深化经济强县建设 推进县域经济发展

王习怀 广 佳

推进县域经济科学发展，是全球化趋势中省际竞争日趋激烈、合作更加广泛的新形势下一项重大而紧迫的任务。对于加快工业化、城镇化和市场化进程.从根本上解决“三农”问题.推动整体经济跃升.具有十分重要的战略意义。贵州把加快经济强县建设作为深入贯彻落实科学发展观，统筹推进县域经济科学发展，加快实现经济社会历史性跨越的重大举措，进行了多年的探索和实践。

一、贵州县域经济发展的基本情况

贵州省现有县级行政单位88个，其中市辖区10个，县级市9个，特区2个，县(自治县)67个。除市辖区以外，属于县域经济一般概念范畴的共有78个县(市、特区、自治县)，占全省县级行政单位的88％，县域人口3516万人，占全省的89％。

强省之基在于强县。省委、省政府高度重视县域经济发展，改革开放尤其是1995年以来.先后出台了一系列促进县域经济发展的政策措施.大致可分为两个阶段。第一阶段：邓小平同志“南方谈话”发表以后，1994年全省开展解放思想大讨论，1995年省委、省政府下发了《关于加快县域经济发展的决定》(省发[1995]24号)和《关于扩大周边县若干管理权限的意见》(省发[1995]30号)，其中《关于加快县域经济发展的决定》阐明了县域经济在我省经济全局中的战略地位，提出发展县域经济“统筹规划，分类指导”的总体设想，把全省的县分为四类并提出了发展具体目标和发展重点方向；《关于扩大周边县若干管理权限的意见》提出对我省32个周边县下放、放宽项目审批权等11项权力。1996年初又下发《关于加快经济发展进一步做好财政工作的意见》(省发[1996]2号)，明确财政工作要从源头抓起的指导思想和增强县级财政实力的相关政策措施。1998年下发的《关于进一步加快小城镇建设的若干规定》(省发[1998]3号)，在全国率先提出要加快推进以县城为重点的小城镇建设。第二阶段：为了进一步加快我省县域经济发展，1999年省委、省政府出台《关于建设经济强县的实施意见》(省发[1999]8号)，实施“非均衡推进”，本着进一步放宽县级管理经济的权限，使县具备统筹县域经济发展、协调部门关系所必须的权利和责任，先予后取，放活促强，讲求实效的原则，积极建设第一批20个经济强县，在计划调节、劳动工资、干部人事、工商行政、资金调解等方面赋予市、州、地级管理权限，赋予在外商投资、行政机构设置和编制确定方面一定的自主权；同时为了加强指导工作，成立了省建设经济强县领导小组。2000年出台的《关于实施西部大开发战略的初步意见》(黔党发[2000年]9号)，提出到2010年把我省三分之一左右的县建成经济强县的目标。2004年省委、省政府下发《关于进一步推进经济强县建设的意见》(黔党发(2004]6号)，提出第二轮经济强县建设从2004年~2007年，第三轮从2008年至2010年，并在扩大经济管理权限、项目建设、对内对外开放、财政支持、金融支持、领导班子和干部队伍建设等方面对经济强县建设进一步给予政策支持。

2008年，全省(不含市辖区)县域经济实现增加值2341亿元，占全省的68.5％，人均生产总值7102元；城镇固定资产投资1001.07亿元，占全省的68.8％；规模以上工业增加值679.03亿元，占全省的65.5％。县域经济持续快速发展，为贵州经济社会加快实现历史性跨越作出了重要贡献，特别是各建强县按照扩权放活政策措施，经济发展明显加快，对全省加快经济发展和社会全面进步起到了重要促进作用。“十五”期间，全省经济强县国内生产总值增速由2000年的10.7％提高到2005年的15.4％，五年平均增长13.2％，高于全省同期平均增速3个百分点。2008年，27个建强县(市、区)国内生产总值达到2193亿元，占全省经济总量的65.8％。税收总收入达到22357亿元，地方税收收入达到99.03亿元，分别比2007年增长23.5％和21.2％，占全省县级总额的66.7％和67.2％。人均地方税收收入为636元，比上年增长22.7％，比全省县级平均392元多244元。城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入高于全省水平，城镇登记失业率绝大多数低于4％，符合政策生育率、社会治安综合治理、环境保护和建设均在模范及良好等次。

二、当前县域经济发展存在的主要问题

虽然近些年来县域经济发展较快，取得了不小成绩，但也还存在一些困难问题。

(一)经济总量小，发展不平衡。与全国县域经济发展比较，贵州县域经济发展还不够快，经济基础薄弱，工业化、市场化水平较低，自我积累、自我发展能力严重不足，扶贫开发重点县还有50个，基础设施落后，全省城镇化率仅为29.1％，比全国的45.68％低16.58个百分.点。二轮建强县(市)平均规模为生产总值61.72亿元、人均生产总值9788.62元，仅分别相当于西部县域经济百强平均规模的66.15％和52.45％。目前只有盘县、仁怀、兴义、遵义、清镇5个县(市)进入西部县域经济百强；没有一个县进入全国县域经济百强行列。全省经济强县农民纯收入也仅相当于全国的70％。

(二)受自然灾害和世界金融危机影响，经济增长放缓。由于2008年初贵州遭受历史罕见低温雨雪凝冻灾害.9月以来受国际金融危机的影响，部分行业经营困难、增长放缓，甚至经济总量出现负增长现象。过去经济发展速度较快的地方2008年在生产总值、人均生产总值、税收总收入、地方税收收入、人均地方税收收入等重要指标出现负增长。

(三)城乡二元结构矛盾突出。主要是农民增收难度大，节能减排形势严峻，生态环境保护任务繁重，对外开放水平不高，外源经济发展不足，产品市场竞争能力整体不强。

(四)体制机制亟待完善。

1、县(市)缺乏相关的审批等行政管理权，需要报批的行政许可管理层次多，审核程序繁杂。土地、项目、规划、技改等审批权过多集中在省一级部门，县(市、区)缺乏相应的自主权，办一个项目往往要向多个上级部门反复请示、协调，而由于上级部门各项审批管理过于分化和分散，工作上的制约较大。

2、省、地、县三级财政体制的财权与事权划分还不尽合理，尤其是县级承担的责任与管理权限很不相称。目前，财政体制和财力上收，而教育、社会保障、就业和再就业等事权和责任下放；一些部门管理权限继续上收，以及管理层次增多，使得县级政府经济调控能力过小。全国1994年开始实行分税制财税体制后，提高了中央财政收入比重、保证了省市级政府分享地方税源，但是给县级财源建设带来了不利影响，使县级财源规模缩小，财权减少，影响了县级政府事权的实现。随着农村税费改革的不断深入，特别是作为在分税制下县域财政主要收入来源的特产税、屠宰税、农业税完全取消

后，县域经济的财源建设又面临着新的问题和困难。税源缺乏导致财力不足，使大多数县级政府无力从事经济建设，县域经济难以形成旺盛的自主发展能力。与此同时，一些事权的下放又增加了县级政府的管理成本。如现行农村义务教育实行“分级管理、以县为主”的体制，县级政府对农村义务教育负主要责任，这种体制使农村义务教育经费主要由县级政府承担，确保按时足额统一发放教职工工资、保证学校公用经费和校舍改造费用等刚性支出，使教育预算支出成为县级财政支出的主要项目，在一些地区甚至成为县级财政的最大开支，义务教育支出占用了县级政府的大量财力，限制了自身发展的近期投入。另外，省对县的财政扶持资金，往往要经过市一级进行审批，导致项目审批权往往在省和市(州、地)，但责任却在县和乡镇，这不但使财政管理成本增加、运转效率降低，而且权责不对称，不同程度制约了县域经济发展。

3、现行金融体制影响县域经济发展。上世纪90年代中期以来.国有商业银行在深化改革中逐步撤并分支机构，上收信贷管理权限，使县域金融体系趋于萎缩。四大国有商业银行撤掉分支机构主要集中在县域范围，信贷权限上收，使县级支行的贷款权限大为缩小，有的甚至没有放贷权力，所收存款以二级准备金的形式集中到上级行。在这种格局下，商业银行在县域的营业网点基本上就成了单一的储蓄机构，成了县域资金的“抽水机”、“增存部”、“蓄水池”。虽然金融机构反复强调小额信贷支持中小企业发展，但实际上银行惜贷现象普遍存在，县域经济发展项目往往不能及时取得银行信贷资金的支持，银行等金融部门对县域经济发展的支持力度相对有所削弱。

4、相应的组织领导体制及工作机制需进一步完善。要害部门垂直管理体制，弱化了县级政府调控经济社会发展的手段和能力，造成了县域经济行政管理体系的不完整。近年来，国家在增强中央宏观调控能力，进一步完善适应社会主义市场经济的政府管理体制方面采取了较大的举措，把许多原列入地方政府序列的单位如税务、工商、质监等先后划为上级业务部门，实行了垂直管理的体制。在便于上级管理和增强上级宏观调控能力的同时，由于机制不顺，垂直管理部门在服务县域经济社会发展中也产生了一系列问题，如垂直管理部门与地方党委政府在工作上和谐统一不够，难以形成合力；地方党委政府对垂直管理部门的经常性权力监督削弱，不利于预防各种违规违法的纠正；垂直管理部门十部与地方部门干部在工薪、其他待遇等的差距，形成不公平效应，不利于调动干部工作积极性。

这些问题使县级政府的经济管理权限削弱和发展调控手段弱化，县域经济行政管理体系的完整性受到了影响，不利于县域经济统筹发展能力的培育和成长。

三、推进县域经济发展的对策建议

(一)继续以经济强县建设助推县域经济科学发展。经济强县建设是针对贵州贫困面大、贫困程度深的实际作出的与扶贫开发相对应的一个战略举措，在继续解决贫困群众温饱问题的同时，在基础和条件相对较好的区域，通过统筹规划，建立完善考核机制，加大政策扶持引导，形成用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的大中城市群，以此形成较强的辐射带动效应。增强自信，引领发展，推动跨越，是在发展基础较为薄弱的情况下“反弹琵琶”。自1999年贵州省出台《关于实施建设经济强县的意见》，将贵阳、遵义、六盘水、安顺等市的20个基础条件较好、经济实力较强、资源比较富集、工业化城镇化水平相对较高、有望发展成为带动效应较大的中心城区和市县列入贵州省第一轮经济强县建设以来，省列建设经济强县已扩展到27个。从区域经济布局看，经济强县区位优势明显，均处于铁路、公路交通主干线上，形成了以贵阳为中心，市州地所在地城市和能源矿产资源富集县为重要增长点，以点串线、连线成片的区域发展布局。经过10年强县建设，建立了经济发展、民生保障、生态建设、社会稳定等4类23项指标的考评体系，各建强县每年经考核达标后可获得省财政400万元的贷款贴息资金支持，形成了省直29家建强成员单位在人力智力支持、扩大经济管理权限、重大项目建设、中小企业融资、对外开放等方面给以大力扶持的良好工作格局。建强县依托比较优势，发挥特色经济，不等不靠，励精图治、奋勇争先，在全省形成了浓郁的比、学、赶、超发展氛周，体现了“自强自信、开放创新、能快则快、团结和谐”的贵州精神，充分发挥集聚辐射带动作用，在实施西部大开发战略和改革开放中率先走出一条加快发展、可持续发展和跨越式发展的新路，在全省发挥了“排头兵”、“领头羊”作用。在新阶段县域经济发展中，继续深化经济强县建设、发挥建强县的示范和带动作用，是加快全省县域经济又好又快的重要举措，对统筹推进县域经济科学发展具有重大的现实意义。

(二)坚持以改革和制度创新为动力，营造县域经济发展的宽松环境。在深化经济强县建设中，坚持“能放都放”的原则，把一些行政审批权力，主要是地级市的权力直接下放给县一级政府，扩大县(市)的经济决策权、事务统筹权和社会管理权，增强县域经济的自主发展能力。按照“责权统一、重心下移、运转协调、能放都放、依法合规”原则，加大赋予县一级政府的发展自主权力度。同时，把政府间关系中的财政管理的扁平化作为改革重点，减少中间环节，降低行政成本和提高行政管理的时效性，缓解县乡困难，促进县域经济又好又快发展。按照突出重点、积极稳妥、简明规范、循序渐进的原则，进一步改革省以下财政管理体制，着眼增强县级财力，主要通过增量调整，保证各级地方财政的平稳运行，为实施“省直管县”财政体制创造条件。

(三)坚持分类指导推进扩权强县。针对全省新阶段扶贫开发重点县占全省88个县市区的56.8％、经济强县占全省88个县市区的30.68％、民族自治地方面积占全省面积的58.8％的省情，在扩权强县中应注重分类指导、因地制宜，统筹考虑各县(市、自治县、特区)综合实力、发展潜力、区域布局，科学合理规划扩权县范围。

(四)妥善处理好省、市、县三级政府之间的权责关系。由于扩大县级政府经济社会管理权限是一个涉及各方面利益的重大问题，推进这项工作必须谨慎，既要积极又要稳妥，坚持认定的改革方向不动摇，又要采取科学有效的策略和方式稳步推进改革。要从有利于促进全省经济社会又快又好发展的大局出发，统一认识，妥善处理好省、市、县三级政府之间的权责关系，坚持在公平合理、不挤不占、协商一致、双方认可的前提下做好工作.尤其是兼顾上级市与扩权县的利益，处理好试点县与非试点县的关系.处理好强化区域中心城市作用和促进县域经济发展之间的关系，按照特事特办原则，通过政策调控，建立新型的中心城市与县域共生共荣、分工合作机制，逐步将市县之间的行政隶属关系转变为市场选择下平等主体之间的关系，防止出现新的市场分割和盲目竞争。