用规划纲要》，2000年到2030年的30年间，全国占用耕地将超过5450万亩。一般情况下每征用一亩农地，就伴随着1.5个农民失业，按此来推算，我国失地农民群体将从目前的4000多万人激增至2030年的1.1亿。大量失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”农民。

(2)推高房价，加剧城市居民购房困难。房价过高已经成为目前我国一个非常突出的社会问题。房子属于必需品，政府应该控制房价的上涨，但从目前中国的形势来看，房产成为人们投机的行业，各地兴起炒房热，导致房价远远超过了一个普通公民的承受能力。导致房价上涨的一个很重要的原因就是地方政府的土地财政政策导致土地出让价格的上涨，开发商又把这种高价格的土地成本转嫁给购房者，房价由此而攀升。“土地财政”正是楼市调控艰难、房价居高不下的重要原因之一。

(3)积累财政、金融风险。2001年5月，国务院发出的《关于加强国有土地资产管理的通知》提到，“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。”于是，地方政府纷纷成立各种政府性公司如土地储备中心、开发区等以储备的土地为抵押进行贷款。这种通过土地抵押进行的融资，是以政府的信用来支撑的，其贷款风险将最终转嫁为国家财政风险。由于土地融资在城市扩张中的杠杆作用，使城市基础设施投资产生对金融的过度依赖，这样，土地财政行为既加大了地方政府的财政风险，也加大了商业银行系统的金融风险。

(4)加剧分配失调的程度。国有土地收益分配的下移，一方面，在征收过程中，中央政府部门的收入往往被地方截流和规避，减免、缓缴、漏缴、欠缴、少缴的问题相当严重。另一方面，征地补偿不合理，地方政府获得土地收益增值部分过多。据调查，在江苏省土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60％～70％，村一级集体经济组织得25％～30％，农民仅仅能得到5％～10％。

(5)为腐败的滋生提供了环境。地方政府所得到的土地出让、批租等款项成了地方政府的“自留地”，这些钱有的用于城市建设，有的用来维护政府工作的正常开支，土地审批成为地方政府的“摇钱树”，诱发了违法用地的“乱象”。目前查处的土地违法案件中，地方政府违法占地问题突出，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领导。

三、化解“土地财政”问题的对策建议

(一)合理划分中央与地方的事权与财权

要从根源上解决土地财政问题，必须先解决中央与地方关系的问题，合理划分中央与地方的事权与财权，削减地方政府“土地财政”的动力。在事权方面，省级政府应主要负责本辖域内的经济调控、经济结构的调整、自然环境的改善、社会的基本保障，区域道路交通、公共秩序与安全等。市、县、乡级政府应主要负责本辖区内的公共秩序与安全、公用事业、城乡建设等。提高地方的分成比例，增加地方的可支配财政收入的同时完善转移支付制度。在财权方面，可以考虑采取重新划分中央与地方的归属税种，调整中央与地方“两税”的税收分成比例；进一步增加中央对地方的转移支付总量，提高一般转移性支付的比例；适当开征地方新税种等多项措施增加地方政府财政收入。

(二)完善土地税收体系

完善土地税收体系，可从以下几个方面入手：

1.改革财产税。我国财产税制应包含房地产税、车船税、遗产税和赠与税。可以考虑取消不合理的城镇土地使用税，保留契税，改革耕地占用税和土地增值税，开征物业税，以物业税、土地增值税、耕地占用税和契税构成我国的房地产税收体系，改变过去解决现行房地产税收不统一、房地产税中重流转轻持有的局面。扩大

房产税的征收范围，由城市扩大到乡村，以适应目前农村工副业普遍快速发展的实际。此外，应按评估后的房产价值作为房产税的计税依据。

2.完善耕地占用税。现行的耕地占用税以人均耕地占有量来确定的定额税率，税率较低，而征收的范围偏窄，缺乏对土地资源的保护力度。改革的内容可以是：扩大征收的范围，将建设单位和个人占用的林地和草地资源，纳入征税范围，保护耕地的后续资源；调高税率，将税率按距离城市的远近划分档次，距城市近的土地所征收的税率较高；对占用而闲置不用的土地按高税率征收；建立一套科学有效的土地征管制度，加强土地占用税的征收管理力度。

3.改革土地增值税。我国目前的土地增值税采用的是四级超额累进，且税率设置过高，导致土地交易成本过高，土地增值缺乏科学的评估，因此，建议适当降低税率，并将土地增值倍数与占有期综合考虑，对长期持有和短期持有房地产者在税收上加以区别对待，对长期持有房地产者在交易转让时应给予税收优惠，对交易过于频繁且带有明显投机的行为要课以重税。另外，土地增值率的确定应由专门的评估机构和评估人员确定，以确保评估的科学合理，要加强评估机构的建设和评估人员的培训。

4.制定一部统一的《土地税法》。应由全国人大制定一部统一的《土地税法》，该法要对我国现行的上地税法及相应的法律法规进行整合重构，科学制定税种税率。法律条文尽量细化，增强其可操作性。另外，制定土地税法时，要注意与《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让条例》等法律法规衔接配套，尽量避免矛盾和重复现象。

(三)完善土地收益分配制度

1.对“公共利益”的范围加以限制。我国《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这表明我国政府取得土地所有权方式的核心特征是具有强制性，它不以土地所有权人的同意为前提，是一种典型的“管理型交易方式”。为了防止土地征收权的滥用，我国应当借鉴市场经济国家的经验，严格界定国家征地的“公共利益”的范围。英国《强制征购土地法》规定征地部门必须证明该征地项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”，如须证明该项目带来的好处超过某些被剥夺土地人受到的损失。这一规定在帕累托最优的标准上，从全社会经济利益的角度对英国政府行使征地权形成制度上的限制，值得我们借鉴。

2.完善征收补偿制度。应在合理界定“公共利益”范围的基础上，大力完善征收补偿制度，保障农村集体经济组织及农民能分享土地发展产生的土地增值收益。(1)非公共利益(经营性)用地，可采取由用地者与供地者直接交易的方式。经营性用地则由土地市场公平交易决定，严格禁止国家征收权的介入，将现行的对非公共利益(经营性)用地由征收改为市场交易，由用地者与供地者直接进行交易，实行真正意义上的“谈判型交易”。(2)积极探索集体非农建设用地使用权入市流转。在强化用途管制和严格控制总量的前提下，政府可以考虑采取将集体所有的建设用地市场化，允许集体直接出售集体建设用地给新的使用者，实行有偿、限期流转，做到“两种产权、一个市场”，统一管理，逐步建立建设用地和农用地相衔接的地价体系。

3.规范土地出让收入分配秩序。(1)严格界定国有土地出让收入的支出范围。其使用范围应包括：征地和拆迁补偿支出(不低于土地出让收入的20％)；支农支出(不低于土地出让收入的15％)，包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出；土地开发支出；国有土地收益基金支出；廉租住房保障支出；城市建设支出等。(2)设立“国有土地收益基金”。应当从土地出让收入中预留一部分资金，以保证城市建设和发展的可持续性。建议从每年的土地出让收入中划出30％的比例，建立中央、省和市(县)三级国有土地收益基金，实行分账核算。中央的国有土地收益基金主要由30％的新增建设用地土地有偿使用费和10％的土地出让收入组成，主要用于国家大型建设项目的农地征收的补偿以及向中西部财政转移支付；省级所属国有土地收益基金由70％的新增建设用地土地有偿使用费和10％的土地出让收入构成，主要用于国家、省级大型项目的农地征收的补偿；市(县)级所属国有土地收益基金由10％的土地出让收入构成，作为地方财政储备的重要组成部分，当期政府使用国有土地收益基金的比例不得超过40％，主要用于土地的收购储备。通过建立国有土地收益基金，可以遏制地方政府片面追求土地收益的短期行为，建立良性的土地收益管理机制，保证农地征收、城市建设和发展有稳定的资金来源。同时，应建立完善的国有土地收益基金投资制度，以保障国有土地收益基金保值增值。

(四)积极防范政府性质土地融资风险

1.严格控制政府性质土地融资的范畴与规模。(1)对抵押土地的范围进行界定。把政府储备土地行为限定为存量土地，禁止征用农村集体土地纳入土地储备范围，从而减少贷款所抵押的土地受国家土地政策的影响，同时中央政府要加强对地方政府土地储备机构的监督。(2)对抵押的土地进行评估，减少土地融资的政府风险。一是要进行政策、法律上的合法鉴定，二是要进行抵押土地的价值评估，放款数量依据抵押土地的价值而不是政府的信用。

2.加强金融监管，努力减少实施土地融资项目中的信贷风险。在土地融资信贷中，一定要把握好以下几个重要环节：一是在信贷项目论证阶段要查清有关土地的信息，以保证融资土地的合法性；土地利用现状是否符合土地利用总体规划、城市总体规划；土地使用权取得方式是否合法；有无抵押负担等。二是要准确评估地价，审查是否存在虚假评估土地资产的情况。三是要依法办理土地使用权抵押登记手续。根据《担保法》的规定，土地使用权抵押合同自登记时生效，不进行登记，该抵押无效。四是要跟踪掌握该土地利用变化情况。对于闲置该土地的，或改变土地用途的，要及时采取相应的救济措施。金融监管部门要及时了解、掌握土地管理方面的重要政策，建立起国土、发改委、银行、金融监管、财政等部门互相沟通的联系机制，加强对土地市场风险的分析研究，为土地信贷决策提供准确依据。

(五)发行市政债券，增加地方建设资金来源渠道

市政债券是一种以地方政府或其授权代理机构为发债主体，向公众公开筹集用于城市基础设施建设或公共设施建设资金的融资工具。在市场经济较为成熟的国家，如美国，其市政债券的余额占GDP的比例已达到15％～20％。1998年以来，我国的一些城市为了筹集市政建设资金，已经在企业债的名义下发行了一定数量具有准市政债券的性质的债券，如：1999年发行的上海浦东建设债券、济南市供水建设债券等，逐步积累了市政债券的发行管理经验。应当尽快制定和出台我国的《公债法》，并允许地方政府发行市政债券，为地方政府增加财政收入开源，缓解地方政府城市建设发展资金短缺的矛盾。

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