深化改革的关键点在于县政改革

赵传伟

新发布的今年上半年的相关资料显示.在世界经济一体化及全球金融危机，世界各国经济发展出现严重下滑的国际大背景下，我国的经济发展已经率先走出阴影，呈现初期稳回升的态势，成为国际经济发展中的亮点。但是它并不能成为我们盲目乐观的理由，相反应当对于我国整个社会经济中的深层次矛盾及可能引发社会危机保持清醒的认识，并在逐步深化改革的基础上进一步完善，以保持经济的不断发展，社会不断进步。

一、当前社会发展中出现的诸多问题大都与县政建设有关

当前我国的社会经济发展中出现了一种十分有趣的现象，经济社会发展的成就与深层次社会矛盾危机并存，只有正确判断当前的社会经济发展形势，才能牢牢抓住我国社会发展的“牛鼻子”，明确今后的着力点。

成就与深层矛盾并存具体表现在以下方面：

首先，经济总量、财政收入快速增长与公共投入严重不足，县乡财政资金短缺并存。

改革开放后我国经济高速发展，经济总量已经超过欧盟成为世界第三大经济体，财政收入增长更是由改革开放时1978年的1000亿元，达到空前的2008年底的6.13万亿元。但是经济总量及财政收入的迅速膨胀并没有改变我国公共产品投入严重不足的现状，如公共医疗、基础设施、基础教育、农业基础设施等方面投入严重不足.广大人民群众的生活水平并没有得到彻底改善，特别是城乡二元经济下的三农问题并没有得到真正解决，已经成为影响扩大消费需求，影响经济可持续发展的最大障碍。财政收入的迅速增长，并没有解决财政资金紧张困难，特别是县乡财政更如此，不仅难以向社会提供必需的公共产品和服务.甚至连自身的正常运转都难以维持，有些更是已经接近于破产状态，严重地制约了广大农村及至整个社会的发展进步。

随着改革开放的进一步深入，国家财力的进一步扩大，中央政府越来越重视改善民生，财政资金的分配也越来越向民生方面倾斜，特别是十七大以来更是如此。但是近年来发生在基层的社会群体性事件却有迅速增加的趋势，基层群众与基层政府之间的对立情绪越来越严重，群众越级上访及群众与基层政府的对立和冲突不断发生，已经成为影响我国长治久安的一个重大隐患。

其次，惩治腐败力度不断加大与腐败现象增长趋势并存。

我们党在制度建设方面，历来重视惩治腐败活动，市场经济建立以来，更加注重从制度设计上不断加大打击力度，包括政府权力运行的公开、透明，加大对于腐败分子的查处及惩处等。虽然近年来不断查处的腐败案件数量和金额都不断增加，但是并没有真正有效扼制腐败现象的蔓延，特别是县委一把手，有的成为了腐败的重灾区，使党和政府在广大人民群众心目中的形象受到严重损害。

再次，中央改革措施加速出台与实际改革效果不理想并存。

在科学发展观理论的指导下，为了保持我国经济社会的可持续发展，中央政府近年来先后出台了一系列的改革措施。但是改革的措施很好，但具体落实的效果却不十分理想，到了基层这些措施就是执行不下去，或者在具体落实过程中被严重扭曲。在老百姓看来，中央的政策都是好的，但是一到下边就变了样，正所谓“天上的是神，地下的是鬼”。中央的政策措施下边的执行，下边的政府动议中央不批准，大大降低了政策执行的实际效果。

分析以上各种现象，不难看出我国社会发展中所存在的各种问题，大都与县政建设有关系。由此可以看出县政建设不完善，或者说县级政府被边缘化是我国许多问题产生的根源。

二、县政建设在我国具有十分重要的作用

县政建设在我国的社会发展中具有十分重要的作用。从权力结构上看，县域恰好处在一个五级行政国家的第四级，最底层的乡镇政府，由于数量繁多，而且范围小，既不能构成治理单位，同时也很难和中央政权建立直接的关系，因此它并没有全面的治理能力。中央及省级政府距离基层群众的距离又太远，幅员广大，其社会治理的功能基本上是县一级的放大而已。而县域则基本上是一切政策的终端，同时又是民意的直接反馈的底端。这样的权力结构的现实，使得县级政权成为了一个在中国社会中起承上启下作用，同时也是观察政局变化的晴雨表。从这个意义上说，县级政权就是中国权力结构的基本单位，因此在中国的社会治理中具有十分重要的位置。

在政府向社会提供公共服务的过程中，目前的中国社会，由中央政府直接向人民群众提供的服务很少，绝大多数公共产品或公共服务是由县级政府直接向社会提供的，中央政府在许多情况下是只出政策，地方政府出钱。从世界各国的情况看，例如医疗卫生、社会保障、教育和环保等公共服务都是由中央政府直接提供的，但是结合我国的经济社会发展现状，中央政府尚不具备这种能力，因此必须由地方政府来完成，实际上绝大部分任务都是通过县级政府来完成的。

作为一个历史悠久，拥有13亿人口的大同，如何进行社会的有效治理历来都是备受重视的问题。在传统中国，县政是整个政权的基石和支柱，历来都是中国治理制度的核心。白秦朝设郡县以来，就有“郡县治，天下安”之说。而省级政权在元代前是中央政权的一部分，元代以后虽然成为了地方政权，但其重要性仍然不如县。

传统社会中的县长是由中央政权亲自选定，县级政府与中央政府之间有直接的沟通渠道。改革开放前县政在我国政治中同样也有着十分显赫的位置，毛泽东本人对于县政非常重视，与县委书记沟通是其工作的一项重要内容。在干部管理上则实行“下管两级”的制度，县委书记甚至可以成为中央委员。我们虽然不能完全照搬历史，但是这种重视县政建设的做法能够在中国历史上传承久远，的确与中国以血缘关系为纽带.以家庭和家族为基础的社会现实有着十分密切的联系。

三、县政被边缘化是一切社会问题产生的根源

这一社会治理模式在随着改革开放的深入被打破，县政在这一过程中被逐渐地边缘化。我国的改革开放始于农村，但却深化于城镇，三十年的改革开放的历史实际上就是一部市场经济史，是一个城镇化的历史，改革开放成果的最大受益者是城镇居民。农村和农业虽然也得到了较大的发展，但是无论是城镇化发展，还是新农村建设，我们并没有对县政建设给予更多的关注。在绝大多数农村地区到目前为止，仍然是相对独立的小农经济，城乡二元结构与贫富差距反而越拉越大。

特别是94年分税制改革以后，由于在体制安排上县级政府事权与财权的严重不协调，导致县级政府根本不具备履行其职能所应当具备的财力。自1994年实行分税制以后，在收入上中央拿大头，地方拿小头，那些数额大、稳定性高、征收成本低、年增长率高的税收，如消费税、增值税等都由中央收取。地方收取的多是规模小、税源

分散的税收。其结果必然造成地方财政的保障性减弱，而处在低层的县级政府则地位显得更加尴尬，经过了省级财政的二度集中，市级财政的三度集中后，所剩非常微薄。不要说向社会提供公共服务，就连自身的正常运转所需要的经费保障都成了问题。在经济欠发达的西部地区，此种现象尤其严重，人们戏称之谓“吃饭财政”、“要饭财政”，尽管县级财政拮据，但是要处理的事情却一点也不少。面对日益严峻的基层矛盾，中央政府三令五申要求将矛盾化解在基层。在此种情况下实际上就是要求县级政府用极少的财力、人力和物力来处理日前突出的社会风险，其效果自然不佳。

很多地方官员把他们的处境描述为“没权、没钱也没人”，所谓“没权”是指目前情况下许多重要的部门都实行了垂直管理，虽然出了问题要地方政府负责，但是在这些部门的管理上地方政府根本没有权力过问。所为“没钱”，是指地财政资源的分配上大部分财力被中央和上级政府收取，而地方政府虽然承担了大量的事务性工作，但是缺乏相应的收入来源。94年的分税制改革仅仅明确了中央与省一级财政的财政收入关系，而省以下的财政收入分配关系并未做出明确规定，现实中都是一些税源分散、数额很小的部分，根本无法满足县级政府的正常运转需求。所谓“没人”，是指由于所有大学生都是城市户口，而且一旦大学毕业，多数人宁愿在大、中城市漂泊也不愿意回到农村，致使大量农村人才流失。其结果必然是城市与农村的二元经济矛盾越来越突出，“三农”问题越来越严重，县乡政府的运转越来越困难。

由此可以看出，任何时候，任何政策措施的实施效果都不应脱离我国还是一个农业大国的现实，在我国绝大部分仍然是农民，农民不富国家何以强大?要使国强首先必须要民富，要藏富于民，则首先要藏富于县。县级政权是农村发展的领路人，州县强则国强，州县治则国治。“三农”问题的解决，国家的长期稳定的可持续发展离不开县政建设。在面临国际金融危机，对外需求严重萎缩，急需调动国内消费需求的情况下，更加需要加强县政建设。真正把县级政权建设作为一项长期的战略决策，切实把县域经济做大做强，使其成为有权、有责、有钱的一级政府，为广大农村提供相应产品和服务，成为稳定社会的基石。

四、进行县政改革的几点建议

如何进行县政改革呢?首先应该明确改革的总体目标，也就是说我们到底建设一个什么样的县级政权才是符合中国现实的能够实现强国.富民的宏观政策目标。笔者认为，我们所要建设的县政模式不管其具体形态如何，但有一点是明确的，就是改革后的县级政府，必须是既能对中央及上级政府负责，也能够对广大人民群众负责，且主要是对所属辖区内的所有公民负责的政府。中国历史上自秦始皇废除分封制，建立郡县制以来，历代统治者都比较重视加强中央集权，以保证全国上下的政令统一。新中国成立后，我们在县政建设上的弊端就在于过分地强调政府对国家的责任，而忽视政府对于社会应当承担的责任；过分地强调对于上级政府的责任，而相应地忽视了对于下级的责任。这种做法在特定的历史时期，对于财力有限的新中国而言，在建设社会主义经济基础方面起到了非常重要的作用。但是随着经济社会的不断发展，人民生活水平的进一步提高，主权意识的不断增强，其本身所固有的矛盾不断暴露。所造成的一个显著不足在于，政府在人民群众中的认同感不断被削弱，老百姓对于基层政府的信任度不断降低，我国社会中近年来不断出现的上访潮、基层政府与居民之间的对立情绪及群体冲突事件频繁发生，向我们说明了重新建立基层政府与辖区居民彼此信任关系的迫切性。

其次，是如何保证在县政自治原则的实现问题。这里主要解决两个方面的问题，第一是县级首要领导人选如何产生问题。根据政治学的基本原理，权力由谁产生，权力就对谁负责。目前的县级政府之所以会出现重视国家权力和对上级负责，而忽视下级政府及社会责任，正是由于县级政府主要领导人的选举、任免和监督的实际操纵权更多地掌握在上级政府相关部门或者领导人手里，广大人民群众缺乏实际的参与和话语权。目前我们所采取的县级领导人异地交流制度，虽然在特定时期对于防止地方官员曲意乡间，结党营私方面发挥了一定的作用，但是它降低了地区首长对所辖地区的身份认同感，加强了他们追求短期效应的意识，对于地区的长期稳定发展是十分不利的。必须通过改革县级政府的产生及其他相关制度加以完善。

第二是采取切实有效的措施，让辖区居民依法行使对于县级政府及领导人的监督权利。这一点非常重要，为了有效防止自治后的县级政府走向人民群众的对立面，必须保证人民群众的监督权利的真正实现。这里的监督主要应通过县级人民代表大会、社会舆论及人民群众来完成。为此就需要进一步完善目前的人民代表大会制度，使人民代表大会脱离政府及个别主要领导人的制约，不仅在名义上，更重要的是要能够真正代表人民群众的利益，并对政府及领导者的行为形成约束。另外要进一步放松对于舆论的管制，借助社会舆论的力量，对政府形成压力。最后应当借鉴国外的一些有效做法，一方面政府应当定期或不定期地向广大人民公开自己的行为，自觉接受群众监督。同时应当在制度制度设计上保证群众各种诉求得以表达的正常渠道，使群众监督成为一种常态而不是政治做秀。

再次，在财政资源的分配上要继续深化财政体制改革，改变现行财政体制共享税和中央税、省级税分享比例过高的状况，力求在中央政府继续增加对县域的专项资金支持和转移支付的前提下，进一步提高欠发达地区的县级分享比例，达到财权和事权的统一。另外还需要进一步优化县域金融环境，完善县域金融服务，建立多层次的县域金融服务体系。

第四，中国幅员广大，我们通过县政自治而加强了县级政府更好地履行对于辖区内广大居民的责任的同时，如何保证中央的政令统一，这无疑是非常重要的问题。依笔者之见，政令的统一应当尽量减少上级政府对下级政府过多的行政干预，主要通过相应的法律手段来完成。目前的审判机关虽然实行了垂直管理，但是在经费和其他财力保证等方面仍然受制于地方政府，缺乏真正的独立性。为此应当从制度上使审判机关真正独立，保证其摆脱地方政府的行政干预，依照法律行使审判权是非常必要的。

最后不得不提及的问题。就是县政改革的可行性问题。无论从政治上还是经济上考虑，县政改革在我国目前状况下都是成本最低的。从经济上看，由于中国地域广阔，地区之间公共产品需求差异巨大，加之中央政府的能力有限，显然由县级政府负责向所辖地区提供相应的公共产品和服务显然是最具有效益的。从政治领域看，依照新制度经济学的观点，制度变迁的主要推动力来自于制度变迁的成本与收益的比较，变革收益大于收益时则具有动力，否则便无改革现行制度的意愿。从我国的现状分析，改革已经进入深化阶段，之所以长期以来改革没有新的突破，其中最重要的一个原因就是担心推行改革的短期风险太大，改得不好反面会影响到整个国家的稳定大局。而县政改革在中国的改革全局中，应当是成本最低、效益最大的一种改革。因为我国的行政区划当中有两千多个，而且是社会治理构架最为完整的一级政府机构，个别县级政府的改革一方面可以使改革更加全面彻底，将单纯的经济体制改革引入到政治体制改革的领域，而且它并不会影响到整个国家制度的稳定。如果改得好可以进一步扩大改革试点范围，为我国整个社会治理结构的完善提供有益的借鉴。改革效果不理想则也不会影响大局，便于及时做出调整。

(作者单位：贵州省委党校)

责任编辑：李华