从“以收定支”到“以支定收”

徐英国

【摘要】本文基于工商部门为实现科学发展，全面停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费，进入“零收费”市场监管时代的新形势，探讨了经费保障与履行职能如何相匹配，如何转变经费保障理念，加强预算管理，建立“以支定收”的经费保障模式的问题。

【关键词】工商部门两费停征履行职能经费保障

强调发展是第一要义、以人为本、全面协调可持续、统筹兼顾的科学发展观，是工商行政管理事业改革发展必须始终坚持的根本指导思想。深入贯彻落实科学发展观，必须切实解决影响科学发展的一些不合时宜的体制机制和方式方法。2008年9月1日起。全国工商部门全面停止了征收个体工商户管理费和集贸市场管理费(以下简称“两费”)。如何做好基层工商部门职能转型到位后，正常履行职能所需的经费保障工作，保证工商部门真正实现可持续的科学发展，是“两费”停征后的一个重要问题。

一、工商部门停征“两费”后带来的新课题

(一)停征“两费”使工商部门进入了零收费条件下的市场监管时代

工商部门经过恢复建制30年来的改革和发展，已经基本建立了与社会主义市场经济相适应的法律体系、理论体系、监管体系和队伍体系。在这一历史进程中，一方面，为不断提高监管执法效能和服务科学发展水平，增强监管和执法的权威性、公正性和有效性，工商部门分别实行了省以下垂直管理和市场“管办脱钩”；另一方面，为加强和改进工商行政管理，促进各类市场主体尤其是个体私营等非公有制经济持续健康发展，工商部门先后实行了“收支两条线”管理和全面停征“两费”。尤其是停征“两费”，彻底改变了工商部门的执法监管模式，对工商事业的改革发展产生了深刻影响。

开始于1998年的省以下垂直管理，一改过去工商行政管理的分级管理体制，实行省以下人、财、物、事统一上划到省级工商局。但此后很长时间里，工商部门的经费保障很大一部分来源于“两费”收入预算，只是吃名义上的“财政饭”，当事实上的自费公务员。在这样的经费保障体制下，尽管各级工商部门强调工商工作主线是市场监管和行政执法，但是由于“两费”征收收入与工商机关经费保障的特殊利益关系，基层工商部门在履行正常市场监管职责的同时，还必须完成“两费”的征收定额，在一定程度上影响了监管执法的公正性、有效性和自身社会形象。因此，停征“两费”无疑是一项正确决策，既惠及广大民众，促进了市场经济健康发展，又解脱了工商束缚，促进了工商部门自身科学发展。这一决策，使工商部门从此进入“零收费”的市场监管时代。工商部门的履职重心也必须真正转变为对市场准人行为、市场竞争行为、市场交易行为和市场经营秩序进行监督管理。

(二)经费保障是停征“两费”后急需解决的重要难题

停征“两费”既是一次严峻的考验，更是一次蜕变的机遇。如何抓住机遇，保证零收费条件下的市场监管工作正常进行，应做好三项基础性的工作：一是实现基层工商部门从“收费管理型”向“监管执法型”的职能转型，二是加强基层监管执法人员培训，提高监管执法队伍素质，三是做好“两费”停征后的经费保障和预算管理工作。

所幸的是。工商部门经过多年的体制机制创新和监管方式方法改革，在理论和实践层面对以上三件事进行了积极的准备和应对。因此在“两费”停征后，为适应零收费条件下的市场监管新形势、新任务和新要求，工商部门能够在很短的时间内做到职能转型到位、人员培训到位。但支撑工商部门履行职能的经费保障理念和预算管理机制尚未转型到位，经费保障成为一个难题。因此，研究问题。提出解决问题的对策，实现工商部门在零收费条件下经费保障与履行职能相匹配。具有必要性和紧迫性。

二、工商部门的经费保障本质上仍然是“以收定支”的演化模式

(一)经费保障模式的历史沿革

从历史沿革看，工商部门经费保障模式分为三个阶段：

第一阶段是实行“自收自支”。从1978年国家恢复工商部门机构设置到1998年工商体制改革前。这一时期，工商部门经费支出的资金，主要是使用依据国家批准的项目收取的行政性收费收入和罚没收入。

第二阶段是实行“收支两条线”管理条件下的“以收定支”。从1998年工商体制改革开始到“两费”停征前，财政部门对工商部门实行“收支两条线”管理，即行政性收费收入和罚没收入全部纳入省级财政预算，所有经费支出由省级财政核定拨付。“收支两条线”的核心是收支脱钩。但是，受多种因素制约，工商部门除北京等个别地区外，绝大多数地方实际上实行“以收定支”的经费保障模式。各地财政部门根据工商部门上缴收入情况进行返还，缴多返多、缴少返少，收支明脱暗不脱。一些中西部地区财政困难较大，更需要通过“以收定支”的方式强化工商部门收费。工商部门经费保障总量偏低、经费支出结构不合理等问题突出，为做好“两费”停征后的经费保障工作增加了难度。

第三阶段是实行零收费条件下的财政保障，但实质上仍然是演化而来的“以收定支”。“两费”停征后，财政部门规定工商部门因停征“两费”而减少的预算收入南中央财政和地方财政共同予以弥补，并且不降低工商部门的经费保障水平。这在短期内是一项好政策，但也埋下了弊端。笔者认为，若仅仅维持“财政弥补”这一要求，那么这种经费保障模式实质上仍然是“以收定支”，只不过进行了一些演化而已。以前的“以收定支”中的“收”是指收费收入，演化后的“以收定支”中的“收”是财政性资金。但工商部门的经费保障水平并没有因“两费”停征而提高，“两费”停征前存在的问题并没有得到解决，只是矛盾被暂时掩盖。所以，这种经费保障模式一定不能成为工商部门最终追求的目标。那么，最终的目标是什么呢?笔者暂时称它为“以支定收”。这里的“支”是履行职能所需的经费支出，“收”是财政部门通过预算批复核定的财政性资金。而且不能只强调“支”，也不能只强调“收”，而是“收”和“支”相匹配，以满足工商部门能够充分履行职能为标准。

目前的第三阶段只能是过渡时期。这一过渡时期的时间长短，取决于财政部门的支持和工商部门自身的努力，尤其是工商部门自身努力更为重要。工商部门要拨开迷雾，转变预算管理观念，改革预算编制方法和技术，知道怎么去争取预算、编制预算、执行预算、评价预算执行的绩效。

(二)当前工商部门经费保障中存在的问题分析

一是历史原因导致经费总量偏低。工商部门体改时，地市以下财政部门上划至省级财政的工商部门经费基数小，一些地方性补贴、离退休人员医疗费等预算项目未列入上划基数，直接影响了省级财政供给总量，导致工商部门经费保障先天不足。加之此后受多种因素影响，行政性收费收入呈萎缩下滑的趋势，在“以收定支”的经费保障模式下，直接导致了工商部门经费保障水平的降低。

二是经费支出结构不合理。据笔者近年来的统计。工商部门总量有限的经费，超过80％要用于基本支出

(人员工资性支出和行政运行支出)，不到20％用于项目支出(专项支出和基层建设支出)。与全系统实际财政供养人员70万人以及不断拓宽的职能、不断增加的监管任务相比，工商部门的经费保障明显呈现出人员工资性收入和日常公用经费标准偏低。专项经费和基层建设经费严重不足，基本支出和项目支出“比例倒挂”的特点。导致多数单位，尤其是市县两级机关和基层工商所，经费普遍吃紧，只能维持最基本的人员工资和低水平的工作经费需要，无法安排办案装备、质量监测、信息化建设等专项支出和基层工商所基础设施建设支出所需的经费，改进和提高监管手段的目标长期得不到实现。

三是部分项目未列入收支预算。近年来，工商部门在落实部门预算过程中，有部分项目未能列入收支预算，如多数地区的专项整治工作经费、监测经费、离退休医疗费、地方性补贴、抚恤费、丧葬费，部分地区的干部医疗费、基本建设、偿还历史债务等。但这些项目又属于刚性支出，在实际执行过程中，导致了项目之间的挤占、挪用，弱化了预算约束的力度，摊薄了预算各项目所需的资金数额，降低了预算保障水平。

四是行政执法成本加大，致使业务工作发展和相应的经费供给水平不匹配。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，工商部门承担着越来越重要的职能，如“12315”维权指挥中心网络建设、流通领域商品质量检测抽查、食品安全监管等是近年来重要的新增工作。为提高执法监管工作效率和质量，工商部门改革调整了内部工作职能，实行执法重心前移，“关口”前移，扩充基层工商所的职权范围，增加基层工商所在市场准入领域的审查把关事权，执法战线拉长，执法面积拓宽，执法办案力度加大，因此行政执法成本相应增加，原有的预算规模已难以保障目前工作开展所需的经费，财政预算的有效供给与工商部门经费支出需求增长过快的矛盾日益突出。

五是历史包袱沉重，加剧经费保障矛盾。第一，债务沉重。工商部门在市场“管办脱钩”过程中遗留的大量债务，虽然在“两费”停征时，中央财政一次性安排20亿元转移支付资金专项予以解决，但一些地方由于负债数额较大，仍然还有沉重的负担；加之脱钩前，许多地方政府要求工商部门集中财力兴办市场，未能安排资金进行自身建设，导致目前工商部门办公条件普遍落后，一些基层工商局、所的办公条件仍然非常简陋。第二，垂直管理后应由地方政府承担的医疗、养老等经费未能落实。一些地方离退休人员原来是由当地财政供养，在实行垂直管理时由于种种原因未能上划，只能挤占其他经费来发放工资和补贴。第三，一些社团如消费者协会、个体劳动者协会、工商学会等，经费无法保障。这些都是工商基本职能的补充和延伸，是工商部门的重要组成部分，但垂直管理后所需经费省级财政未予保障。

工商行政管理机关是政府对市场进行监督管理和行政执法的主要职能部门。随着形势的不断发展，工商部门的监管领域、方式、方法、手段都实现了历史性转变。对经费保障的要求越来越高。如果这个问题得不到尽快解决，工商行政管理服务经济社会发展的职能作用就得不到有效发挥。

三、建立基于财政保障的“以支定收”部门预算机制

(一)总体要求：实行财权与事权相匹配的“以支定收”

党的十七大报告提出“财权与事权相匹配”的思想。财权与事权相匹配，就是要求财权提供的经费保障必须适应事权履行职能的要求，也就是说做到“要办事，先有钱”与“要花钱，先有事”的和谐统一和相互匹配。工商部门进入“零收费”市场监管时代后，一切经费均来自部门预算管理下的财政性资金，随着职能任务的不断增加，强调财权提供的经费保障必须适应事权履行职能的要求，从而有效解决预算编制方法落后、经费总量不足、结构不合理等现实问题，更具有特别重要的意义。这一要求按照笔者前述理解的，就是“以支定收，收支匹配”。这是做好“两费”停征后的经费保障工作的总要求。

(二)对策建议：建立健全适应履行职能需要的预算管理机制

1对财政部门的建议。进一步健全中央财政和省级财政两级经费保障机制，逐步提高工商部门的经费保障水平。中央财政应继续加大政府转移支付力度，制定“两费”停征后中央财政弥补省级财政转移经费和对工商部门基层建设补助经费的年度增长计划，同时对中西部地区、少数民族地区、不发达地区的办案装备、信息化建设等专项经费缺口给予专项补助。省级财政应按照国办发[2002]55号文件要求，建立正常保障工商部门经费的供给机制和增长机制：对编制内的人员经费，应严格执行国家和省统一政策规定，并随工资福利的增长不断增加预算支出；对开展市场监管和行政执法所需正常公用经费，建议按部门资产和实物存量制定科学、合理的支出标准，并按照高于一般行政机关50％以上的标准核定；对依照职能确定的执法办案、信息化建设和基础设施等方面的专项投入，建议作为经常性专项业务费项目纳入省级财政项目库，按年保障。此外，认真解决工商部门遗留的历史包袱问题。进一步解决工商部门尚未全部解决的市场建设遗留债务问题；按国家规定政策落实工商干部的医疗保险和离退休干部财政供养等问题：加快事业单位整体改革步伐，研究解决消费者协会、个体劳动者协会、工商学会等单位的经费保障问题。

2对工商部门自身的要求。提高工商部门预算中的基本支出定员定额标准和项目支出占总支出的比率，使项目支出与基本支出的比率达到1：1以上，从而真正吃好“皇粮”，是工商部门当前及今后的重要任务。

对国家工商总局来说，应按照科学发展的要求，加强指导监督基层工商部门经费保障工作的前瞻性、主动性、系统性。要发挥“看不见的手”的指导作用。制定“两费”停收后的经费保障和预算管理指导性意见，及时编辑情况简报，积极推广各地经验。同时，在争取中央财政加大转移支付补助力度和增加总局业务工作项目支出结算规模的情况下，运用“看得见的手”的监督作用，制度化、规范化、程序化的组织对补助工商系统的专项经费的监督检查和绩效考评。

基层工商部门要树立预算管理为核心，把以人为本、全面协调可持续的观念融入预算管理中。大力推进科学化、精细化管理。要完善基本支出定员定额管理，切实做好按单位“三定”职能细化编制项目预算，并用制度督促项目执行进度和实现均衡化。要通过创新执法手段、做好发展规划、按职能找准项目等新思路来创造新的预算支出增长点，争取财政部门安排充足的经费，为工商行政管理机关转变职能、履行职责和实现科学发展提供可靠的经费保障。