培养民众公共经济意识与提高公共经济部门效率

姜 蜜

摘要 公共经济部门在运行过程中同样讲求效率问题, 但与私人经济部门相比, 公共经济部门往往存在着效率低下的现实情况。为了提高其效率, 就必须引入竞争机制, 打破公共经济部门的垄断地位,转换政府职能, 创新合共经济部门的运行机制完善对公共经济部门的监督机制。而从更广义角度来看,民众良好的公共经济意识是提高公共财政使用效率的前提,是经济社会成熟的标志。

关键词 经济部门 效率 公共经济意识

中图分类号:D035 文献标识码:A

公共经济学研究的对象是公共部门和公共物品。而公共物品有各种不同类型。布坎南在《俱乐部的经济理论》一文中明确指出, 根据萨缪尔森的定义所导出的公共产品是“纯公共物品”, 而完全由市场来决定的产品是“纯私人产品”。现实世界中, 大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的一种商品,称作准公共产品或混合商品。关于公共产品的供给方式, 以萨缪尔森代表的福利经济学家们认为, 由于公共产品非排他性和非竞争性的特征, 因此通过市场方式提供公共产品, 实现排他是不可能的或者成本是高昂的, 并且在规模经济上缺乏效率。因此, 福利经济学家们认为政府提供公共产品比市场方式即通过私人提供具有更高的效率。

西方传统经济学把社会经济主体分为公共经济部门和私人经济部门两大类。①相对于私人经济部门而言, 公共经济部门是指在公共财政财力的支持下, 专门提供公共物品的机构或组织, 包括政府、社区、被赋予特定资格的私人企业等。作为非营利性的机构, 公共经济部门是一种特殊的“生产部门”, 其所需资金主要依赖于公共财政投人。但它们同样有成本收益问题, 即公共部门的生产效率问题。②如国防, 为了生产安全安定劳务, 就要枪炮、士兵、训练场地等生产要素。显然, 这些生产要素是生产安全安定劳务的“成本”。同私人经济部门生产和提供私人物品一样,公共经济部门是生产公共物品的生产单位,它同样讲求效率,即如何在公共经济部门有效配置经济资源,以及如何以最小的成本提供最有效的公共物品。

一、公共经济部门效率低下的原因分析

在现实中可以发现,与私人经济部门相比,公共经济部门往往存在着效率低下的状况,其原因分析如下:

(一)公共经济部门的垄断性。

由于公共经济部门主要是政府的职能机构或是政府权力授予的部门, 它不可避免地要与公共权力发生联系, 无论是形式上还是实际中都要比私人经济部门有更突出的社会地位。就容易使公共经济部门在市场竞争中受到权力的保护, 处于强势的地位。而且, 在实际中, 虽然公共经济部门主体已向多元化发展, 但政府部门仍然是公共经济的最大的垄断者。在一些具有自然垄断性质的公共经济部门进行垄断是具有一定的合理性的, 但是, 对具有竞争性质的公共经济部门进行垄断, 就会导致对竞争对手的排斥和限制。其结果如公共选择学派所言, 垄断免除了公共经济部门的外部竞争压力, 同时也就免除了提高效率和服务质量的内在动力。公共经济部门一旦失去了动力, 便不可避免地要造成自身效率的低下。

(二)公共经济产出的特殊性。

公共经济部门在许多情况下, 其产出是无形的服务, 具有非市场性质。因而, 很难用量化的标准加以测定。同时, 由于公共经济的产出过程是一个公共选择过程, 在产出和产出的社会效果之间往往存在着时间上的滞后性, 这就给公共经济部门效率的评估带来了不便。

此外, 公共经济的产出还是一个民主政治过程, 受到民主政治因素的影响。由于公共经济部门中的政治家同样是理性的“经济人”, 他们同样会追求自身利益的最大化, 在很多情况下, 他们所考虑的公共经济活动的首要目标不是效率, 而是政治利益的得失。为了维护既得的政治利益, 政治家们往往以牺牲公共经济部门的效率为代价。同时, 由于公共经济的目的是为了满足公共需要, 因此一项公共经济活动需要社会公众的广泛参与和表达, 听取各种社会群体的意见。从本质上看, 这是一个包括公共经济主体、各种社会群体在内的博弈过程。这个过程可能包括诸多的民主程序, 包括持久的讨论, 这些复杂的过程也影响了公共经济部门的效率。

(三) 对公共经济部门监督的不力。

由于公共经济部门与政治权力之间存在着某种程度上的关联, 在公共经济活动中, 作为公共经济主体之一的政府, 不但垄断了大部分的公共经济资源, 而且还垄断了关于公共经济活动的信息。这主要表现为政府公共经济活动的非透明化。在信息缺乏的情况下, 公众对公共经济部门的监督自然就难以实现。此外, 相对于公共经济部门来说, 社会公众是分散的, 很难形成有效的社会监督机制, 对公共经济活动实施有效监督。

另外, 公共经济部门投资的决策及决策的执行也缺乏有效的内部监督机制。没有有效的约束与监督机制, 公共经济活动在决策和执行时就有较大的随意性, 人、财、物的利用率就不会高, 甚至导致权力滥用, 产生腐败和浪费, 也就会致使公共经济部门效率低下。

二、提高公共经济部门效率的建议

(一)引入竞争机制, 打破公共经济部门的垄断地位。

现实中由于公共经济部门与政治权力关系上的特殊性,许多公共经济活动被一些部门垄断。政府并不是公共产品唯一的提供者, 在政府之外还存在着其他成功的公共产品的供应形式。正如文森特·奥斯特罗姆所指出的那样“ 每一公民都不由‘一个政府服务, 而是由大量的各种不同的公共服务产业服务。大多数服务产业都有重要的私人成分。” ③政府在公共经济领域的垄断地位应当发生改变, 使私人经济部门和第三部门同样可以从事某些公共经济活动。主体的多元化, 对于提高公共经济部门的效率是十分必要的。具体来说, 我们可以采用多种方式, 如民营化、建立内部市场机制, 让私人部门进人电信、交通、教育等事业, 还可以对公共项目建设实行公开招标制, 从而建立包括私与公竞争、公与公竞争、私与私竞争的多种竞争关系, 通过多种公共经济主体之间的竞争来提高公共经济部门的效率。

(二)转换政府职能, 创新公共经济部门的运行机制。

在市场经济中, 政府的功能是弥补市场的缺陷, 解决市场失灵问题。过去, 公共财政大量地运用于政府相对没有优势的用途上, 过多地进入那些本应由市场力量发挥作用的领域,特别是竞争性和营利性较强的私人领域, 从而使公共资源投入不能发挥其应有的效用。政府职能的转变, 客观上要求优化和调整公共支出结构, 把稀缺的财政资源优先用于基础教育、基本医疗卫生保障、环境保护、社会安全体系, 以及市政、交通、通讯基础设施建设和维护等领域。这对降低公共经济部门的运作成本, 提高公共经济部门效率是非常重要的。传统的公共经济部门由于其垄断地位, 缺乏生机和活力,导致其效率低下。这种运行机制必须得到改善, 应当引入竞争机制, 优化组合、竞争上岗, 并可按照国际惯例实行政府部门公共投资项目官员制。

(三)完善对公共经济部门的监督机制。

公共经济部门效率低下的一个重要原因是公众对公共部门缺乏有效的监督, 同时其内部也没有完善的监督机制。对公共经济部门的活动进行监督是政府自身的责任, 更是社会的责任。随着社会民主程度的提高, 公民参与社会事务管理主体意识的加强, 人们更加关注自己的切身利益。降低公共消耗, 提高公共经济部门效率则是公众监督的重要目标。为达到这一目的, 公众对公共部门的监督就要有一定的法律与制度保障。

由于官僚也是理性的“经济人”, 在公共经济活动中, 他们就可能为了自身利益而寻租, 即为实现其私利而滥用权力以获取经济利益。寻租不仅扭曲社会资源的正常配置, 还会对政治生活产生严重的负面影响。因而, 有必要对公共经济活动的决策和执行进行监督, 不允许寻租有可乘之机。当然, 这需要合理的制度设计, 法制的完善, 尤其需要政府机关内部责任意识的强化和公众监督意识的提高。

三、以培养民众公共经济意识来提升公共经济效率

(一)民众良好的公共经济意识是提高公共财政使用效率的前提。

实际上,在很多情况下公共经济部门中的政府官员也是理性的“经济人”,他们所考虑的公共经济活动的首要目标不是效率,而是政治利益的得失。这也是最近几年一些地方大上政绩工程背后的动因所在。因为公共经济部门投资的决策缺乏有效的内部监督机制,公共经济活动在决策和执行时就有较大的随意性,人、财、物的利用率就不会高。甚至导致权力滥用,产生腐败和浪费,导致公共财政收入流失,管理部门效率低下。同时,各级政府在决策时,由于民众参与公共经济的热情过低,政府得不到有效的信息,也在一定程度上影响了公共财政的使用效率。因此只有民众积极参与到公共经济管理中来,充分承担起监督的责任,有效运用手中的权力,才能提高公共财政的利用效率,促进社会公共经济健康有序发展。

(二)民众公共经济意识的提高可以有效促进公共经济收入状况的改善。

在现代经济社会,税收是政府财政收入的最重要来源。征税作为公民个人和法人团体对政府财政收入的强制性捐献或让度,实际上是从纳税人的可支配收入中分出若干去满足政府开支的需要。政府得到税收,为民众提供公共服务和公共产品。纳税是对公共产品和公共服务的购买,同时,良好的税收制度还可以参与社会财富的再分配,矫正财富分配上的不公正,避免贫富两极分化而引发剧烈的社会冲突。公共经济意识提高到一定水平后,民众将充分了解纳税行为背后的公共经济利益关系。纳税将真正成为每个人的光荣义务,不但公民纳税的自觉性增加,各种偷逃税行为也会成为窃取公共产品和公共服务的卑劣行径,而受到民众更多的揭露和举报。因此,民众公共经济意识的提高会大大改善当前税收不足的现状。

(三)民众良好的公共经济意识是经济社会成熟的标志。

公共经济的发展是社会进步的表现,同样,民众公共经济意识的提高是经济社会成熟的标志。在我国,政府传统以来包办一切,直到旧体制被打破,多种经济成分出现,个人所得税进入人们的生活,人们忽然发现,政府所做的一切是要我们出钱购买的。人们对于公共经济的这种认识,即使是放在十年前,还是很难被人理解。但现在,却正在逐渐成为各级政府和社会的共识。只有在一个政治更加民主、经济更加发达、社会更加进步、人民更加富裕的环境中,民众公共经济意识才能真正得到提高,也才能真正具有发挥作用的空间。公共经济与市场经济体系中各种经济类别有着千丝万缕的关系,并且由于与民众生活息息相关而更需要得到理解与参与,因此,民众良好的公共经济意识也是社会主义市场经济健康运行的基础。从某种意义上说,民众公共经济意识的提高是经济社会成熟的一种标志。

四、结语

公共经济部门的效率是衡量公共经济部门服务水平与质量的一个重要指标。公共经济部门的效率的评估和实现都是一个复杂的过程, 它受到诸多因素的影响。公共经济部门不能回避其当前自身的效率低下问题。要解决这一矛盾, 就要完善公共经济部门效率的评估体系, 并在其效率实现上下功夫, 使公共经济部门经济活动决策科学化、合理化, 并对其运行实施有效的监督。只有做好这些, 公共经济部门才能面向公众提供更高效的公共产品, 提供更优质的公共服务。而从民众角度来讲,应帮助公民树立正确的公共经济责权意识,形成正确的公共经济道德观。只有学会分析公共经济领域中的某些现象,自觉培养正确的公共经济意识,才能提高对于公共经济的理解能力和宏观意识,从而最终实现提高公共经济效率的目标。□

(作者:东南大学人文学院行政管理专业2008级硕士研究生)

注释:

①黄恒学.公共经济学.北京大学出版社,2002.

②吴俊培等.公共部门经济学.中国统计出版社,2001,44.

③[美]麦克尔·麦金尼思.毛守龙、李梅译.多中心体制与地方公共经济学.三联书店,2000,114.

参考文献:

[1]黄恒学.公共经济学.北京大学出版社,2002.

[2]吴俊培等.公共部门经济学.中国统计出版社,2001,44.

[3][美]麦克尔·麦金尼思.毛寿龙、李梅译.多中心体制与地方公共经济学.三联书店,2000,114.