失地农民安置模式选择研究

刘海云　刘吉云

摘要：失地农民安置方式对失地农民生活具有重要意义。而传统安置模式的失效，引起失地农民问题的产生。土地换保障型、土地入股型、留地安置、综合开发及土地集中开发等创新安置模式，虽然顺利解决了城市化和失地农民发展的矛盾，实现了城市发展和失地农民的双赢。但是，从农民眼前利益和长远利益看，各有其优缺点，对安置模式的选择，应考虑长久可持续的就业安置和发展的模式，解决失地农民贫困化问题。

关键词：失地农民；安置模式；开发型安置模式

中图分类号：F301.1

文献标识码：A

建国以来，我国失地农民安置模式经历了19世纪50年代农业安置模式、80年代就业安置模式、90年代货币补偿安置模式等三次制度变迁阶段。而进入19世纪90年代后，由于传统安置方式的失效，引发失地农民问题产生。如何妥善解决失地农民问题，成为困扰各地经济发展的核心问题。2004年国务院和国土资源部先后出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，这些文件对完善征地补偿安置制度做出了许多新规定，并在原有安置方式的基础上创新了安置方式，使我国失地农民安置模式进入了第四个阶段，即制度创新阶段。实践中的失地农民安置模式主要有上海和江苏、浙江地区“土地换社保”方式、广东南海地区土地使用权入股模式、湖南咸嘉地区“留地安置，综合开发”模式和石家庄槐底村土地集中开发模式等，以上安置模式顺利解决了城市化和失地农民发展的矛盾，实现了城市发展和失地农民的双赢。本文拟对以上安置模式进行分析，并提出改进失地农民安置方式的对策建议。

一、失地农民安置模式

(一)农业安置模式

从建国初期到19世纪80年代以前我国对失地农民主要采用农业安置办法，如1956年安置办法中规定：“对因土地被征用而需要安置的农民，当地乡、镇或者县级人民委员会应该负责尽量就地在农业上予以安置；对在农业上确实无法安置的，当地县级以上人民委员会、劳动、民政等部门应该会同用地单位设法就地在其他方面予以安置；对就地在农业上和在其他方面都无法安置的，可以组织移民。组织移民应该由迁出和迁入地区的县级以上人民委员会共同负责”。另外1982年的安置办法中也提出《条例》还首次提出“因征地造成的农业剩余劳动力由县、市土地管理机关组织被征地单位、用地单位和有关单位分别负责安置”。安置的主要途径有：发展农业生产、发展社队工副业生产、迁队或并队、集体所有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后招工安置等多项安置途径。

(二)就业安置模式

1986年《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定：“因国家建设征用土地造成的多余劳动力，要通过发展农副业生产和举办乡(镇)村企业等途径，加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。被征地单位的土地被全部征用的，经审查批准，可以转为非农业户口。”所以，1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》规定对失地农民主要采用招工安置和货币补偿相结合的安置制度，并规定“政府征用农村土地后，应组织失地农民就业，并安排一定指标将符合条件的失地农民招收为国有企业或集体企业的固定工，享受国家职工的各种待遇，对于未被招工的失地农民，发给安置补助费；政府对村集体和失地农民再发给土地补偿费以及地上附着物和青苗补偿费；同时，将失地农民的户口“农转非”，使之成为城市居民”。这种安置制度由于增加了非农就业安置方式，对失地农民而言增加了农转工的机会。由于当时重工思想和巨大的工农业“剪刀差”，它给失地农民带来的诱惑是巨大的，所以出现了失地农民“主动边缘化”，出现许多农民不惜放弃现有较好的工作与收入争取农转工和村干部利用职权为其亲属创造条件农转工，甚至出现许多非农民身份者“搭便车”农转工。所以这种招工和货币安置相结合的征地制度在当时得到了失地农民的极大欢迎，征地工作进行顺利，没有出现因为国家大量征地而引发较大社会矛盾的情况。

(三)货币安置模式

1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》，除了规定政府在征地后应支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费外，对征地农民的就业、社会保障等问题几乎没有涉及。比如，《土地法》第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”“如果上述安置标准尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可以适当增加安置补助费；但补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”另第五十条规定：“地-方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。”这里的“支持”实际上弱化和简化了地方政府和征地单位对失地农民安置的责任。

(四)土地换保障型安置模式

土地换保障型安置模式是指在规划范围内的农户，将自己所有的土地使用权一次性流转给政府委托的土地置换机构，土地置换机构将根据土地管理部门规定的失地农民的安置费、土地补偿费、水利设施费、撤组转户费等费用，由政府部门根据已有的数据信息，制定出政府、开发单位和失地农民都可以接受的、合理的社会保障标准，并为符合条件的失地农户现有家庭成员统一办理各项社会保障…。虽然各地对土地换保障安置方法的做法不太一致，但是大体来说，主要包括以下内容：一是把失地农民纳入城镇社会保障体系，力求做到全覆盖和与城市社会保障体系接轨，以完成失地农民从农民向单位人以及由单位人向社会人的转变；二是采取多种方式筹措资金，按照“政府补贴一部分、集体出资一部分、个人负担一部分”的原则共同筹措养老基金，保障了社会的稳定；三是区别不同年龄段失地农民，区别对待。将失地农民根据年龄不同分为扶养人(年龄16周岁以下)、剩余劳动力(女性16—35周岁，男性16—45周岁)、保养人员(女性35周岁以上和男性45周岁以上)和残疾人四种类型，根据不同年龄采用不同的安置方法和标准，使安置政策更有针对性；四是加强就业培训和再就业服务，提升失地农民的就业技能和再就业能力，为失地农民实现顺利就业保驾护航。在具体实施中，各地探索出不同的方法和经验，主要有上海浦

东新区从土地保障向社会保障转变模式、江苏省失地农民失地不失业不失财模式和浙江杭州、嘉庆地区为失地农民再造可持续生计模式，顺利完成了失地农民向市民化的过渡。

(五)土地入股型安置模式

土地入股型安置模式是将土地征用补偿费或者是土地按使用权折合为股份，通过被征地农村集体经济组织与用地单位协商，农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。沿海经济发达地区如广东佛山的顺德、南海，浙江温州的龙港镇等多采用这种方式，比较典型的是广东南海土地股份制。其主要做法是：一是进行“三区”规划，把土地功能划分为农田保护区、经济发展区和商住区，有利于保护农田和实施城镇规划，使土地资源得到更有效的利用；二是将集体财产、土地和农民承包权折价入股，将集体资产的净值和土地、鱼塘折价入股，以有社区农村户籍的农民为配股对象，按设定的股权比例进行分红；三是让农民分享土地增值部分收益来获取集体土地经营权。将集体财产及土地折成股份，把全村或全社的土地集中起来，并根据不同成员的情况设置基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份，以计算不同的配股档次，按股权比例分红；四是股权可以适当流转。允许股权在社区范围内流转、继承、赠送、抵押；五是股权设计既有福利性又有差异性。一是坚持“人人有份”，体现了股份的福利性和公共性。二是充分考虑每个成员对集体的贡献大小，把年龄作为集体组织成员股份分配差异的依据。采用这种方式既实现了土地由农业用地向非农用地的转变，又保留了农民对土地的财产所有权，使农民能够分享城市化和土地增值所带来的收益，达到政府和用地单位以及失地农民三方面共赢的局面。

(六)留地和就业相结合的安置模式

这种征地安置模式是指在征地时成立专门部门集中管理土地，统一进行拆迁补偿；集中安置农民住宅，统一进行综合开发；集中使用土地补偿安置费，统一安排农民生产生活的安置模式。目前比较典型的是湖南省咸嘉市采用“留地集中安置、综合开发建设”的办法，走出了一条拆迁与安置相配套、建设与发展相结合、生产与生活相关联的失地农民发展和安置之路。咸嘉就业安置模式可以概括为“留地集中安置，综合开发建设”。具体表现在“三集中、三统一”上。一是集中管理全村土地，统一进行拆迁补偿。统一全村范围的征地、拆迁、补偿工作。所有来村征地的建设单位，一律与管委会签订征地拆迁协议，并将征地拆迁补偿费统一结算给管委会，并由管委会严格按长沙市政府制定的标准核算补偿给农民，拆迁安置的具体工作则由管委会统一组织进行；二是集中安置农民住宅，统一进行综合开发。采取集中用地的形式，对留给农民的安置用地进行统一规划、统一开发、统一建设、由村集体统建统管；三是集中使用土地补偿安置费，统一安排农民生产生活。对安置资金，管委会将一部分以“咸嘉村安置退养基金”的形式存入银行，一部分则用来投放小区综合开发。所得银行利息和开发所得利润、物业收入都以红利的形式发放给农民。同时，通过成立房地产开发公司、物业管理公司、建筑公司和开发商业门面和配套性经营场所等形式，广辟就业渠道，安置村民就业，使小区有就业能力和就业欲望的失地农民都能找到工作。在咸嘉，只要愿意就业，就有就业的机会，这就是综合开发建设创造的奇迹。

(七)集中开发式安置模式

这种安置模式是将土地征用款由村集体统一使用，作为村集体的创业基金，通过村集体创办企业，实现资金的增值和资本积累。比较成功的案例有河北省唐山市开平区半壁店和石家庄市槐底村利用土地征用款集中开发，带领失地农民走上发展之路。石家庄槐底村用得到的征地款实行土地综合开发，实行“吃区位饭，借优势兴业，走产业升级，发展三产服务城市之路”的战略，从建立第一个项目怀特大厦开始，使槐底人步入了加速发展之路。并且随着一系列高档三产项目的竣工运营，怀特集团的经营建设也步入了快车道，相继建成了怀特大厦、怀特装饰城、怀特美食街、怀特商厦、怀特大海乐园、怀特板材灯饰市场、石家庄外国语学校等项目，并且以这些项目为核心，带动了一大批实力雄厚的社会资本投资这一区域，如保龙仓、河北神威药业有限公司等，使这里成为石家庄投资最活跃、回报率最高、人气最旺、商业最密集的黄金商业区之一。而三产项目的迅速发展，架起了一道城乡经济走廊，为村劳动力的就业提供了渠道，全村3000多劳动力几乎全部得到安置，其中从事三产的就达1200多人。目前村民们享受着每年1500元的生活补助，村民人均纯收入超过了一万元。老人们每月都有退休金，每年还有免费的体检，全村人都入了大病统筹……

二、对以上安置模式的分析与评价

(一)农业安置模式

这种安置方式是将失地农民继续留在农村，通过村集体机动地划拨或重新的土地调整，给失地农民一定的土地经营，以解决失地农民的生活和就业问题。这种安置方式对失地农民的生活方式影响最小，安置后的失地农民仍以农业生产为主，尤其是对非农就业技能较差和文化素质不高的农民不需要重新进行技能培训，就可以解决其温饱问题。农业就业安置和移民安置的安置方式都属于这一种类型的安置方式。但是这种安置方式也有其缺陷，一是在目前我国人多地少、人地矛盾极为突出的情况下，进行农业安置越来越不可能；二是在我国目前农地压力巨大的情况下，农地非农化后仍将大量农业人口保留到农村，将更加增加农地面临的压力，即使是移民安置，也仅仅是缓解局部的农地紧张情况，对缓解全国的农地压力紧张局面于事无补；三是农民失地增加了农民从农业阶层向社会更高阶层流动的机会，如再将农民限制在农村，既不合理也不公平。

(二)就业安置模式

就业安置模式在19世纪80年代是一次重要的制度创新，在当时人地矛盾紧张的情况下保障了征地工作的顺利实施，为大批建设用地提供了制度保证。但是进入20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济体制的逐步确立以及户籍制度、劳动用工制度、社会保障制度的改革，原有的招工安置制度在实践中已经失去了存在的基础。首先，就业行为市场化，用工权企业自主，政府不能干涉企业的用工权；其次，随着国有企业的效益不断下滑，工资较低且失业风险加剧，使就业安置成为一纸空文。

(三)货币安置模式

这种安置模式是指征地部门将土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费以货币形式一次性支付给农民，对失地农民不进行任何安置的安置模式。这种方式简便易行，许多地方政府乐于用此方式解决失地农民的安置问题，而大部分农民，特别是经济发达地区，土地升值较快的城市近郊的农民从眼前利益出发也愿意接受货币安置方式。近年来，在各地报国务院审批的建设用地项目中，采用一次性货币安置的达90％以上。但是，从长远看，由于失地农民整体素质偏

低，缺少非农就业能力和谋生手段，一旦有限的补偿费用完以后，没有了经济来源，马上就可能陷入困境，造成大量失地农民问题的产生，引起较大的社会问题。所以这种安置方式，虽然具有操作简单的优点，但是容易导致失地农民陷入生活困境，对国家和对失地农民都产生许多不利影响。

(四)土地换保障型安置模式

通过将失地农民纳入社会保险渠道和就业安置，将失地农民从农村纳入城市的过程，完成失地农民从农民向市民的转换。这种安置方式具有积极的现实意义：一是促进了土地流转和农业规模经营，能够有效地解除失地农民的后顾之忧，促使更多的农村老年人口、从事非农产业的劳动人口、进入小城镇落户的人口转让其土地承包经营权，从而有效推进土地流转和农业规模经营；二是促进农村社会保障体系的建设，将失地农民纳入到社会保险体系，顺利解决了失地农民的保障和向市民的过渡问题；三是通过多种方式的就业培训，有效解决了失地农民的就业问题；四是有助于解决农村土地征用中的社会问题，有助于保持社会稳定。尤其是在当前土地征用中矛盾激化的现实条件下，“以土地换保障”安置方式把征地补偿同解决被征地农民的社会保障有机结合起来，既保障了失地农民的合法权益，又有效化解了他们的生活风险，并保障了社会稳定，是解决农村土地征用中社会问题的一项重要制度创新。但是还应该看到，失地农民社会保障所需资金并不是仅靠转让土地或土地的补偿就能满足的，还需要有其他来源的资金相配套；有些保险还必须结合其他改革方案配套设计，所以将失地农民完全纳入城市社会保险体系还有很长一段路要走。

(五)土地入股型安置模式

这种安置方式是将土地征用补偿费或者是土地按使用权折合为股份，通过协商，农村集体经济组织和农户通过合同约定获取收益。目前土地股份制在所有制上主要有两种形式：一是农民纯土地入股的股份制。这种形式土地一般不作价，由股份制组织统一对外发包或租赁，所得收入直接作为股份额进行分配。二是以农民入股土地为主，吸收资金、技术等入股组成的股份制。这种形式入股一般土地要作价折股，经营二、三产业的土地作价参照当地征地补偿标准，经营产业做价参照常年农业产值。用土地入股分红的优点体现在以下三个方面：(1)如果企业经营效益较好，股息年年升高，土地价款或土地使用权入股能够解决被征地农民基本生活保障和农民的发展问题；(2)使农民能够享受土地未来的收益，农民持有股份就始终同土地保持着联系，保证土地的产权不转移；(3)减轻了企业的资金负担，土地的固定投入减少，企业就能有更多的生产和经营的流动资金，有利于吸引企业进行投资。但是采用土地折价入股后，农民的土地补偿费用转换成股份的形式，现实的补偿费用折合成股票进行发放，难以解决失地农民现实的生活困难。通过折股方式，使农民与企业之间建立了利益与风险共存的关系，但是这种方式市场风险很大，如果企业一旦倒闭、破产，农民的“养命钱”将化为泡影。另外由于农民不参与企业管理，难以对企业经营进行有效监督，很难避免企业为了自身的利益而损害农民利益的情况发生。

(六)集中开发式安置模式

这种安置方式的特点是集中管理土地，统一进行拆迁补偿；集中安置农民住宅，统一进行综合开发；集中使用土地补偿安置费，统一安排农民生产生活。这种类型的安置方式充分发挥了集体的优势，将留下的土地和就业安置费集中使用，既解决了失地农民的生产和生活，又解决了村集体创业资金不足的难题。如果资金运用得当，可以实现资产的增值和资本的快速积累，解决失地农民的发展问题。而且通过集体开发，既能保证大部分人的就业安置，又能使个别能力差或情况特别的人能有生活保障。无疑这种模式是对失地农民安置方式的一次新的探索，并且形成了成功的模式。但是该种安置方式存在的问题主要有以下几个方面：一是仅仅适用于经济发达地区，对经济欠发达地区则不适用；二是存在产权不明晰的情况，往往会因为集体财产究竟归谁所有、分配比例是否合理、资金使用是否合法等产权问题而陷入困境；三是市场化程度较差，可能会因为政府的干预或产权分散应对市场时灵活性差，影响资产的增值；四是运作方式市场风险较大，如果投资失利，集体经济可能受到严重损害，严重时可能血本无归。五是将失去土地后的农民通过社区保障的方式进行妥善安置，解决了失地农民的后顾之忧，但是如果失地农民脱离了原生活社区，社区保障就会消失，所以如何将失地农民从社区保障纳入到社会保障，仍有一段路要走。

(七)留地和就业相结合的安置模式

这种安置方式是将农业安置、就业安置和集中开发安置等多种安置方式结合在一起，以有效解决失地农民的就业、安置和发展问题。这种安置方式集中了以上安置方式的优点：一是留地集中安置是安居乐业的基础。咸嘉模式的成功，首先得益于其留地集中安置。因为既留了地，又统一进行安置，使失地农民有了安居乐业的物质基础和基本保障。二是综合开发建设开启了失地农民就业发展之门。没有综合开发建设的配套，就业和安置就没有保障。通过综合开发，实现了土地保值和增值，同时也为失地农民创造了就业机会。但是咸嘉模式也有其不足之处。咸嘉的不足主要有如下几个方面：其一，留地集中起来的财产部分产权不够明晰。咸嘉留地集中部分为集体财产，到底每人或每个家庭是多少，这个模式下不能完全分清楚。产权不很明晰，将造成集体财产的所有权模糊，这样就使其经营的监督力量减弱，容易产生集体财产的道德风险。如果监督不力或管理者贪污挪用，会造成集体财产的流失或损失，进而损害失地农民的集体利益。其二，市场化程度较差。咸嘉留地集中经营的模式，在其集中失地农民资源办大事和公益事业的同时，会产生市场化程度不足的缺陷。因为集体财产的主要目标是要保证失地农民集体的基本福利最大化，这就必然制约了集体财产流动增值的灵活性和主动性，阻碍市场对集体资源的优化配置，甚至为了公共利益目的而运用某些行政手段干预，影响集体财产的增值。其三，资产风险不可避免。咸嘉模式留地集中开发建设，兴办各种企业安置失地农民，创造就业岗位。但是，创办企业是有风险的，不能保证永远赢利，企业也有亏本的时候，甚至还有破产的风险。一旦集体经营的企业破产，成嘉的集体经济就面临着垮掉的危险，就业安置也就不可能持续化了。因此，集中使用集体资源办企业，风险还是比较大的。一旦企业在市场失利，集体经济可能会受到严重损害。

三、对安置模式的选择和实施建议

综上所述，农业安置和货币安置由于没有考虑到目前经济社会的特点，没有解决好失地农民的就业和生活难题，从而引发失地农民问题的产生；土地换保障型安置方式解决了失地农民的就业和保障问题，却不能使失地农民走向富裕之路，没有发展的市民化之路，最终不能免除沦为城市贫民；而土地入股型、集

中开发型、就业和留地安置相结合型安置方式都是通过土地统一规划，土地集中开发，让市民获取工业化和城市化中的土地增值收益，以及通过分享土地开发收益为失地农民开启发展之路，并为失地农民提供长久的保障。单纯留地安置和就业安置并不能使咸嘉农民走上致富之路，而是综合开发使农民插上了飞翔的翅膀，槐底村村民只是因为敢以征地款去分吃城市化的一杯羹，才追上了现代化的脚步，南海人民勇于以地生财，以不变应万变，才能做享城市化之利。所以，如何以有限的土地补偿款进行开发，以实现资金的保值增值是一个值得努力的方向。但是，值得注意的是只有项目开发成功才会有失地农民的发展，否则会使失地农民陷入灭顶之灾。所以在实行开发型安置模式时应注意以下几个方面：

第一，开发性安置项目的选择至关重要。从以上咸嘉、槐底和南海等地区成功经验来看，必须选择市场风险较小、资金收益比较稳定的项目，特别是考虑与工业区建设、城市化功能相配套的经营开发项目，利用有限的土地征用款参与城市化功能相配套的物业开发，使农民通过人股分红从中得到长久的持续收益，这种经营方式是使农民在失地后不失利，确保失地农民长期保障的一种有益尝试，也是解决失地农民贫困化问题的一项重要举措。

第二，加大市场化经营，优化集体资源配置。市场是资源优化配置的有效手段，在社会主义市场经济建设中，必须充分利用市场机制配置资源，才能使现有资源利用达到最优化。集体经济资源也必须遵照市场规律，按市场要求进行配置和流转。尽力避免不必要的行政干预，使集体经济资源不会因为行政目的或其他目的凝固而不能充分增值。

第三，将就业安置纳入社会保障。失地农民的保障必须全面社会化，不能依靠某一个集体或某一个社区去完成。只有把失地农民的就业安置保障全面社会化，保障才能真正实现。从目前来看，所有的成功社区都有很多保障，但是从长远看还是很不够的，应该使保险社会化，这样才能在企业经营产生风险时，失地农民的生活也会有保障。

第四，明晰集体经济产权。集体经济产权应该明确，明确权利人和责任人，这样才能保证有监督，防止集体财产流失。通过开发集体经济是壮大了，应该把集体财产分成许多股份，明确失地农民的股份数额，使失地农民具有集体财产的财产权，发挥企业所有者监督集体经济组织中的作用，促进集体经济的保值和增值。

第五，强化可持续发展意识。农民失去土地，就失去了终身的依靠，要让他们一辈子能安居乐业，甚至还要考虑其子孙的安置和就业问题。因此，在安置模式推进中，要始终把失地农民的眼前利益和长远利益结合起来，要注意就业安置的可持续发展问题。不能仅仅满足于现阶段取得的成就，还要考虑集体经济的经营风险。只有解决了失地农民长久可持续的就业安置和发展问题的安置模式，才是成功的安置模式。

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(责任编辑：关立新)