非常时期危机应急决策的成本分析及启示

罗青林

[摘要]政治交易与市场交易一样,同样存在交易成本。一项政治交易的成本是其外在成本和决策成本的叠加。在对决策成本的核算上,正常时期的普通决策与非常时期的危机应急决策有所区别。这一区别主要体现在危机应急决策外在成本的变化趋势上。危机时期,随着决策参与人数的增加,外在成本不降反升,由此导致政治交易总成本的成倍增加,如果处理不当,将会引起危机递增漩涡的出现。因此,在危机时期制定应急方案时应当在兼顾民主的同时更加注重效率。

[关键词]交易成本 外在成本 决策成本 危机递增漩涡

一、导论

全球经济一体化的发展,使世界范围内非传统威胁逐渐增多。传染病的扩散、金融危机的传导、恐怖袭击的发生等非传统威胁,都能在短时期内造成大规模的人员伤亡或财产损失。加之对自然的认识尚有不足,地震、飓风、洪水、海啸等自然灾害也经常给人类的生产生活造成难以估量的重大损失。在灾害发生后的非常时期,各国政府作为以公共利益为导向的决策制定者,在保障本国人民生命财产安全方面负有不可推卸的责任。在传统威胁与非传统威胁交织,灾害发生频仍的背景下,对政府非常时期危机应急过程中的政治决策成本进行研究就显得尤为重要。

目前学界对于政治决策成本的研究大致分为两种思路。第一种思路将讨论的背景限定在常态时期的政治决策过程里,因而研究者能够有的放矢地对自己关切的概念或问题进行清晰地阐述,但该思路也因无法将非常态下的政治决策过程包含进来而失去了理论分析的完整性;第二种思路尽管能够兼顾讨论的完整性,使自身的讨论触及到常态和非常态两类不同情形,然而却因为没有清晰的概念分析做理论支撑而略显苍白,并且,由于按这一思路展开的研究通常着眼较高,往往在非常时期的政治决策成本问题上只是一带而过,并未做太多深入的探讨。

为此,笔者立意于非常时期应急决策的政治交易成本分析,希冀通过概念梳理,逻辑推演和案例分析,对非常时期危机应急决策中的成本结构和影响机理进行一些有益的探索。

二、交易成本概念及政治行为中的交易成本

交易成本(Transaction Costs)又称交易费用,最早是由美国新制度经济学家罗纳德•科斯提出的。这一概念指在一定的社会关系中,人们自愿交往、彼此合作达成交易所需支付的成本,也即“人—人”关系成本。它与一般的生产成本(“人—自然界”关系成本)是对应的概念。从本质上说,哪里有人类交往互换活动,哪里就会有交易成本,它是人类社会生活中一个不可分割的组成部分。

公共选择理论主张用经济学的方法来研究政治过程。在这一原则指导下,交易成本的概念就可以在政治决策领域内得到拓展。任何的政治决策行为,如同任何的市场决策行为一样,必然要发生一定的成本费用。因此可以说,交易成本不仅存在于市场活动之中,同时也存在于政治活动之中。

三、正常与非常时期危机应急决策中的政治交易成本

1.正常时期政治决策中的政治交易成本

具体而言,政治决策中的交易成本分为外在成本和决策成本两类。

外在成本指的是一项政治决策给外界造成的利益损失及由此引发的一系列成本。可以想象,在正常时期的一项政治决策中,随着参与决策的人数增加,各种观点的碰撞就会越充分,该项决策对各方利益的平衡效果也就越好。因此,正常时期的外在成本函数是一个随参与决策人数增加而递减的函数(如图1-a所示)。

决策成本指的是为使集体决策得到通过而花费的成本。一般而言,在正常时期的一次政治决策中,常见的决策成本包括协商谈判的时间成本、投票的管理成本等等。不难想见,个人独裁的决策成本是最低的,而随着政治决策参与的人数不断增加,决策成本不可避免地要随之增长。因此,正常时期的决策成本函数是一个随参与决策人数增加而递增的函数(如图1-b所示)。

综上,一项政治决策的总交易成本就是其耗费的外在成本与决策成本之和。反映在图中,就是外在成本同决策成本的纵向叠加(如图1-c所示)。

2.非常时期危机应急决策中的政治交易成本

危机时期的情况明显地有别于正常时期。在正常时期,决策过程中的充分民主是必要的。因为作为利益平衡机制的民主决策程序,只有让代表各种利益阶层的观点相互碰撞,才能最终形成各方都能接受的决策方案,也有助于控制决策的外在成本。而且,由于各国政治立法制度的约束,一项决策的参与者必须在有限的时间内达成一致,否则提案即有可能被推延到下次表决。这客观上刺激了政治决策参与方,使之主动控制决策的时间成本,力争尽快使提案得到通过。所以,正常时期的政治决策,完全可能实现外在成本与决策成本间的兼顾。

然而,危机时期与正常时期不同。危机时期,往往是社会政治经济局势发生剧烈波动、人民生产生活遭受重大损失的时期。危机发生时,民众最大意愿就是早日结束危机、尽快地恢复正常的生产生活秩序。因此,政府在危机出现后的应急决策中也必须最大程度地兼顾时效,迅速出台相应政策,早日结束危机带来的负面影响。所以此时,一方面,决策成本曲线的走向不变,依然随参与决策人数的增加而上升(如图2-b);但另一方面,决策的外在成本曲线,却一改正常时期递减函数的特点,明显地随着参与决策人数的增加而上升(如图2-a)。这是因为,危机时期参与决策的人数越多,需要平衡的利益也就越多,为此需付出的时间成本也就必然越多。而在分秒必争的危机救援过程中,时间的流逝直接意味着外在成本的上升。

不仅如此,这一政治决策耗费的时间成本越多,也就意味着当前危机加剧和蔓延为新的、更大的危机的可能性也就越大。此时,一个经过完备法制程序、充分民主并再三斟酌的救援方案或许能够有效地降低其实施后的外在成本,然而“完备法制程序、充分民主和再三斟酌”所耗费的时间却足以使危机加剧,加剧后的危机往往又需要更大规模的救援方案。而如果下一个救援方案又继续“完备法制程序、充分民主和再三斟酌”的话,那么一个可怕的循环往复就会出现:危机不断加大,人们用于救援的“空头支票”也将越开越大,而真正意义上有效的救援方案将永远无法成型,从而陷入“危机递增漩涡”之中,这样一来,有效的救援就彻底地成为了一句空话。

四、实际案例

1.卡特里娜飓风

2005年8月末,卡特里娜飓风袭击了美国南部地区,共造成1330人死亡,损失高达1000亿美元。产生如此巨大的损失,除了飓风本身来势凶猛之外,相关法律程序过于复杂,掣肘决策时效也是十分重要的原因。

虽然美国《联邦反应计划》的存在给灾害的应对省去了临时立法的决策成本,然而应当看到,整个救援行动中,由于法律程序障碍过多、联邦与州及地方法律关系过于复杂,严重迟滞了应急力量的部署调动。各级政府和救援人员在原本需要灵活处置的环境下仍不得不严格遵照法条按部就班,在出现一些复杂局面的时候,往往出现跨部门协调程序复杂、决策迟滞等情形,这极大地耗费了决策成本,导致了死亡人数和灾民财产损失的增加,从而也直接地推高了整个应急决策的总成本。

例如,在灾害发生后,美国联邦紧急情况署请求陆军某装甲兵团开赴灾区进行救援时,后者却要苦苦等待国防部的批准。就在灾区需要大量救援人力的时候,周边各州的国民警卫队本来可以相互驰援,结果却受到1878年Posse Comitarus法的限制。该法条中规定:“各州国民警卫队可以在该州境内授州长指挥进行执法活动,但开赴其他州则等同于联邦武装力量,须经联邦政府批准方可。”这使得受灾地区周边各州的国民警卫队无法按时开赴灾区,加之飓风导致电力系统瘫痪,在灾难发生后72小时的黄金救援时段内,救援力量的主力并没有能够开赴灾害的核心区开展施救行动。

在遭受卡特里娜飓风灾害期间,有大量与上述例子类似的尴尬情形出现,严重削弱了相关州政府和联邦政府的救灾行动。随着灾区民众信心的逐步丧失,“危机递增漩涡效应”开始显现,抢劫、杀人、强奸等严重暴力犯罪开始频繁发生,引起了灾区严重的社会危机,使一场纯粹的天灾演变为了天灾加人祸,政府的救灾预算也不得不跟着追加。这一事件清楚地表明,在正常时期行之有效,甚至近乎完美的司法体系到了非常时期便可能成为掣肘,由于它事实上增加了应急方案形成的参与方,从而增加了其决策成本,最终,整个政治决策成本也随之被推高。所以,在危机时期的政治决策决不能沿用正常时期的程序,而应该更加兼顾效率,“时间就是生命”的观念在危机时期应该成为压倒一切的优先原则。

2.汶川地震

2008年5月12日,我国四川汶川及周边地区发生特大地震灾害,造成69181人死亡,17398人失踪。汶川特大地震灾害来势凶猛且余震不断,加之川渝山区交通闭塞、通讯不便,给抢险救灾造成了极大的困难。而地震引发的泥石流、山体滑坡等自然灾害,也给救援行动造成了诸多不便。

但是,由于我国的单一制政治体制带来的决策便利,给了我们的救灾行动以更大的灵活性和主动性,便于相关力量迅速地展开救援。从地震发生起到救援行动基本结束,我国均是在立法机关的授权下,以行政权利为主导展开灾后救援行动的。地震发生在2008年5月12日下午14时28分,短短几十分钟后,国务院总理即赶赴了抢险第一线。而随着应急决策的出炉,救援所需的各类资源也马上在第一时间向灾区集中。正是由于震后我国立法机关向行政机关的临时权利下放,危机应急方案的决策得以在最高行政部门内部完成,然后凭借垂直领导的行政体系层层下达。决策成本被最大限度地压缩,因决策拖沓、时滞所带来的外在成本也相应地得到了控制。因此,尽管由于交通条件限制,重型机械无法在第一时间内运抵救灾一线,但得益于救援行动的迅速展开,在灾后的72小时黄金救援期内,抢险救援人员依然从废墟中营救出了64725人,而且在72小时过去之后,还陆续有人被营救出来。

五、结论

上述案例尽管不能说明问题的全部,但至少在危机应急决策的成本控制方面给了我们一些启示。决策程序的拖沓必将导致决策中时间成本的过度耗费。这种耗费在危机时期将直接与外在成本的上升挂钩。因此,不管是联邦制国家还是单一制国家,在危机应对过程中,都应当注重“立法机关适度的权力下放和行政机关短暂的权力集中”所带来的正面效益。非常时期行政机构获得的短暂权力集中,不仅有助于其在危机来临时的快速反应,而且其严格的垂直领导机制也能使投入援救的各应急力量快速地、不受过多节制地展开救援,避免了群龙无首、盲目混乱的局面,减少了应急决策的成本,从而有利于危机的早日化解。

参考文献:

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