水电利益博弈及其开发利用的法律规制

李庆滑

摘要：随着能源开发的日益升温，能源利益博弈也日趋激烈，同时产生了许多问题。以水电开发为例，涉及主体主要有政府、企业、居民、非政府组织四类。需要法律对四大主体之间的利益关系进行调节，包括对水资源综合利用进行立法、赋予居民对资源的受益权、建立生态环境保护公益诉讼制度、解决水电的公平竞争问题等。

关键词：能源水电博弃法律规制

水电在我国能源发展战略中居重要地位，合理开发利用我国丰富的水能资源，是保障能源供应、应对气候变化、实现可持续发展的必然选择。随着我国经济社会的快速发展和能源需求的增大，水电的开发利用持续升温，各利益主体之间的矛盾也越来越多，突出表现为水电开发利用中各种问题。理论界对这些问题日益关注，并进行了有益的探讨。本文综合理论界的研究成果，从水电开发利用中的突出问题出发，分析相关主体及其利益关系，并从法律的角度对这些问题的解决提出建议。

一、我国水电开发利用中存在的突出问题

改革开放尤其是近年来，我国经济持续快速增长，电力需求带动电力工业迅速发展。随着国家投资体制改革和电力体制改革的不断深化，各类资本开发水电的积极性被充分调动起来，水电开发进入高峰期，促进了水能资源向电力商品的转化，为保障电力供应作出了巨大贡献。但由于法律法规和政策滞后、管理不到位等多方面的原因，近年来我国水电开发中也存在一些亟待解决的问题。

朱军在《促进我国水电行业发展的对策研究》一文中将这些问题概括为七个方面：生态环境问题、移民问题、统筹规划和综合利用问题、地方政府干预问题、社会补偿问题、水电上网问题、税负问题。

2009年2月，全国政协常委、水利部副部长胡四一在中国水电可持续发展高峰论坛上发言，将我国水电开发中的问题归结为六大方面，一是“跑马圈河”、抢占资源和无序开发；二是水资源综合利用效益没有充分发挥；三是水电开发与地方经济发展和当地居民利益脱节；四是水库移民问题突出；五是对生态环境保护重视不够；六是水电被排除在可再生能源扶持政策之外。

2009年3月，九三学社向政协会议提出的《关于深化改革推进水电开发的建议》中将这些问题概括为，一是流域综合规划滞后甚至缺位，导致水电开发无序；二是水资源多头管理，不利于水资源综合利用和流域生态环境保护；三是移民问题突出，成为水电开发制约性因素；四是水电开发环境成本内部化以及资源所在地没有享有适当的资源受益权，水电开发不能有效带动地区发展并让当地老百姓得到合理实惠。

综合上面的概括，笔者认为水利部副部长胡四一的概括比较有代表性，比较完整地归纳了我国水电开发中存在的突出问题。

二、我国水电开发中的相关主体及利益关系分析

分析我国水电开发中的相关主体及其利益关系是分析上述问题进而制定规则解决问题的前提。关于我国水电开发利用中的主体及其利益关系，学者们针对不同的情况从不同的角度作了不同的概括。

尹炎在《怒江大坝建设中的各方博弈分析》一文中，认为怒江大坝建设中的主体有：中央政府、地方政府、电力部门、当地人民、环保人士。他还做出假设：(1)建大坝与不建坝的总决策由中央政府做出；(2)只要建坝地方政府和电力部门就可以获得收益，地方政府和电力部门完全服从中央的决策，不参与到博弈中；(3)博弈的三方主体为：中央政府、当地人民、环保人士。中央政府做出建坝与不建坝的决策，一定程度上取决于与环保人士和当地人民的博弈关系。尹炎通过博弈模型分析认为，环保人士是否反对建坝主要取决于反对获得成功后的潜在收益的大小，中央政府是否主张建坝主要取决于建坝后的潜在损失对其影响，当地人民是否反对建坝主要取决于建坝后新增的就业机会与移民补偿之和的大小。环保人士的潜在收益和中央政府的潜在损失的大小取决于建坝对环境和生态所造成的影响。

张阳、周申蓓在《我国水能开发协商治理特征研究》一文中，从水能开发协商治理的角度分析了相关主体，将其概括为四类：(1)中央政府及其代理人：由于水资源具有公共特性，其管理主体必然是社会代言人一一政府。政府通过法律、行政和市场的手段将水资源管理委托给不同的代理人，在我国，流域管理单位和地方行政管理单位是最主要的代理人。(2)地方政府：地方政府及其水资源管理体系中的各职能部门。(3)公众：各行政区域中的水资源的利用者、收益者和影响者。(4)社团：具有独特水资源价值追求的非政府组织。(5)水能开发企业。

孔德静在其硕士论文《公共政策制定中的利益群体分析》中，以怒江水坝政策为例，探讨公共政策制定中的利益群体及其之间的利益互动、利益博弈与协调问题，并将博弈主体概括为五个：地方政府、企业集团、民间环保组织、云南当地居民、国际主要相关群体。孔德静认为各群体之间是一种多人博弈，体现了“社会悖论”或“资源悖论”。因为人类共有的资源是有限的，当个人或群体都试图从有限的资源中多拿一些时，就产生了局部利益与整体利益的冲突，资源危机、环境问题等都可以在社会悖论中得以解释。面对这些问题，关键是通过研究，制定游戏规则来控制个人或群体的行为。

可以看出，不同学者对水电开发相关主体的概括是不同的，其原因在于水电开发中利益关系的复杂性。笔者拟从水电开发中的问题出发，分析相关主体及其利益关系。

1、关于“跑马圈河”、抢占资源和无序开发问题。这一问题涉及主体有两类，作为水电开发商的企业和作为监管者的政府，反映的关系主要有两类。一是企业与企业之间的竞争关系。在相关法律、法规不健全，监管不力的情况下，企业作为“理性经济人”，为了自身经济利益的最大化，“跑马圈河”、抢占资源是很自然的行为，每一个企业都会想方设法来扩大自己的地盘，追求利益最大化。二是政府与企业之间的关系。针对上述现象，作为监管方的政府，想监管也无能为力，一方面是缺少监管的依据，另一方面是为了当地经济的发展，也会对积极地通过招商引资来吸引企业来开发当地的水能资源，导致大量的水能资源被无序圈占。

2、关于水资源综合利用效益的发挥问题。这一问题主要反映了企业与政府之间的关系。企业目标是经济利益最大化，为了发电往往倾向于对水资源“吃干榨尽”，而忽视水利工程的防洪、供水、环保等其他开发目标。政府决策时，因为没有广泛征求意见，偏听偏信，加上政府注重发展经济的动机，结果只注重水资源的经济效益，忽视了其防洪、灌溉和人畜饮水等社会效益。

3、关于水电开发与地方经济发展和当地居民利益脱节问题。这一问题主要反映了企业与当地居民的利益关系。长期以来，当地居民靠山吃山，靠水吃水。但在水能资源被开发以后，当地居民并没有从中获益。生活条件甚至还不如开发前。随着贫富差距的不断扩大，就造成了企业与当地居民利益的冲突。