宜兴市深化城市统筹发展的思考

周　喆　孙春燕

摘要：宜兴在苏南地区属农业大市，目前已呈现出率先突破我国城乡二元结构制约的良好趋势，总结和探讨宜兴城乡统筹发展的经验，不仅对全省，而且对全国有一定的借鉴作用。通过对宜兴城乡统筹发展的现状的实证分析，提出了积极的城市化政策和农村市场化改革的措施。

关键词：宜兴市；城乡统筹发展；现状；对策

中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1004—1605(2009)08／09—0108—05

宜兴地处苏浙皖三省交界，早在改革开放初期，宜兴以大力发展乡镇企业为发端，率先在农村内部进行统筹工农利益矛盾的实践。在工业化、信息化、城市化、国际化互动并举、加速推进的新时期之后，随着科学发展观的全面贯彻落实，宜兴凭借在经济社会发展中不断积累起来的优势，较早地统筹城乡发展，实行以工哺农、以城带乡，以“三化”破解“三农”难题，逐步建立公平和谐的新型城乡关系，开拓了工农协调、城乡一体化发展的新路。

一、积极探索：宜兴城乡统筹发展之路

城乡统筹在宜兴有着深刻的历史背景和社会渊源。从历史上看，以“鱼米之乡”著称的宜兴农村不仅以其发达的农业承载了密集的人口，而且催生了建材、陶瓷、轻纺、冶金、机械、化工等民族工业，滋养了星罗棋布的城镇和乡村，粮食、货物、资金、人口在城乡间自由流动，造就了工农之间、城乡之间的紧密联系和良性互动。同时，深厚的农耕文化，崇尚教育，重视安定有序、贫富相济、均等和谐，这已经成为宜兴推进城乡统筹的深厚的文化底蕴和社会渊源。

改革开放以来，宜兴经济迅猛发展，地区生产总值从1978年的3.72亿元到2008年的600亿元，年均增长18.5％。财政总收入从1978年O.65亿元到2008年的88亿元，年均增长17.5％。宜兴逐步由协调工农矛盾走上了统筹城乡发展之路。纵观宜兴发展之路，大体经历如下演变阶段：

第一阶段，上世纪70至80年代，特别是实行联产承包责任制以后，以乡镇企业的率先崛起为契机，宜兴农民在田少人多的情况下，大力发展乡镇企业，开始了以工补农、以工建农、工业反哺农业的新阶段。乡镇工业的“异军突起”，农村经济结构发生了根本性变化，乡镇工业的比重是五分天下有其四，大批劳动力从第一产业向二、三产业转移。1987年，宜兴仅村办工业产值就达11亿元，比1978年增长15.3倍，平均每年递增30.45％，吸纳务工农民11.92万人。同时在农村内部，在集体经济组织的体制框架内，集中使用乡镇企业上缴利润加上按一定比例提取的企业利润，采取“以工补农”、“以工建农”的形式和制度，协调务农与务工收益悬殊的矛盾。特别是到了80年代后期，宜兴开始了农业适度规模经营的积极探索，一方面让土地向种田能手集中，另一方面，在农村集体经济内部实行工农分工，建立“农业车间”，1986年都山村率先将农业适度规模经营与“以工补农”相结合，将全村四百五十多亩土地集体耕种，建立“农业车间”，增加了农业收益，同时也为农业机械的现代化打下良好基础。

第二阶段，上世纪90年代，随着乡镇企业产权制度改革的展开，随着外向型经济的蓬勃发展和工业园区的建立，宜兴逐步走出了以城镇(包括开发区)为载体的城乡工农联动发展的新路。1992年宜兴乡镇企业在全国范围内率先进行了包括股份合作制、公司制改造、租赁经营和产权转让、拍卖出售等多种形式的产权制度改革，有力地解放和发展了生产力。1998年，全市乡镇企业总数达4684家，工业总产值329.4亿元，占全市工业总产值的91.37％，工农业总产值的84.33％，宜兴乡镇企业的发展不仅增加了农民收入，壮大了集体经济，厚实了镇村财力，促进了农业现代化的快速发展，而且突破了就农村内部协调农工矛盾的局限性，开始以工业化推动城乡统筹发展的新时期。

第三阶段，新世纪以来，随着开放型经济的快速发展和城市化的迅猛提速，以园区经济为标志，大量引进国外的技术、资金、项目，带动全市经济上规模、上水平，出现了以城带乡的喜人局面。2007年宜兴地区生产总值505.06亿元，人均GDP达到6500美元，宜兴新一轮发展将以城市化带动型为主，通过城市的辐射，带动农村城镇化；通过农村城镇化带动产业集中化，进而带动农村劳动力的新一轮非农化，现在的宜兴正处于一个城乡统筹加速推进、城乡发展加快融合的新阶段，具备了进一步推进城乡经济社会发展一体化的良好基础。

1，初步实现不含水分、人民群众得实惠、老百姓认可的全面小康

2006年底，宜兴全面小康的达标率达到92％，老百姓对总体实现全面小康社会的认可度高达73％，位居第二批全面小康达标县之首。先后成功创建成为国家园林城市、国家卫生城市、国家环保模范城市和国家生态示范区。2008年，宜兴市成为江苏省历史文化名城。

2，工业反哺农业，城市带动农村具有较强的经济实力

2007年，财政总收入69亿元，增幅超过无锡市平均水平，城市化率已达到55.5％，2007年一、二、三产业结构为3.61：59.39：37.00，全市综合实力和基本竞争力稳居全国百强县(市)前列，宜兴正处于从工业化中期向工业化后期迈进的阶段。根据城市化一般规律，城市化水平在30％～70％的时期是城市化加速发展时期，宜兴具有了加速推进城乡一体化的条件。

3，农业产业结构进一步优化，劳动力就业结构也进一步非农化

农业生产结构(农、林、牧、渔、服务业)1978年为85.3：1.8：11.7：1.3：1.8，2007年为49.5：5.3：15.9：26.8：2.5，农村劳动力从一产转向二、三产业的比例越来越大。目前，宜兴市从业人员60.84万人，从业人口占总人口比例由1978年的49％上升为57.49％；农业与非农业就业结构1978年为69：31，2007年为23：77。实施农民培训工程，从2003年至2006年，累计转移农村劳动力8万人。农村几乎家家有人在外务工经商，2007年官林镇农民就业率高达95％。

4，农业产业化发展较快，传统农业向高效、生态为特征的现代农业转变

近年来，我市的农业改革不断深化。目前，全市已建成各类农民专业合作经济组织125家，组建各类土地合作社100家，建成树级股份合作社50家，培养各类农民经纪人9000余人，培育农业产业化龙头企业600余家，建成10家具有农业特色、休闲旅游、生态环保的农业示范园区，发展100个具有区域特色产业优势、布局合理的农业特色村，重点建设十大农业重点产业化基地。全市初步形成了以高效农业为依托，以产业化经营为龙头，农民经纪人为主体，大型农业批发市场、主产区批发市场、集贸市场为主渠道的农产品流通体系，以及直销、配送和网上营销为补充的农产品经营网

络，使农业产业化发展实现了新飞跃，使现代农业建设得到了新推进。

5，农民收入逐年增长，农民生活由“生存型”向“小康型”跨越

30年来，农民人均纯收入由1978年的725元，增加到2007年的9050元，增长了71.4倍，年均增长16.1％。2006年宜兴农民人均纯收入达到8000元以上的达到46.8％，2000元以下的只有4.2％，基本形成了两头小、中间大的橄榄型结构。农村人均纯收入的增幅超过无锡平均水平3.3个百分点，低收入农户的收入增幅高于全市农民平均增幅8个百分点以上。工资性收入持续增收，2007年农民人均工资性收入达5558元。是1983年的34.5倍，年均增长15.8％。工资性收入占农民纯收入的61.4％，比1983年提高22.6个百分点。家庭经营二三产业发展迅速，2007年农民家庭经营二、三产业纯收入达1342元，年均增长18％，农民致富渠道更趋多样化，恩格尔系数逐年下降，由1983年的53.9％下降到2007年的40.6％，农村居民生活水平走向小康。住房日趋宽敞舒适，由1983年的17.8平方米增加到2007年的43.8平方米，84％的农户住房拥有卫生设备，72％的农户炊事使用液化石油气，100％农户饮用安全卫生水。据调查显示，宜兴市每百户农村居民家庭拥有：电冰箱72台，彩电145台，洗衣机92台，空调88台，热水器70台，摩托64辆，家用计算机22台。数据表明宜兴农民生活已经从温饱跨进了小康。

6，政府的财税政策向农业和农村倾斜，支农惠农政策全面落实

近年来，宜兴市委市政府认真贯彻科学发展观，积极探索统筹城乡发展的新思路和新措施，按照“多予、少取、放活”基本方针，加大公共财政的投入力度，加大支持以农村道路、水利、能源节约利用、环保等为主要内容的农业综合能力建设，重点支持现代高效农业，大力促进农村社会事业发展的社会保障体系建设。增加农业科研和推广质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面投入。2004年减免农业税，同时实现包括农民的基本养老保险、被征地农民生活保障金、农村新型合作医疗、农村人员企业养老保险。积极实施对农民种粮良种、农资综合增资补贴以及农业机械各项补贴政策，从2002年至今，我市直接投入新农村建设的资金累计已超过百亿元。

二、政策引导：城乡统筹发展的改革之路

宜兴突破二元结构、走向城乡协调发展已经取得很大成绩，但是与苏南其他地区相比差距也很大，要真正实现城乡一体化，制约因素和面临的问题还很多。十七届三中全会审议并通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》决定准确把握农村改革的历史方位，明确提出建立城乡经济社会一体化制度，随着国家一项项措施出台，消除城乡二元结构的步伐将不断加快，宜兴城乡一体化的新格局将不再遥远。

1，要充分认识到解决“三农”问题的长期性和艰巨性

“三农”问题仍然是我国现代化进程的最大难题，要充分认识到解决“三农”问题的长期性和艰巨性。这对宜兴来讲也不例外。

一是城乡分割的二元体制尚未完全打破、体制性障碍仍然是城乡协调发展的最大制约因素。二是县域经济相对周边地区比较薄弱，城乡统筹的经济基础有待增强，转型发展的任务十分繁重，环境保护的压力日益加大，社会保障的矛盾比较突出。三是保护农民合法权益的任务艰巨。特别是土地使用权流转、土地征用补偿、农民教育及劳动就业权利、民主选举权利等方面缺乏有力的制度保障。四是农村基础设施和社会事业建设滞后的状况尚未根本改变，农民医疗、养老、救助等社会保障与城市有较大差异，这和农村公共产品投入财源不足直接有关。五是农村生产要素外流引起农村“失血”状态严重，主要是资金、劳动力、土地等优质资源不断进入城市，导致农村发展资源贫乏，农业兼业化、粮食副业化、农村空心化、农业劳动力老龄化日趋明显。六是农村劳动力结构调整仍然缓慢，进入工业化社会的一个重要标志就是农业劳动力不超过劳动力总数的15％，而目前我市是23％，农村劳动力文化程度小学及以下文化占19.6％，初中文化程度占67.2％，高中文化程度占12.9％，大专及以上文化程度占O.3％，这反映了农民整体素质不适应农业产业化和现代农业的发展。七是农业的比较效益偏低，吸引资本投入的成本较高，农民增收缓慢，随着农业生产资料价格和农村劳动力价格的上涨，农业生产成本大幅上涨，农业生产效益继续下滑。八是农业生产方式和流通方式落后，国家支农惠农政策导致一些农户的土地不愿流转，土地流转的困难使农业组织化程度和产业集中度难提高，农业生产仍以小农户为主，农产品流通体系建设滞后，交易方式落后，市场信息不对称，农产品产业链的各环节基本分离，农民与龙头企业之间缺乏公平对话机制。九是农村持续发展与农村环境污染存在矛盾，农村环境问题主要表现为土壤污染、水体污染和农村生活垃圾污染直接导致农产品农药残留和重金属污染，农产品质量安全问题越来越突出。十是农村金融需求与金融供给的结构性矛盾突出。目前，城乡金融资源配置严重失衡，农村金融需求多元化与农村金融供给单一化、同质化的矛盾突出，农村金融服务严重不足，金融网点覆盖率低，小额贷款难且价格高。情况表明，实现城乡一体化发展是一项长期的、艰巨的任务，克服前进的困难，不可能一蹴而就，需要从统筹思路上、体制机制上以及政府层面上不断创新。

2，用更积极的城市化政策引导城乡统筹发展

怎样才算实现城乡统筹发展目标，关键要使农村居民的平均收入水平接近城市居民的水平，农村居民享有与城市居民相当的公共服务水平。因此我们认为必须调整新农村建设的战略思路，采取更积极的城市化政策，为农村发展创造更好的条件。因为小规模农业经营不可能产生支撑新农村的新型农民；农业产业化仍然是让农民节约总的生产时间，而不是提高农民的农业收入；农民的兼业获得的收入主要用于农民的住房投资，实际福利较小，而且造成土地资源的浪费，分散的公共投入无以建设新农村，所以城乡统筹发展的关键必须采取积极的城市化政策：

一是深化社会管理体制改革，创建城乡统一的大户籍管理制度。户籍制度改革是要建立一种操作比较简单、不含有身份歧视、便于对人口进行规模控制的人口等级制度，现实社会出现的农民进城不平等的待遇，根源并不是户籍制度本身，而是户籍制度后面其他管理制度仍然不公平，虽户籍制度已改革，但户籍制度后面的劳动、人事、教育、社会福利、计划生育、征兵、保险、司法等计划经济时期产生并遗留下来的社会管理制度仍存在，因此改革户籍制度还是要着眼于大户籍改革，关键要改革户籍制度背后这些二元制的医疗、教育、财政、金融、司法制度，实现一体化、统一户籍可能水到渠成。

二是改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市

就业机会。一方面，我市要充分利用区位优势，积极拓展就业空间，培育一批核心竞争力较强的行业龙头企业和新能源、新材料等新兴产业，建设好繁荣的商贸服务业和体现现代城市风采的宜兴东九新城区，努力挖掘和创造就业岗位。另一方面政府部门要深入贯彻执行《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》，为所有城乡劳动力撑起“保护伞”，建立健全政府、工会、企业三方协调机制，推动企业建立健全职工参与的工资决定机制、工资增长机制、工资支付保障机制，依法维护劳动者合法权益，促进劳动关系、劳资关系和谐，形成劳资两利、合作共赢的社会主义和谐劳动关系。

三是改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径解决农民进城的门槛问题。《决定》对农村土地管理制度进行了一系列改革和完善的制度安排。突出的亮点就是依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利和农户宅基地用益物权，这一方面表明承包地、宅基地等农民的财产权将得到更好保护；另一方面说明农村土地宅基地的市场要素属性也将被激活。苏州市率先探索建立了一系列新制度，通过推进农村专业经济、土地股份和社区资产等三大合作，实现“承包经营权换股权”和“社保、农民宅基地换住房”，让农民变成市民。目前，由于宜兴农民数量依然庞大，地域广阔，被征地农民的社会保障尚未健全，自然村个数较多、分布不均，就业安置压力大以及财力制约等因素，建议：一、加强政府引导，有步骤推进农民居住集中；二、进一步促进农村劳动力就业创业，加快完善被征地农民社会保障；三、研究完善政策措施和实施意见，创造条件有序推进承包权换社保、土地置换住房工作；四、统筹城乡规划，结合以中心城市为依托的城镇体系建设，优化完善城乡空间布局，进一步提高工业集聚度。

(1)优化城乡空间布局，培育城镇化支柱产业。宜兴市于2002年、2005年分别编制了覆盖全市域的城镇体系规划和镇村布局规划，但是工业布局仍然较为分散，园区单体规划与城市总体规划不相配套，行政区划的调整与产业集群化不够协调，普遍存在产业结构趋同化、生产专业化程度不高等问题，要在积极实施城镇体系中，在一定的区域范围内，完善城镇分工与空间布局，并进一步推开城镇与城镇之间交通等基础设施的共建分享，进一步为城乡企业集群、产业集聚提供平台，创造条件。根据宜兴城镇发展的现状与特点，坚持以中心城市规划为突破口，以城镇、镇村网络体系规划建设为重点，逐步形成优化中心、以点带线、梯度推进的城镇空间发展格局，一方面促进中心城镇向城市化、现代化、特色化发展，另一方面由中心城镇带动一般城镇及村庄进行规范建设，共同走上城市化和现代化发展轨道。

发挥宜兴环科圆国家级园区的龙头带动作用，加速推进宜兴经济开发区、陶瓷产业园区的建设，做强产业的平台，结合中心镇建设，推动一批功能完备的特色工业园区做大做强，提高区域经济的发展水平。抓紧制订产业发展规划，围绕支柱产业高端化、传统产业品牌化、新兴产业规模化的产业转型路径，实行政策聚焦，支持和鼓励各类要素资源、资产向优势产业集聚，进一步优化投资环境，增强吸引外资能力，引导企业加快建立以企业为主体、新产品开发为重点、政产学研一体的技术创新机构。

(2)加快中心城区、中心镇和中心村建设，营造农村城镇化的载体和平台。按照以城带镇、以镇带村、城乡一体的要求优化城镇体系。围绕“建设我国著名陶都、长江三角洲生态旅游城市，苏浙皖三省交界地区重要的工业和商贸城市”的城市功能定位，抓好中心镇的布局和规划，推进村庄兼并、拆除自然村和旧村改造，加快土地整理，推动新农村建设和标准农田改造，加快中心村建设。

(3)积极构筑现代农业体系，推进农业结构调整，形成区域产业新格局。利用自然资源条件的差异性，进一步分类指导、科学规划，确定农业发展方向、目标和发展模式。太湖渎区以发展设施蔬菜、花卉园艺为主，丘陵山区以茶叶、应时鲜果为主，漏湖以特种水产养殖为主，平原圩区以发展特经特粮、生态养殖、立体种养为主的特色农业；加快良种引进示范、推广；加快设施栽培技术、无公害、绿色、有机食品生产技术的推广，积极探索发展高效立体种养和循环农业技术、环保农业技术，提升高效农业规模发展水平。

3，保护农民利益，尊重农民权利，坚持市场化改革方向

发达国家农村发展的历史经验证明，农村改革必须归结为权利关系的变革。过去30年我国农村改革的成就，都可以归结为农民基本权利得以逐步确立所产生的积极成果。同样的道理，农村各种尚待解决的问题，也将寄希望予农民基本权利的进一步确立。从长远看，今后农村改革的主攻方向还是加快市场化的步伐，为此要做好四方面工作：

(1)要通过改革，使农民成为有活力的市场主体，创造农村市场经济发展最基本的动力。首先要改革农村土地关系，确立农民的土地财产权。中央《决定》中提出，现有的土地承包关系要保持稳定并长久不变，这意味着赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，要依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。同时《决定》提出要建立“两个市场”，建立健全土地承包经营权流转市场和逐步建立城乡统一的建设用地市场，这是中央发出的重要改革信息。改革的焦点之一就是通过土地流转等政策手段适度“整合”被承包到户的土地，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展各种形式的适度规模经营。目前我市土地流转的发展态势良好，但土地流转仍存在着流转质量不高、流转成效不明显、流转操作不够规范、难流转等困难和问题，需要进一步采取措施，促进土地经营权流转。首先政府要理顺农村土地承包关系，对暂缓发证的，该发证的要发证，对暂不属于发证范围的，要登记好承包合同。其次要制定“农村土地流转促进方案”，建立农地流转补贴专项资金，以促进农业的规模经营，培育有效率的专业市场。三是建立农村土地用途登记管理制度，制订土地流转考核办法，并纳入镇(街道)综合考核。四是健全完善土地流转纠纷调处机制。充分发挥市、镇(街道)土地承包纠纷调解委员会的作用，促进农村社会和谐稳定。五是要大力扶持农业产业化经营龙头企业，积极发展农民专业合作社及其它中介组织，把农村的种植大户扶持起来，扩大对土地流转的有效需求。六是培育农村土地流转的中介服务组织、规范流转程序，建立科学的农地资产评估体系，增强合同的科学性、严肃性。

(2)完善合作经济组织，大力发展富民合作社，构建提高农民组织化程度的长效机制。近年来，随着新农村建设步伐的加快，作为构建农民增收长效机制的农村“三大合作”组织建设得到了有力推进，宜兴农村合作组织已出现良好的发展态势，但农民组织的覆盖面还不广，内部管理结构还不够规范，合作紧密度不高，功能作用有限，地方政府要支持鼓励村级多种形式

的合作经济发展。A，贯彻《中华人民共和国农民专业合作社法》，完善财务、会计、民主管理、收益分配制度，制定适合本地区的相应的地方法规。B，把发展农村合作组织与夯实村级集体经济结合起来，创新农村集体资产运营机制。农村合作组织是振兴村级集体经济的有效途径。c，加强“以工哺农、以城带乡”工作力度，组织动员各行各业对农民合作组织给予信贷、财政、优惠政策、技能培训等全方位服务，增强它们作为引导农民进入大市场的桥梁作用，提升推进农业产业化升级和现代高效农业规模化的平台功能。D，创新发展富民合作社，在“三大合作”基础上，进一步创新合作形式和合作内容，在农民自愿基础上，创立以现金或房权等物权折价人股，以标准厂房、公寓楼、服务业设施、农贸市场等物业为主要投资方向，所获收益按股分配的新型农民合作经济组织。富民合作社是时期促进农民持续增收的有效载体，是壮大村级集体经济的有效途径，可以新组建或依托原农村“三大合作组织”优化提升，建议市委市府加大对富民合作的扶持。

(3)加强政府对农村经济发展的支持力度，并在“市场失灵”的领域发挥政府服务的作用。统筹城乡发展，地方政府是本地区统筹工作的组织者和领导者，充分运用公共财政和金融政策，加强政府对农村经济发展的“输血”工作力度，并在“市场失灵”的领域增强农村自身发展经济的“造血”功能。一是建立稳定的投入机制。按照“三个高于”的要求，每年从城市基础设施建设资金中安排一定资金用于农村基础设施和公共服务的投入。制订扶持鼓励政策，对良种培育、农业机械、化肥、土壤、植物保护等生产企业的扶持，对农业科技创新、农业产业化等给予政策扶持，加强对农村人才和智力支持，制定奖励政策。二是创新农村金融。积极开发适应农民创业的金融产品，大力发展以村级资金互助社为主的新型农村金融组织，并创造条件筹办村镇银行、农村信贷公司及农村小额信贷组织，为农民发展经济和回乡创业提供融资服务。三是形成广泛参与机制。通过各种途径，整合社会资源，动员社会力量结对帮扶积极参与新农村建设。四是大力发展各种形式的农业社会化服务。提高农业规模经营的瓶颈是农业社会化服务体系不健全。政府部门要搞好组织协调和服务。鼓励多样化、多种组织形式的服务，发展产前、产中、产后服务，运用市场机制吸引社会力量广泛参与农业服务。

(4)深化农村社会管理体制改革，采取更有力的措施加快农村基层的民主制度建设。2006年宜兴率先在全省县(市)级范围撤镇设街，积极探索社区自治的工作思路和对策，并将社会管理的触角延伸到农村最基层，2008年市委市府出台了《关于加快村级综合服务中心建设的意见》，这一举措为强化农村社会管理、促进农村经济的社会发展、加强基层政权建设、缩小城乡差距创出了一条新路。但是村级服务中心建设只是局限于硬件建设，深化农村社会管理体制改革任务还很重，必须在提高公共服务水平上花功夫，在增强村级集体经济实力上花功夫，在加强村级干部能力上花功夫，真正实现社会建设和管理均衡发展。