水价背后，我们付出了什么

2009-12-21山旭

瞭望东方周刊 2009年33期

关键词：自来水厂水价供水

山　旭

是不是只有涨价,才能让城市的供水系统正常运行?

是不是只有涨价,才能让供水企业扭亏为盈?

是不是只有涨价,才能让人们喝上干净的水?

《望东方周刊》记者搜索了《城市供水统计年鉴》、世界银行报告、国家统计局及住房和城乡建设部的统计数据,情况是:

10年来,全国除拉萨以外的35个重点城市水价,年涨幅达7.14%,而单位制水成本上涨接近10%。

水价的涨幅为何追不上成本的蹿升?难道涨得还不够?

也有一组数字能够部分观察个中原因:

在上述时间段,全国自来水厂由1450座增加到1852座,增加了27%;漏损率由16.7%升至17.61%。

前者在各地听证会中计入增加成本,成为涨价的理由;后者,令消费者在负担自用水之外,还要为从管道中跑冒滴漏的自来水埋单。

这让人发现了一种现象:经营者和管理者更倾心于干净、现代化的大型厂房,有谁会在乎那些黑糊糊、长满青苔的管道?

世界银行围绕中国供水项目贷款所做的报告曾有这样的描述,“因为大部分管道都埋在地下,而且即使急需更新,短期内还可以继续发挥作用”。

一个让人关注的问题是,《中国城市建设统计年鉴》显示,早在4年前,中国城市的设计制水能力,已达到日均供水量的2.5倍。

还有,由于最近10年来节水制度的生效和经济增长趋向平稳,相当一部分崭新的自来水设备,也许在未来几十年都无法得到充分利用。这就提出了投入的合理性和有效性的问题

受住房和城乡建设部与发改委委托,正在制订《城市水价成本监审办法》的清华大学水业政策研究中心主任傅涛,在接受本刊采访时表示,目前由供水企业提交、物价部门审核的成本报告虽然都“合法”,但是却未必合理。

住建部城市水资源中心主任邵益生告诉本刊记者,水价的高低主要取决于成本,在合理规划、适度超前建设的前提下,如果把固定资产投资折旧从供水成本里剔除,那么水价不仅不会上涨,甚至还有下降的可能。

问题在于,消费者是否应该负担这部分成本?或者该负担多少?

企业亏损不仅因为水价太低

作为早期水价改革研究的直接参与者,邵益生对于“改革就是涨价”的说法并不认可。虽然他也承认,目前提价已成为企业扭亏的主要手段。

但他认为,如果不遏制投资规模的过度膨胀,避免供水设施建设的过度超前,水价的上涨压力就难以消除,除非政府为此埋单。

早在上世纪80年代后期,经济发展导致用水需求和供水成本增加。一些大城市在此前后进行了1949年后第一次调价,比如太原、北京、大连等。

但出于控制物价的考虑,水价仍被严格限制在较低水平上。而由于经济改革要求国有企业自负盈亏,结束了企业对政府补贴的依赖,这样,供水企业可能面临既无水费补偿,又无政府支援的境地。

“当时的主要问题是供水企业大面积亏损,水价改革的基本目标是补偿成本。”邵益生解释说。

在整个90年代,全国城市水价平均增长了363%,年均增长率高达16.5%。

然而,10年内城市售水成本增加了6倍,年均增长20%。供水企业亏损额在1999年达到5亿多元。

90年代末,联合国开发计划署和亚洲开发银行,曾在中国援助了“21世纪中国城市水管理”和“城市供水价格”两个项目,为进一步推进供水行业和水价改革提供技术支持。

作为中方专家组组长,邵益生在“城市供水价格”的项目报告中曾提出,供水企业亏损不仅是水价太低的问题,“同样有部分供水公司未能有效控制其成本的因素”。

报告同时认为,供水公司的报表中并没有反映所有供水成本,“另一方面,与制水无关的成本和收入也常常被包括进来”。

值得注意的是,亚行认为,中国的供水设施能力“在80年代就已经维持在较高的水平”。

“当时提高水价的另一个重要原因,是防止低水价带来的浪费。”但邵益生认为,在水资源费、水利工程费、自来水费、污水处理费等“水价”的共同影响下,城市居民家庭用水的价格弹性已经很小了,由提价带来的居民节水空间十分有限。例如在全国5000多亿立方米的用水量中,居民生活用水只占100多亿,只有1/50。

世界银行的报告分析,因为水价持续上涨以及节水、工业结构的调整,自1995年以来,城市工业用水下降了约30%。虽然1991年来城市生活用水总量翻了一番,但同期城市人口增长了1.8倍,即人均生活用水增长幅度有限。

遗憾的是,90年代的改革经历和数据并没有被充分重视。不仅提价仍作为企业扭亏的主要手段,对未来用水量的预期,还导致了后来外资水务与地方政府屡屡发生争端,地方政府往往会为此付出代价。

基础设施猛增,还要给外企“保底”

2004年前后,以产权改革为核心的城市水业改革进入高潮,国有供水企业转让股权、整体出售等产权改革模式层出不穷。

改革使大量资本得以进入供水行业,其最为明显的结果是基础设施猛增。

从2002年至2007年,随着自来水厂的增加,综合生产能力由每天1.22亿立方米增加到1.54亿立方米。管道总长从19.4万公里增加到33.6万公里。

在北京,自来水厂由2002年的19座,增加到2007年的35座;天津由4座增加到25座;上海由16座增加到45座;江苏由86座增加到127座。

不过据清华大学的傅涛估算,10年来政府投入一般保持在总投资10%左右,“这不包括将国有资产作价投入新企业,而是指从财政划给企业作为补贴、用以维持企业运营的资金份额”。

其他受访者也认可国家投入比例保持较低水平的说法。

这样,剩下90%的资金无论融资渠道如何,几乎都要遵守市场规律:通过出售商品获得利润,然后偿还。涨价看起来就成为必然。

傅涛说,自来水厂猛增,有保证供水安全的考虑。

与整个社会10多年来如潮的基建规模相似,供水行业中的不合理建设也显然存在。

在2004年用水高峰时,全国设计供水能力与用水量的比例仍为1.5:1。世界银行认为,这种过度投资的主要原因是并没有考虑到90年代以来整体需求的减少。

接受本刊记者采访的业内人士认为,热衷自来水厂建设,原因诸多。比如拔地而起的厂房和显著提高的供水数字,创造了引资、招商环境等等,更能显示一个地方市政设施水平的提升。

外资进入以及在引入外资中的预判之欠,则可能是另外一个主要原因。

根据本刊记者了解的情况,90年代以来绝大多数外资供水项目都签订了保底协议。它集中体现在,代表政府的自来水集团或自来水公司,需要从外资水厂购买定额自来水,从而变相确保外资水厂赢利。

比如在成都,市自来水公司需要向法日合资的自来水厂每天购买40万立方米自来水,即使需求达不到,也需按此支付。

然而,该自来水厂建成后,成都市的整体供水能力大大超出实际需求。为给外资水厂“保底”,成都市自来水总公司不得不将具有60万立方米日供水能力的自有自来水厂的产能,降低到20万至50万立方米。

后来,“保底”也成为一些国内自来水厂的建设模式。

在沈阳,市自来水公司需要每天从上市公司“沈阳发展”购买150万立方米的自来水,而实际用水量仅为130万立方米,在维持设计水价的情况下,最终导致市自来水公司亏损。

无论投资是否合理,消费者关心的是,谁来偿还。

显然,对公益事业的判断,不在于政府的干预程度,而在于它是否会拿出钱来提供直接或间接的补贴,从而使市民以相对低的价格享受相对高的福利。

钱没花在该花的地方

不过,世界银行在判断中国供水行业的情况时还这样表述:尽管很多城市在制水能力方面投资过度,然而其在输配管网方面的投资明显不足,这也带来了提供服务和可持续性方面的问题。

根据《城市供水统计年鉴》,2002年至2007年,漏损量从42.37亿立方米增加到59.55亿立方米。这个数字,几乎恰好等于2005年原建设部公布的全国城市缺水总量——

60亿立方米。

但傅涛认为,实际漏损数字应该再增加50%,“这在行业内并不是秘密”。

国内供水的产销差在不断扩大,而产销差的主体就是漏损。2002年时这个数字是每年约49亿立方米,2007年达到87亿立方米。

这些,几乎都要计入成本。

世界银行认为,中国城市供水管网的绩效能力低下有很多原因:管网陈旧,需要修复;很多1990年以前建成的管网,材质差且建设方法不合理,等等。

事实上,由于90年代以来政府投入减少,加之资本涌向自来水厂,积累数十年的管网维修欠账,一直是整个供水行业的软肋。

所以,如果没有强制力量,消费者将面临这样的悖论:为跑冒滴漏付费。

当然,在许多地方,主管部门对产销差也作出严格要求。不过在傅涛看来,听证并不能真正解决水价问题:报表都经过物价部门的审核,都是合法的。“但一方面,即使物价部门也不一定了解内情,此外,合法未必代表合理。”

以产销差(主体为漏损)为例,数据失真已成行业公认的事实。一个例子是,一座北方大城市在申报节水城市时的数字低于20%,但在国家分配维修资金时,上报数字超过40%。

为了使涨价合理,企业普遍存在虚报假报数据的情况。虚报的方法有三类:一是低估供水总量,目前供水公司水表计量缺失较为严重,部分关键点水量主要依靠企业自己估算;二是高估未计量的收费用水量,企业对定额付费的市政用水和不付费的消防用水,由于未装水表,而高估用水总量,降低产销差;三是部分城市调低用水单价,加大用水总量,间接降低产销差。

“数据失真已经成为行业的最大问题之一。”傅涛说,目前他们正在制订行业绩效标准:要计算成本是否合理,就要了解全行业的绩效情况,确定标准,然后衡量合理性。但了解真正的数据,已经成为这项工作的难点,专业人士尚感头痛,何况普通公众。

利益集团深入供水企业

清华大学水业政策研究中心的数据显示,自来水公司人均收入较当地人员普遍高出20%,部分城市,尤其是中小城市,甚至高出2至3倍。

早在90年代末制订水价改革策略时,亚洲开发银行“城市供水价格”项目报告就表明,在没有外部审批的情况下制定预算,结果是成本几乎不能控制,特别是对工资和其他福利的控制,更显软弱无力。

不过,在企业权利上,供水公司处于矛盾地位,“许多机构在供水企业中存在既得利益,没有一个机构有权或极力去实行严格的成本控制措施”。

这一情况到今天也没有明显改观。

原因是多样的。比如由于传统的国管属性和好福利,供水企业的大量富余人员源于各级政府的政策性安排和人情安排。

由于存在大量“背景人员”,供水企业的福利“必须”保持在一个相对好的水平上。同时为了保证便利畅通的安置渠道,地方政府往往也不愿意与供水企业在福利造成的成本问题上“较真”。

此外,还有每年估计达数亿元的政策性减免水费,这虽然为地方招商引资提供了便利,但成本却被转嫁到了消费者身上。

此外,按照《城市供水统计年鉴》的数据,2002年,供水行业利润总额为负1亿元,净利润负1.9亿元;2007年,这两个数字分别达到负3.21亿元和负5.96亿元。

利润总额是在营业收入中扣除成本消耗及营业税后的剩余,净利润则需要再减去其他各种开支和税费。

可见,2007年较2002年,供水行业的非成本消耗和税费增加,接近2亿元。