农村基层民主政治建设难落实的症结何在

宁　杭

摘要：我国基层民主政治建设目前正处于“重认识、难落实”的局面，尤其是农村基层民主政治建设比较滞后，它直接影响了构建社会主义和谐社会和新农村建设。因此，要加强思想教育，提高全民的民主政治意识和参与度；加强社会主义法制和人权建设，为推进农村基层民主政治建设保驾护航；确定建设目标，强化监督指导；加紧培养和造就一大批德才兼备、民主意识强的农村基层干部。

关键词：农村；基层民主政治建设；重在落实

中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1004—1605(2009)08／09—0153—06

建设社会主义民主政治，是马克思主义科社理论的核心，是中国共产党始终不渝的奋斗目标。新中国成立60年来，尤其是改革开放30多年来，我国基层民主政治建设取得了显著的成效，初步建立起较完备的基层民主政治的法律、法规体系。党的十七届三中全会把建设农村基层民主建设，作为发展我国社会主义民主政治和建设现代化新农村的一项基础工程推进，是非常正确的。我国农村基层民主政治建设的核心内容是实现真正意义上的村民自治，其实质是全体村民行使“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”的权利。但由于历史和现实国情等原因，目前，我国农村基层民主政治建设还存在许多问题，处于“重认识、难落实”的局面，尤其农村基层民主政治建设比较滞后，历程艰难。它直接影响构建社会主义和谐社会和新农村建设。

一、农村基层民主建设存在的主要问题

当前影响我国基层民主政治建设的问题很多，必须找准主要矛盾，才能有的放矢取得效果。

(一)村民委员会选举徒有形式，常走过场。由村民大会和村民代表大会选举村委会组成人员，是全村的一件大事，是村民行使民主政治权利的一种重要形式。从目前情况来看，村委会的选举并没有按照《中华人民共和国村民委员会组织法》实施，村民委员的候选人基本上由上级部门先确定，村民代表会开会时间只有一二个小时，代表们很难在短时间形成撤换委员候选人的共识。选举方式简单，一人代表多人投票。不少地方在选举中贿选现象时有发生，拉选票、乱承诺，甚至动员家族势力进行施压。即使通过选举出来的村民委员会，由于没有扎实的群众基础，并不能真正反映民众的意志，因此，它得不到广大村民的充分信任和支持。同时，这样的村委会也不可能全身心地为广大村民服务，为建设新农村竭尽全力，不少人只是借用手中的权力趁机谋私利。

(二)村级财务公开不到位。理财问题一直是农村工作的难点和村民热议的焦点，是民主管理和民主决策的关键。村级财务涉及村民的切身利益，村民有知情权。财务公开是吸引村民关心集体公共事业、参与民主管理的基础和重要形式。据笔者的调查，不少村级财务账目混乱，暗箱操作比较严重，如发放救济款和各种补贴，只有少数人说了算，被截留或分配不公等现象时有发生。有的村干部对村民说，不该问的不要问，给你多少已算不错了。把国家的钱变成了村干部对村民的恩赐。至于截留多少无人知晓，成为村干部吃喝玩乐和向上送礼、行贿的财源。特别是在征地拆迁补偿款上存在的问题最多，上级下拨的款数村民不知道，有的地方发给村民的征地拆迁补偿款少得连安置房也难以购置，村民的切身利益被损害，从而引发民众集体上访事件不断上升，激发了农村社会矛盾，严重影响社会的安定和社会主义和谐社会的建设。

(三)民主管理流于形式。村民委员会是一个村民自治组织，村里的重大问题应当由全体村民自己决定，自我管理。事实上，村民参与农村基层民主决策和管理的范围有限，层次较低；参与的途径缺失，非制度化、政治化参与日趋扩大。许多重大村级事务不开村民大会，一个人或几个人说了算；上级的有关指示，村干部压着不往下传，村里的发展项目只由少数人来做决定，村干部只对上负责，不对村民负责，不知情的村民当然无法参与村级事务管理，更谈不上对干部实行监督。一些农民因为自己的切身利益想通过正式渠道去解决，但往往行不通，导致农民不得不用非制度化、政治化的参与手段和方法去寻求问题的解决。诸如请客、送礼、围堵、群访甚至暴力手段等。当然，这种手段不可能得到法律的保护，但是，它是滋生社会不安定的一个很重要的因素。从长远看，不利于农村基层民主化进程，不利于经济政治发展和社会的稳定。

二、农村基层民主政治建设缓慢的症结所在

新中国成立60年间，尤其是改革开放30年来，我国的经济建设腾飞发展，从一个世界上最贫困的国家，变成了初步繁荣昌盛的社会主义现代化国家，经济总量占世界第三，外汇储备高达2万亿美元，成为美国最大的债权国。人民生活从衣食无着到温饱有余，沿海经济发达地区已进入了丰衣足食的小康时代，接近世界上中等发达国家的水平。但是，我国农村基层民主政治建设仍滞后，不少地方还处于民主建设的初级阶段，严重制约了我国经济建设的高速发展，制约了文明社会建设的历史进程，究其原因：

(一)推进基层民主政治建设主体(农民)的文化素质偏低、民主意识不强和年轻人的缺位

外流农民工的主体缺位。改革开放以来，农村中绝大多数有一定文化的年轻人，纷纷进城打工挣钱。他们中一部分人落户城市，长年不回家；一部分人只在过年过节回家，还有一部分人在夏秋两季农忙时回家，无精力、无时间顾及基层民主政治建设的问题。其实，这些人在城里接受新思想比较多，民主意识相对较强，他们是农村中的精英，但由于长期在城市打工，只顾挣钱养家，这种与农村利益关联度的减弱，势必淡化他们参与家乡民主政治建设活动的动力。他们虽然仍是农村基层民主政治建设的主体，却甘愿放弃手中的民主权力，扮演着村庄民主政治建设边缘人的角色。

留守群体民主意识缺乏。长期留在农村从事农业生产的人，被人们俗称为“六一三八七〇”部队(即儿童、妇女和老人)，他们的特点是文化水平低。据全国第5次人口普查统计，农村人口中初中以上文化程度的公民占总人口的39.1％，其中绝大多数已外出打工，15岁以上人口中，文盲占总人口的8.3％，基本上留守农村。他们缺乏竞争意识、权利意识、参与意识，对政治民主的认知度、主动接受政治民主教育和参与政治民主的愿望不强，再加上他们在农村无权无势无靠山，自身又缺乏可以利用的政治和社会资源，往往在与其他角色的博弈中处于劣势地位。因此，国家法律赋予他们的公共参与的民主权利得不到兑现和强力保护。这种特点决定这部分人往往用“命不好”的心态表达对社会不公的愤慨，对村里大事冷漠多于参与。

惟命是从、逆来顺受的习惯，阻碍了他们参与基层民主政治建设。虽然新中国建立已走过60年的光辉历程，但两千多年来的封建传统意识、因循守旧、安于现状、惟命是从的心理习惯，仍然严重地影响着普通村民。这种影响致使很多农民对公共

利益和公共政治生活缺少应有的关心和热情，对民主政治的冷漠，事不关己，高高挂起，只要自己不吃亏或少吃亏，就没有必要去争，导致他们对自己参与民主政治信心不足，求稳求安心，甚至依附别人代表他们。久而久之，他们淡出政治，淡出人们的视线，成为人们忽视的群体和群体利益。因此，留守在农村中的儿童、妇女、老人是难于担当起推进农村基层民主政治建设的历史重担。

正由于农村基层民主政治建设主体的缺位，而且这种缺位现象将长期存在，这就增大了农村民主政治建设的难度。

(二)干部的民主意识差

农村基层民主政治建设落实难，难在基层干部总体素质低，民主意识差。普通农民对民主政治关注度不够、参与主动性不强，是当前农村基层民主政治建设落实难的重要原因，但还不是决定性因素。农村基层干部是农村基层民主政治建设的组织者、推动者，他们的思想意识、政治素质、执政能力高低，直接决定着农村基层民主政治建设进程快慢和难易程度。从当前农村基层干部情况看，还存在诸多问题，集中体现在“官本位”、“权力欲”上。长期以来，在一些基层干部身上的“家长意识、封建特权”思想比较严重，对村里重大事务不开村民大会讨论，一人或少数人说了算，随着权力越来越集中，村民自治实际上变成了村委会主任自治与“村官自治”，独断专行，听不进村民的意见。他们手中握着村民的生杀大权，谁不听他们的话或有不同意见，就会进行打击、报复，甚至搞人身陷害，许多村民敢怒不敢言，哪里还敢去争什么民主政治权利。

封建家族、宗族思想对农民的禁锢。改革开放以来，家族、宗族势力日益抬头，直接影响着村里的政治、经济发展。一方面，家族势力渗透到农村基层组织和民主政治建设中，影响和左右农村基层政权的组织选举和人事安排，安插他们推荐的人，干扰和破坏农村基层民主建设；另一方面，家族势力干涉和影响干部按照民主原则公开公正地处理问题，有的地方村党支部搬进家族祠堂办公，甚至开宗族会议决村里的重大事宜；此外，宗族意识还严重弱化了村民的民主法制观念，直接影响农村基层民主政治建设的步伐。

另外，当干部捞油水思想在基层干部身上还浓厚地存在着。受封建传统意识的影响，许多基层干部的特权思想、等级观念、损人利己思想还或多或少地存在着。传统封建意识的特点是脱离群众的官僚主义和不劳而获的剥削思想。不少村干部总是高高在上，他们一方面不能虚心地听取和征求群众的意见，一言堂主观臆断；又不从实际出发，拍脑袋决策，瞎指挥，瞎折腾，以至于工作中失误频频。可以这么说，凡是官僚主义盛行的地方，就没有民主可言。尤其是乡村“一把手”的体制产生后，基层民主政治建设呈现倒退之势，什么事情都由“一把手”说了算，其他人有意见也是没用的。人们戏称这些“一把手”为土皇帝，也就不足为奇；另一方面，“人不为己，天诛地灭”的封建思想，在一些基层干部中不同程度地存在。他们把当干部作为一本万利的肥缺，千方百计地卖官买官跑官，一旦当上干部就利欲熏心捞油水。他们也就不可能发扬民主，公开信息，倾听民众意见和要求，虚心接受民众的监督。

(三)法制不健全，措施不得力，组织不落实

当前，农村基层民主政治建设推进迟缓，还在于法制不健全，措施不配套，可操作性差。村委会性质是村民自治组织，村里一切重大事务理应由全体村民当家作主，但现实情况与村民自治组织大相径庭。它已成为基层政权的延伸或乡镇政府下属的一个办事机构，承担80％以上政府职能，完全听从于上级政府部门的指令，村干部只要按上级指示办，即使得罪民众也无碍大局。这种唯上是从的思维方式，根本无须考虑发扬民主的问题。

基层民主政治建设是一项软任务，没有刚性的量化指标，无法进行严格的考核。经济建设有硬指标，并分解成几十个考核小项，可操作性很强。农村基层民主政治建设年年有要求，并写进了各种文件、决定，写入各种总结、报告和规划中，但没有明确具体的建设目标和衡量标准，难于落实。村民渴望民主，企盼民主，享受民主，但往往事与愿违。

许多地方政府没有设立推进农村基层民主政治建设的专门机构，也没指定专人负责这项工作，而是由县农工办代管。县农工办人员少，工作范围广，任务重，无暇顾及没有考核指标的软任务。如此，必然造成对农村基层民主建设心中无数，更谈不上进行研究、科学规划、付诸实施，推进就成了一纸空文。

对农村中违犯民主的人和事，上级主管部门查处不力。农村中违反民主的现象屡见不鲜，干群关系紧张，民愤很大，影响了社会稳定和谐发展。上级部门在多数情况下是熟视无睹，或者采取压的办法(等到问题暴露比较严重时，则采取大事化小，小事化了)。在现实生活中，农村中人际关系极为复杂，在一定程度上左右着事态的发展。一般来讲，下面的干部为保住头上的乌纱帽都要向上找靠山，形成一个以上级干部为中心的利益共同体。由于个人利益的缘故，这个上级干部不可能站在公正的立场上处事，当遇到村干部与村民发生矛盾时，就会极力偏袒违法干部，反而指责村民无理取闹，甚至压制、打击要求民主的村民。总之，在不讲民主的干部受宠的地方，民主只能是村民的一种企望。

三、当前我国农村基层民主政治建设的重点

农村基层民主政治建设是一项任务重、情况复杂的系统工程，不能只停留在文件上、口头上、形式上，应当解放思想、更新观念，深化农村政治体制改革，真抓实干，着力推进。

(一)加强思想教育，提高全民的民主意识和参与度

推进基层民主政治建设，靠少数人是不能实现的，只有全民的共同努力。民主政治建设收效大小，最终取决于民众的民主意识程度的高低。马克思主义告诉我们，先进的思想不可能在人们的头脑里自然产生，必须进行灌输。尤其在封建社会长达两千多年的中国，虽然反封建的民主革命的政治任务已完成，但清除传统的封建意识的任务还没有完成，还不同程度地禁锢着人们的思想。观念的更新是思想解放的先导，是推进社会文明进步、民主法制建设和经济发展的原动力。而在这个核心问题上，许多人忽视了思想教育的功能。邓小平指出，改革开放以来，我们最大的失误在于教育。

如果村民的民主意识不提高，法制观念淡薄，许多村民想参与也无法履行民主权利和职责。因此，思想战线上的一个重要任务，是在农村广泛开展民主意识教育，清除传统的封建思想影响，开展普法教育，提高人们参政议政、当家作主的意识。这种教育不应当是为完成上级任务而走过场，也不是为应付上级检查搞许多形式主义东西，更不是为显示自己的政绩去作秀。这种教育要讲究实效，扎扎实实地推进。这种教育形式应该多样化，生动活泼，如发放民主讲座小册子、电影电视宣传片、问卷调查、知识竞赛等，反复推进，做到家喻户晓。

组织基层干部认真学习中央关于民主与法制

建设的文件和决定，开设社会主义民主政治教育课，结合当地实际进行专题讲座，充分认识推进农村基层民主政治建设的重大意义，提高农村干部贯彻中央决定的自觉性，并成为推进农村基层民主政治建设的带头人。

各种新闻媒体要当好推进农村民主政治建设的教员、宣传员。运用报刊、影像制品等多种形式，广泛宣传推进农村基层民主政治建设的重要性和必要性，揭露各种违反民主、粗暴践踏民主的现象和违法事件，营造一个学民主、讲民主、按民主程序办事的良好社会氛围。

(二)加强法制和社会主义人权建设，为推进农村基层民主政治建设保驾护航

民主建立在法制基础上，没有法制的社会无民主可言。新中国成立以来，党和国家为使劳动人民当家作主，制定了一系列法律、法规，取得了可喜的成果。但离党和政府的要求，离全面建设小康社会还有很大的距离。法制建设的重点是制定可操作性，方便村民行使民主权利的规章制度和办法，堵住各种暗箱操作等违法行为。主要做法如下：

实行村委会直选海选制度。由各村民组推选代表组成村选举组，负责候选人推荐、登记，张榜公布候选人资格条件，然后召开村民大会，参加海选的人发表竞选演说，由村民进行评议，在这基础上由村民直接选举产生村委会主任、副主任和委员。应当指出的是，村民大会和选举产生的村委会的合法性，必须是双过半，即参加村民大会的人必须超过18岁以上全村村民数的一半以上，参加投票的村民必须超过应参加会议村民的一半以上。实行直选制度，吸引和调动村民参加民主选举的积极性和当家作主的主动性。比如，江苏省的第一人口大县沭阳，于1997年在全国率先推出了党支部书记选举的“两票制”，即“群众评议，党员选举”。它的具体操作办法是，候选人由全村老百姓从全村所有的党员中直接海选产生，得票数排在前两位的为正式村支书候选人，此为“第一票”；两名候选人再到村支部去差额选举，此为“第二票”。党史专家称，先由群众投推荐票，后由党员投选举票，如此选拔支部书记的做法在此前中共党史上未有先例。在“两票制”下，沭阳乡村那些数十年不倒的“问题干部”终于被选下了台!想当村支书，得先过村民这一关!村民们在“第一票”中拥有了他们此前未曾有过的真实的、先决性的发言权。这些最底层的民众，终于行使了久违的有序政治参与权，并直接感受到这一权力的威力，那些在胸中积郁已久的不满情绪迅速得到释放。

实行民主决策和民主管理制度。村民代表大会或村民大会是村最高权力机构，凡村里重大事宜，如村级财务、村民养老保险、医疗保险、征地拆迁、项目建设工程、居民区建设等，都必须经过村民大会或代表大会审议通过方才有效。村民大会或村民代表大会每半年召开一次，村主任作工作报告，进行民主评议。对于任免村干部提案，须经一半以上村民或代表通过。这样做有利于改变过去村干部只对上负责而漠视村民意见的错误倾向，有利于改进干部的工作作风，能够深入村民了解情况，实行科学决策；有利于增强干部尊重民意、依法办事、服务意识。

实行民主监督制度。村委会办事坚持公开、公正、公平的原则，凡重大事务应张榜公布，征集民意，接受村民的监督。对群众不满意的事要及时做出解释或整改；对做错了的事，要勇于承担相应的责任，由此对民众造成损失的要进行赔偿。

加强人权建设，保障村民公民权不受侵害。保障人权是推进农村基层民主政治建设的重要条件。民主的主体是人民群众，只有在人的基本权利得到充分保障的前提下才能行使民主权利。而现实情况中，一些地方村民提意见，就会遭到干部的打击报复，村民向上级部门反映村干部的问题，村干部竟派人封锁道路，阻止村民出村。河南灵宝市外出打工青年黄帅，休假回乡看到家乡征地违法事，就在网络上反映问题，竟然遭到县公安局派人跨省抓捕，被关了8天。黄帅的事例不是个别现象，在我国农村不少地方都存在。一些村干部跟派出所和政府部门的官员勾结，私设公堂，随意关押对他们有意见的人，甚至刑讯逼供，村民连说话、反映问题的人身自由都没有，何谈得上民主政治建设呢?在农村，加强人权建设太重要、太迫切了。我们的立法机关理应尽快出台相关法规，保障公民的基本民主权利和他们的合法权益。

理顺乡(镇)政府与村委会的关系，村党支部与村委会的关系。《村委会组织法》规定，乡(镇)政府与村委会的关系是指导与被指导关系，但实际上，乡(镇)政府与村委会之间，仍然是领导与被领导关系，这是当前农村基层民主政治建设徒有虚名以及走过场的症结所在。只有按《村委会组织法》规定，理顺乡(镇)政府与村委会的关系，才能真正实现村民自治，由村民管理自己的事务。同时，要理顺村党支部与村委会关系，这也是村民自治不可缺少的关键条件。在农村，村党支部与村委会是领导与被领导关系，党支部书记为村里的一把手，村里的重大事宜先由村支部议决后，再由村委会研究。这样，在许多地方，村党支部与村委会之间容易出现矛盾，影响了村委会自治。只有理顺这两种关系，农村基层民主政治建设才能真正得以实现。

(三)确定建设目标，强化监督指导，全力推进

农村基层民主政治建设当务之急，就是要解决落实难、软任务、无专门机构和专人抓的局面，要摆上各级党委和政府的议事日程，把它作为日常工作的一个重要部分常抓不懈。

首先，制定近期和中长期建设目标，并量化成可操作、可考核的实施细则，并作为党委、政府和干部政绩的考核指标，作为年终干部考核、评比先进、晋升调动依据。只有这样，才能引起各方面的重视，扎实推进，落到实处。否则，农村基层民主政治建设很难取得实质性进展。

其次，必须有专门机构、专人抓这项工作。民主政治建设是一项系统工程，它的繁重性、艰巨性超过了其他各项建设，而且这是一个涉及上层建筑各个领域的十分敏感的政治问题，光有党中央和国务院的重视和少数人积极性不行，必须从上到下各级党委和政府都动起来。

再次，加强监督，做好治“官”工作。农村基层违反民主程序办事、侵犯人权、压制民主等现象屡见不鲜，在一些地方甚至有上升趋势。究其原因，主要是上级领导部门不作为，有的甚至当基层干部的保护伞，压制群众的民主要求。这样，不少地方出现个访、群访、惯访事件。近年来，群众上访事件范围越来越大，人数越来越多，级别越来越高，从乡镇一直到中央。令人费解的是，群访事件非要中央表态才能解决，当地领导为什么不能为中央分忧呢?如今，出现这么一种“怪圈”，群访事件声势越大，问题就会得到很快处理和解决，一些原本不大、不难处理的事情，由于在基层长期得不到解决或拖着不办，非要人们一次次地上访，只有在上级政府干预下才能解决。这不仅加重了人民群众的负担，也直接损害了政府形象。此外，对群众上访事件，一些地方政府下达了围追堵截令，责成各地派人用

一切办法将上访人员带回。这种办法成本太高、影响太大，又不能从根本上解决问题。我们认为，推进农村基层民主政治建设，关键在于“治官”。一方面，要彻底改变各级部门有法不依、执法不严、知法违法和乱作为、不作为的问题，坚决清除贪官、庸官和昏官，疏通民主渠道，及时解决群众合理合法的民主要求。解决政府部门不作为，主要在于强化各级监督功能，新闻媒体要勇于曝光，及时揭露一些部门不作为造成危害的现象，形成强大的社会舆论；另一方面，对村干部实行奖惩并举的方针，基层干部违犯民主事件应及时查处，使侵害民众权益的事得到公正合理解决，平息民愤，确保社会稳定和谐发展。查处的目的在于警示，使一些素质不高的村干部望而生畏。同时，对推进基层民主政治建设有建树的干部，要给予奖励、晋级，树立榜样，宏扬正气，形成促进基层民主建设的合力。

(四)加紧培养和造就一大批德才兼备、民主意识强的农村基层干部

国家的一切法律和法规、决定和政策，都要靠人去贯彻执行，社会一切活动都要人去做。毛泽东多次说过，政治路线确定后，干部就是决定的因素。村官职位不大，可作用很大，全村几百人的利益系于他身。选择好的村官，就能造福一方百姓。因此，加紧培养和造就一批忠于党的事业的基层干部，成为各级党委和政府的首要任务。

首先，选调优秀大学生当“村官”。从2008年开始，中组部等有关部门提出，用5—10年时间招聘十万名高校毕业生到农村任职当村官，为我国未来的基层干部队伍储备人才。这些优秀大学生有现代文化知识，在农村现代化建设中可以充分发挥作用；他们视野开阔，民主意识强，思维敏捷，接受新思想快，他们在加入“村官”队伍后，对改变村干部结构，打破传统思想观念会起到积极的作用；尤其是他们在校接受了许多法律知识，懂法、依法办事的思想扎实。从各地试点经验来看，中央的这个决策是正确的，这批“大学生村官”在实践中经过锻炼，将成为新农村建设中不可或缺的栋梁。

这种人才选拔应当制度化，成为我党选拔干部的主渠道。只要经过5—10年的努力，全国所有的村都有“大学生村官”。现在的问题是在操作层面上出了一些问题，比如，全国最早推行“大学生村官计划”的海南省，却在这项计划实施多年之后陷于进退两难的尴尬境地，有的被强制转为教师，有的被迫下海另谋出路。因此，我们不能把大学生放到农村就完事了，而更重要的任务是培养和关心他们，帮助他们解决工作中遇到的困难和实际问题，使他们在实践中不断得到锻炼和提高。

乡镇一级公务员主要从“大学生村官”中选拔，每年拿出2—3个职位用于公选公务员。一方面，为乡镇干部队伍注入新鲜血液，增加活力和战斗力；另一方面，通过激励和竞争机制，促使“大学生村官”尽快成长起来，吸引更多的大学生到农村去，为建设现代化新农村施展才华作贡献，此经验值得借鉴和推广。另外，县级公务员的招聘也应走这条路。

其次，加强对现有村、乡干部的培训。培训可采取两种方法：一是分期分批抽调干部到市县党校集中学习。学习内容要有针对性，从现有干部状况看，不少干部并不缺少推进民主建设的常识，但缺少的是“践行常识”，践行常识不仅是书本知识，更是一个素质态度、作风问题；二是学习期间要组织学员到基层进行调研，学习期满时进行考核，并写出自我小结在支部大会上讨论通过。学校将考查成绩和在校表现记录在档，抄送上级和同级组织部门，作为晋级的参考依据。另外，组织在职干部学习，要列出学习专题，定期请教员讲课，课后进行讨论，并联系自己工作实际写出学习心得。此外，利用重大纪念活动，组织民主法制建设的知识竞赛，使民主意识、法制意识潜移默化地影响干部的思想，提高他们的认识。

历史和现实证明，农村基层民主政治建设进程的快慢，成效的大小，完全取决于能否造就出一支德才兼备、民主意识强的干部队伍，否则，再好的愿望也会落空。