人民监督员制度试行中存在问题研究

张烁铃 任 亮

摘要作为列入中央司法改革文件的人民监督员制度,是检察改革的一个重要组成部分。本文从实践出发,对该制度试行中存在的问题进行了简要分析与研究。

关键词人民监督员 制度设计 司法改革

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-167-02

人民监督员制度是检察改革的一个部分,是检察院对自侦案件的部分环节增加外部监督渠道的一种尝试。从江苏省于2005年10月扩大该项制度试点工作以来的实际效果来看,虽然取得了一定的社会效果,但与设立该制度的预期目标还是有一定的差距。有人认为“实行人民监督员制度目的在于加强对检察机关查办职务犯罪工作的外部监督,从而使检察权在正确的轨道上运行”①但是如果人民监督员制度仅仅是停留在书面上而少有实施。那么其制度制定的目的再多么美妙也只能是纸上谈兵,这种制度本身也就成了一种作秀之举。因此,笔者以为提高人民监督员案件监督率,是测试、检验人民监督员制度的设计是否科学、正确的极为重要的方面,也是检察机关试行人民监督制度中应试图解决的关键所在。要解决这个问题,首先要弄清楚问题的成因。那么造成人民监督员案件监督率低的原因是什么呢?依笔者所见:

一、制度设立目的与具体规定设计存在矛盾

人民监督员制度设立的目的是,既引入了对自侦检察权外部监督的机制,增加了自侦检察权的社会透明度;又赋予了这种监督的主动性和强制性特征,使这一监督上升到法定程序的高度,从而提高了监督的公信力。这个目的,在最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》)中设定的案件监督范围、监督程序以及总则的有关条款中均可体现。如《规定》第二条第一款列明“人民检察院查办职务犯罪案件,实行人民监督员制度,接受社会监督”,第十三条第一款规定“人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件的下列情形实施监督:1.犯罪嫌疑人不服逮捕决定;2.拟撤销案件的;3.拟不起诉的。”第十四条又规定人民监督员发现人民检察院在查办职务犯罪案件中具有“五种情形”之一的可以提出意见。这些规定均鲜明的体现出了人民监督员对自侦检察权监督的主动性和强制性特征,充分反映出设立人民监督员制度的目的。

但是《规定》及后来最高人民检察院作为配套措施而形成的《关于实行人民监督员制度的规定(试行)若干问题的意见》(以下简称《意见》)在某些规定设置上,却并未完全体现制度设计的目的,特别在启动监督程序的条件上或加以限制,或空泛而不具备操作性。较为明显的是“对不服逮捕决定”的监督启动条件的设限。首先,启动监督程序必须是犯罪嫌疑人有明确的不服逮捕决定的意思表示;其次,必须提出申辩理由,第三,侦查监督部门维持逮捕决定的。如《规定》第十八条中规定,犯罪嫌疑人不服逮捕决定的,除了向承办案件部门提出外,还须附申辩理由,虽然《意见》第三条对申辩理由作了细化的规定,但仍未跳出设限的框架。由于这种监督是有条件的,所以无疑加大了启动监督的难度,导致了对这类案件引入外部监督的可能性降低。这种限制设计可能是出于慎重考虑,但《规定》的设计者可能没有认识到检察院自侦检察权的行使中,逮捕案件占了绝大多数。不可理解的是人民监督员制度设计者为何要对这一块主要的监督领域设定门槛。从另一方面看,对“三类案件”的监督,是两个不同内容的监督。对逮捕案件的监督,是对检察权是否滥用、犯罪嫌疑人的人权是否得到保护的监督;对撤销案件、不起诉案的监督是对检察权是否懈怠的监督。两种不同性质监督的启动,却设计为两种不同的启动条件,恰恰证明了制度设计的矛盾性。

二、告知制度设计的合理性有待提高

《规定》第十八条中规定:犯罪嫌疑人不服逮捕决定的,应当自告知之日起五日内向承办案件部门提出,并附申辩理由,承办部门应当立即将犯罪嫌疑人的意见转交侦查监督部门。侦查监督部门应当另行指定承办人审查并在三日内提出审查意见。维持原逮捕决定的,侦查监督部门应当及时将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室。从规定中可以看出,要启动这类案件的人民监督员监督程序必须有三个先决条件:一是必须是犯罪嫌疑人对逮捕决定提出异议;二是提出的异议必须有适格的理由;三是侦查监督部门另人审查后,否定异议成立的。在目前人民监督员制度试行中,不仅是社会,甚至于检察人员中对其知之甚少、了解不深,而且这种情况还将相当一个时期存在,要让犯罪嫌疑人的救济行为符合上述三个条件的要求,进而启动监督程序,就必须有极为严谨、合理、科学的告知程序和内容,但《规定》在这方面显得粗糙和欠缺。

具体的表现为:1.权利的告知缺乏明确具体的内容。《规定》在如何告知上仅有第十八条和《意见》第五条作了相应的规定。十八条规定:案件承办人在第一次讯问时,应当将《逮捕羁押期限及权利义务告知书》交犯罪嫌疑人,同时告知其如不服逮捕决定可以要求重新审查。犯罪嫌疑人不服逮捕决定的,应当自告知之日起五日内向承办案件部门提出,并附申辩理由。第五条规定:“送达《逮捕羁押期限及权利义务告知书》时,应当在告知书第二联副本上注明‘如不服逮捕决定的,可以要求重新审查”,“不服逮捕决定的意见可以书面或者口头形式提出。”从这些告知内容上就可以看出,其过于简单。一是缺少告知载体,《逮捕羁押期限及权利义务告知书》并非为人民监督员制度设计的。二是缺少告知内容,使犯罪嫌疑人很难把握。2.权利行使的法律后果交待不清。权利行使后的法律后果,直接影响到犯罪嫌疑人是否行使该权利。《规定》在告知内容上将犯罪嫌疑人不服逮捕决定行为的法律后果,定为“可以要求重新审查”,这一表述存在两个问题:一是界定不准确。犯罪嫌疑人不服逮捕决定的法律后果不光是“重新审查”,其最终的法律后果从设立人民监督员制度本身来说,就是启动人民监督员监督程序。“重新审查”只不过是启动人民监督员程序的前置条件,是该程序的一个有机组成部分。将“重新审查”作为不服逮捕决定行为的法律后果,是不准确的,至少是不完整的。二是表述的内容没有体现人民监督员制度,将犯罪嫌疑人不服逮捕决定的情形,纳入人民监督员制度,是该项制度的主要内容之一,因此在告知犯罪嫌疑人权利时,必须明确的将这种权利与人民监督员制度之间的关联性告诉犯罪嫌疑人,而《规定》和《意见》在告知内容上,没有体现这种关联,“可以要求重新审查”与人民监督员制度之间是什么关系,从《规定》和《意见》的相关表述中是无法弄清的。目的决定行为,如果犯罪嫌疑人对自己行为的目的也不知所以然的话,又如何会采取这种救济手段去启动人民监督员制度呢。3.告知的主体设定不科学。现有的人民监督员制度在对不服逮捕案件的告知设定上,采用了由案件承办部门告知的方法,《规定》第十八条规定:由案件承办人在对被逮捕的犯罪嫌疑人第一次讯问时,“告知其如不服逮捕决定可以要求重新审查”,并另规定“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的,应当自告知之日起五日内向承办案件部门提出”,这种告知主体的设定,从试行的结果看其不科学的弊端已彰显出来。因为犯罪嫌疑人提出不服逮捕的意思表示是启动人民监督员监督程序的首要要素,其是否作出这种意思表示,与告知的方法、内容有很大的关系。对如何运用告知方法,如何掌握告知内容的深度,其主动权全部在承担告知任务的主体上,告知主体如果懈怠告知或不正确告知,必然影响到被告知人的行为取舍,致使其不能正确的运用人民监督员制度所赋予的救济权利。由此我们可以进一步认为,启动人民监督员监督不服逮捕案件的程序,很大程度上取决于告知主体。但是,现有的制度设计,又将这重要的角色赋予了与被监督内容有直接关联的案件承办人(部门),而从法理上讲,案件承办人(部门)在人民监督员制度中是被监督者的身份,恰恰是本应在这个环节中回避的主体。试想,案件是我侦查的,逮捕的申请是我提出的,现在要询问当事人对此有无意见,有意见的话就将对我所办的案件进行审查,那么我会用什么样的方法、什么样的态度来询问当事人呢?所以这种告知主体的设定弊端十分明显,而且极为滑稽。从试行的实践看,上述的分析也并非空穴来风,许多告知人因为身处被监督的地位,对人民监督员制度或不了解,或有顾虑,不是对被告知人的有关提问不能正确解释,就是在告知时,千方百计的采用防止被告知人作出“不服”意思表示的所谓技术处理的做法。如过分强调“申辩理由”这个附着条件要求。曲解“重新审查”的含义,致使被告知人因不了解人民监督员制度或不懂“不服”的法律后果,或害怕重新侦查,而放弃了“不服”的决定。事实上,“那些表示服从逮捕的犯罪嫌疑人在侦查后期或审查起诉阶段翻供的占大多数,而认为自己没有犯罪事实或认为证明自己实施犯罪行为的证据未经查证或不实的,也不在少数”。②这一不争的事实,说明告知质量对是否启动人民监督员监督程序至关重要,而告知主体的偏差必然导致告知质量难以保证。

三、过于简化的“五种情形”规定,使适用存在困难

人民监督员制度对列入人民监督员制度范围内的工作,除了“三类案件”外,还将人民检察院查办职务犯罪案件中具有的“五种情形”纳入了人民监督员制度的监督范围,并将这“五种情形”列为除“三类案件”外的另一个主要监督内容。但是对这样一个主要监督范围,《规定》中涉及的相应规定则过于简单,其表现在:1.从体例看条文设置不平衡。整个《规定》共三十九条,除其中十四条规定了属于监督范围的情形(即“五种情形”)外,只有第二十八条交待了人民监督员依照十四条的规定实施监督的,由人民监督员办公室负责办理。《意见》共十八条,只有第十七条规定了对人民监督员的建议、意见的管理由人民监督员办公室负责这一条相关条文。条文的设置上明显偏轻,与对“三类案件”条文设置的数量相比极不对称,很容易让人怀疑人民监督员制度中将“五种情形”列入监督范围的设计是应景之作。2.内容上空洞无物,不具操作性。作为人民监督员制度唯一的两个法律依据性文件,《规定》和《意见》仅就“五种情形”的界定及监督意见的流转职能部门作了规定,其他内容竟然丝毫未涉及;另外,除了对“五种情形”的范围规定的较为详细外,对如何监督、如何操作没有具体的规定。《规定》第二十八条仅作了“人民监督员办公室负责收转材料,督促相关部门办理,并及时反馈处理意见”的表述,《意见》第十七条仅规定为“相关部门应当将人民监督员的建议、意见的办理结果书面告知人民监督员办公室,人民监督员办公室应当进行跟踪督办,并向人民监督员反馈结果。”对于人民监督员通过什么形式提出意见、建议,提出意见、建议的法律后果是什么,相关部门如何办理人民监督员的意见、建议等内容和程序均未作出相应的规定。既然《规定》和《意见》是一个程序和实体相结合的准法律文件,那么对“五种情形”监督的规定又是如此简单,完全不能形成一个操作体系,所以对“五种情形”的监督率几近于零也就不足为怪了。

综上所述,笔者认为上述三个方面是造成人民监督员个案监督率低的重要原因。由于人民监督员制度毕竟是一项司法改革的试探性举措,所以出现这样的问题和偏差也是正常的,以上问题的出现需要我们以改革的态度,科学、合理、积极地去使之完善。

注释:

①张林枫.人民监督员制度的理论依据与立法问题.江苏检察研究.第89期.

②徐蔚敏,孙杰.完善操作程序实现刚性监督.江苏检察研究.第89期.