沈阳信访集权之路

王　开　李　静

“哪个城市能把信访局当成地标?”沈阳市委副秘书长兼信访局局长陈国强不无自豪。

自他任职以来,沈阳市信访局的变化可谓翻天覆地。“信访局”破天荒地成为一个公交站点,为此,沈阳市公交集团公司专门更换了站牌。

“过去总说低调一点,现在我们也敢宣传自己了,而且是大张旗鼓的宣传。”沈阳市信访局综合处处长李树斌说。

2008年6月,沈阳市信访局告别了地处偏僻的四层破旧楼房,告别了起皮的地板,搬到现在的市府大路,最显眼的位置,独一栋十几层的高楼。

大楼的一二两层,是以白色为主调的信访大厅,玻璃隔断的十几间透明办公室,按问题涉及的政府职能部门,分门别类接访。大厅里还备有手机充电器、温水、糖果,以及应付突发状况的医务室。人员进出并无限制。“有的人到信访大厅来,只是为了上厕所,环境干净。”李树斌说。

如此大的变化,不仅让外地来学习考察的同行惊讶不已,即便是沈阳信访局内部,也是“完全没有想到”。

沈阳信访局接访管理办主任王洪告诉《望东方周刊》,前些年,一位中央领导在视察东北信访部门的时候,曾用一句话形容信访部门的尴尬艰难:像狗一样把门,像王八一样憋气,像鹦鹉一样学舌。

“当时是个没有钱、没有权,还不清闲的部门。但是现在不一样了。”王洪说,沈阳市信访局的变化,绝不仅仅体现在硬件上。

“集中用权、就地解决”的“全国第一大厅”

黄殿中,沈阳市房产局组织部长,在2008年6月以前,他甚至不知道沈阳市信访局的具体位置。而现在,作为房产局派驻信访大厅的挂职人员,一年多来他几乎每天都在信访局上班。

“刚来的那几个月,又是奥运,又是两会,一个半月掉了20多斤肉。”黄殿中说。而他也在这一过程中认识到了什么是真正的信访,涉及本单位的信访问题,他必须全力以赴。

据沈阳市信访局相关人员评价,黄殿中的表现称得上出色。而这样的评价,对黄殿中非常重要,因为他的日常考核、年度考核、评奖全部由信访局负责,可以说,信访局掌握了他的升迁建议权。

黄殿中原本就是房产局的年轻后备干部。在接受本刊记者采访前,他接到了房产局领导的询问,问他是否还愿意继续留在信访局。

信访局相关人员认为,这是黄殿中将要升职的信号。在沈阳市信访大厅,这种情况并不少见。自2008年6月以来,信访大厅已经送出了9名“局级干部”。他们都和黄殿中一样,是沈阳市各信访数量较多的单位派驻到信访大厅的挂职人员。

而信访局也通过“管理这些人”而变得“有权处理事”,在沈阳权力结构中异军突起。

目前,沈阳市信访大厅集中了公安、法院、民政、劳动、规划、房产、教育、城管、卫生等19个单位的专业骨干,俨然一个“小政府”。

赋予沈阳市信访局如此强势权力的,是2008年的沈阳市委7号文件。当年1月,辽宁省委常委、省委秘书长曾维调任沈阳市委书记,随后一场意在做好信访稳定工作、解决信访积案的工程启动。同年4月,7号文件应运而生。

这份文件提出,“发展是政绩,稳定也是政绩”,决定把与信访稳定问题相关联的部分司法、执法、行政权力资源以及干部、资金等资源,集中至信访部门,重构信访新模式。

其中最关键的一步是建立信访大厅,作为全市信访工作的组织协调中心,也是指挥调度中心。它的目标是“集中权力,就地解决信访问题”。

根据这一思路,一个多月间,沈阳市财政投资5000万元建成了占地7416平方米的信访大厅,信访局成了炙手可热的“实权机构”。据了解,2008年4月以来,沈阳用于解决疑难复杂信访问题,累计投入资金量已达30亿元,而这个城市一年的财政收入是300亿元。

随后,沈阳市信访局从沈阳大学先后招收了80多名大学生,信访工作人员增加了一倍。再加上19个单位的专业骨干陆续到位,信访大厅目前有工作人员380人,超过了辽宁省信访局的人数,也超过了国家信访局的人数,被称作“全国第一大厅”。

派驻信访大厅的代表们,职务虽然还在原单位,但组织人事关系已经进入大厅,实行双重管理。他们的年度考核、干部选拔推荐,都由大厅负责。

“特别是到了提拔的时候,如果原单位有空位,就在大厅进行不记名投票,进行推荐,投票比较集中的,进入测评,还是在大厅。要是在信访部门推荐不出去,也提拔不了。”沈阳信访局党组办公室副书记李长福说。

“这是一个聪明的办法。”陈国强说,这样能使信访局对大厅工作人员更具有约束力。信访局没有职能部门处理具体领域事务的权力,但可以通过这种新模式,对信访问题“集中用权,就地解决”。

而目前,沈阳市信访局对这些派驻干部的考核主要看结果,硬指标是来访问题100%要有说法,息访率要达到80%。政府引导的方向非常明确——“解决问题”。

而据陈国强介绍,沈阳市正在酝酿各区信访局长高配,区信访局长上调为副区级。身为沈阳市信访局长的陈国强,正兼任沈阳市委副秘书长一职。

“这里就是终点站”

沈阳市信访大厅里,挂满了350多面锦旗,这都是近一年来当地上访群众送来的。信访局甚至为此编了一本锦旗集。

“关键就在于信访部门解决不解决问题。”陈国强认为,收获这么多锦旗几乎是一种必然,因为沈阳市信访局是百姓信访问题的终点站。

在以往的信访接待模式中,往往是群众来反映,信访部门只能不断转交。“不转不行,回答不了。信访反映的问题非常广泛,我们也只能学个皮毛。

真正遇到专业问题,只有几个人懂。”王洪无奈地表示,最终只能反复转交相关单位,但常常不了了之,群众又反复上访,如此,陷入“拉大锯”式的循环。

在2008年以前,沈阳市群众到各级部门的上访量,每年都在16万人次左右。进京访、进京非正常访居高不下,占辽宁省的40%以上。特别是全国两会期间的进京访,沈阳连续多年位居辽宁第一。

“而当各行政部门的专业人员进入大厅后,只要是自己职责范围之内,对相关政策明确的,现场就可以代表本部门,给老百姓直接答复、做出处理。”王洪说,曾经定位于“秘书机构”的信访局,现在被赋予了“直接解决问题”的权力。

在沈阳上访4年的“基业百花园”案,被认为是信访局“集中用权,就地解决”问题的典型。

“这是一个涉及800多户老百姓的案子,核心问题是,老百姓买了商品房后,因为开发商违规建设,超面积或改规划,规划部门验收时,按照规定没有给予办理房产证。”负责该案的信访局区县指导办公室主任高大鹏告诉《望东方周刊》。

4年多一直拿不到房产证的老百姓,最后只能上访。虽然沈阳市对此专门整治过一阵,但收效甚微。发放房产证这一根本问题始终未能解决。而这800多户居民也因此无法迁入户籍,子女无法入学,甚至连房屋也无法买卖。

“老百姓买房,手续是合法的,不给办房证,老百姓上访有道理,问题出在开发商身上。”陈国强说,办法只有一个,就是先给老百姓办房证,再成立一个工作组,专门追究开发商的责任。这种“一边办证、一边追责”的模式,得到了沈阳市领导的认可。

信访大厅迅速成立了工作组,房产、规划、公安局、法院、信访等15个部门全部参与。曾经做过纪委书记的陈国强非常熟悉办案程序,一套针对开发商的方案悄然铺开。

借由沈阳市公安局,信访局传唤了身为市人大代表的开发商,在其被传唤的12小时之内,沈阳市国税、地税及审计部门连夜调来账目,发现了该开发商偷税漏税数百万元的线索。随后公安局对其正式批捕,检察院、法院也同时介入。

“信访局的领导还是有魄力,敢承担的。”沈阳市公安局刑警支队专案队队长李悦感慨道。作为公安局派驻信访大厅的挂职干部,李悦知道如果按照常规做法,开发商早就逃之夭夭了。

如今,这个案件已经到了法院起诉阶段。据说,这是全国第一个因为没办房证被抓的开发商。“这对整个沈阳市开发商是一个很大的震动,那些拖延办理房产证的开发商们,开始主动到房产局补齐手续。”

“唯一的问题是,风险基本是转嫁给了我们。”陈国强说,类似案件在沈阳相当普遍,而为了谨慎起见,房产局发放房产证,都需要一张陈国强签字的单子,也就是说房子如果出现规划问题,信访局需要承担相当的责任。

“画个圈,有理也不行”

陈国强愿意担负更多的责任。

“以前大部分信访都是针对行政问题的,而现在随着市场经济的深化,劳资纠纷越来越凸显。”他认为,虽然许多问题本应由法院处理,但由于成本太大,加上百姓相信信访,“在咱们这么一个体制内,作为政府就不能不管。”

而沈阳市19个单位专业骨干的进驻,给了信访局足够的解决问题的能力。

在中央提出“慎重使用警力”的意见后,不少基层一时无所适从,甚至由于没有警方的保护,有的法院对某些案件迟迟不敢判决。但在沈阳市信访大厅,沈阳市公安局派驻了大约19名干警维护信访秩序。

对于缠访闹访、甚至采用极端手段滋事的情况,公安局都会果断出击。尤其是对于群体性上访,按照规定,大规模群体上访需要选出5人代表介绍情况,在沈阳市信访大厅,如果发现不按规定、甚至挑衅闹事的行为,第一次警告,第二次就会被拘留。

“有个圈圈在这里,不按照这个规定来,有理也不行。”陈国强说。他所说的“圈圈”,是信访条例等相关法规。

而在沈阳市沈河区信访局,专门有一个派出所派驻,有7名干警,依法治访。

借助信访大厅这一平台,沈阳市大量的信访问题被及时解决在基层。截至今年4月底,该市信访的一次性化解率达到88.3%,沈阳市进京访的人数大幅下降,去年正常进京上访人数下降72%,非正常访下降了73%。去年奥运会、残奥会期间,进京非正常访为零,今年全国两会期间,沈阳无一人进京上访。

“2008年以前,我们信访局是这里批评、那里通报,现在我们信访问题在辽宁省排末两位,可以挺起腰板,硬气地说话。”李树斌说。

要是能把信访干黄了,就好了

沈阳市沈河区信访局,是这次沈阳市信访模式变革的一个标本。早在2004年,沈河区就建设了信访大厅,包括司法建议权、干部考核权等一系列职能。“沈河模式”也全国闻名。

“信访大厅代表区委区政府行使职权,人力财力全方位都给到,我还有指挥调度权和协调权,所以遇到问题,我这个信访大厅就可以出手。”沈河区信访局局长刘秀兰说。

刘秀兰的职务现在已经属于高配,她是副区级调研员、区长助理,还在沈河区委担任组织部副部长。而沈河区信访局4名常务副局长,其中两名都是正处级。

沈河区的信访改革相当超前,比如由他们首创的“风险评估”,就试图从源头上控制、消除不稳定因素。其主要意思是,在当地政府进行重大决策之前,协助其对稳定问题做出充分的考察评估。

目前这一改革方向在沈阳市信访局也正蹒跚起步。据沈阳市信访局风险评估办公室主任梁威介绍,具体评估的标准包括:“当地群众对该建设项目有无强烈的反映和要求;重大项目实施前,是否会造成其他地区群众的相互攀比”等等。

经过一年的摸索,沈阳市2008年完成了42个信访稳定风险评估项目,而其中4个规模较大的动拆迁项目,因为没有达到风险评估的“稳定”标准,被及时叫停。“其中一个拆迁对象是位于沈阳黄金地段的教堂,涉及教众好几千。”

但风险评估做得并不顺利,地方政府的项目与工程来之不易,不会轻易接受此类评估。而且,“我们没有那么多精力去做这个,别人不来找我们,我们也不好去做。再说,这本来就应该是职能部门在项目启动之前考虑的。”刘秀兰说。

“有问题应该走法律程序,其实用不着专门设信访这个部门,否则要职能部门干什么?”刘秀兰觉得,“将来要是能把信访干黄了,法治社会就算可以了。”

(特约撰稿孙陆芳对此文亦有贡献)