解读《物权法》中公共利益的界定问题

2009-12-07金春

决策与信息·下旬刊 2009年3期

金春

摘要国家在行使征收、征用权力的时候无需考虑权利人的主观意志,但是必须以公共利益作为必要构成要件。公共利益的概念如何界定?如何避免实践中出现借公共利益之名谋商业利益之实的现象?公共利益在物权法层面上的界定不仅具有理论上的意义,而且具有重要的现实意义。本文试从公共利益产生的社会基础、各国关于公共利益的概念及规定等角度,解读公共利益的界定问题,并通过比较各国民法典的规定和物权法学者草案,提出若干粗浅的看法及立法建议。

关键词物权法公共利益界定征收征用

中图分类号:DF521文献标识码:A

在香港的警匪片中,我们经常会看到警察执行公务、追捕犯罪嫌疑人时,常常拿出证件,拦住附近的车辆,就飞车追击,一路下来,场面火爆,赚足眼球,可是场面上的精彩,带来的结果却常常是车毁人伤,最后无辜的车主不知所措,到底警察能不能随意征用他的车子、受损之后车主的权利又如何保护?

比如建设大学校园的过程中,虽然部分钉子户的存在对于整个校园造成影响,但是从另一方面来说,也说明我们现在越来越尊重私有财产的保护。大学城的建设对于国家教育事业的发展,固然至关重要,但是以此为由要求农民放弃其土地,来满足大学城的建设的需求,能不能算是合理正当的理由?这都是我们应该思考的问题。

一、公共利益在《物权法》中的地位分析

(一)公共利益原则的正当性来源——公共性和个体性的统一。

近年来,随着城市化的进程日益加速,原来的城中村,如今高楼林立,原来的街巷胡同,如今商厦栉比。在巨大变迁中,私权利和公权力不断出现摩擦与碰撞, 而我国《物权法》第四十二条明确规定“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。①”

对于农民来说,其最大的私权利便是集体所有的土地以及依靠土地生存的权利;对于城镇居民而言,房屋是其私权利之一。在物权法中,农民的土地,市民的房屋什么情况下可被征收,成为人们关注的焦点。其实在笔者看来,物权法不是特权法,也不是为了私有财产而特设的法律,因为物权的性质决定了无论其依附于公产还是私产,都应该平等地受到法律保护,无论是农民的土地,还是居民的房屋,都应该在法律上受到一视同仁的利益保护。

“我们说物权法是私法,一是强调物权法中也要在一定程度上体现私法自治原则,二是强调物权所具有的民事权利的特点,而绝不是说,物权法只保护私有财产,而不应当保护其他财产”。②根据王利明教授的解释,我们应该知道,物权法并不是私有财产的“免死金牌”,而是基于私法自治的原则,强调对于合法财产的平等保护,从中国的社会主义基本经济制度的基本国情出发,物权法不会、也不可能仅仅只去保护私有财产。那么设立公共利益的正当性的理论基础又是什么呢?公共利益这一概念包含了“公共”与“利益”这两个有争议的元素,而作为一个法律概念,公共利益的重心在于“公共”,同样,公共利益原则的正当性判断标准也主要体现在对于“公共”的判断,需要关注如下两个因素③:

1、公共利益具有公共性。

和“社会”、“国家”、“集体”等概念一样,“公共”是一个整体性概念。公共利益是国家的、整体的利益,取决于人的社会性和物质性资源的相对稀缺性。人的社会性决定了相对独立的个人必然要相互交往而形成公众;物的相对稀缺,决定了人们对利益共同拥有的可能。因此,公共利益原则因“公共”的合理性而获得正当性。

2、公共利益具有个体性。

“公共”并不是抽象的概念,正像法国启蒙思想家孟德斯鸠所说的:“公共的利益永远是每个人永恒不变地保有民法所给予的财产”,其实公共利益应该是源于个体利益,为个体利益的实现服务,离开了个人利益,公共利益也无法实现。凡是以“公益”之名而损害了公民个人权利和自由的一切行为,都属于违法行为。因此,公共利益原则因为其利益来源——个体利益的合法性而获得正当性。

在判断公共利益的正当性上,笔者认为其公共性和个体性是对立统一的,两者不可偏废,公共利益的公共性是无庸置疑的,也是其根本的属性,由于国家权力的保障,使其自然拥有正当性;但是其个体性是需要深入理解的,它与公共性并不冲突,公共利益不是单纯的个人利益的叠加,而是在考虑到社会个体利益的基础上的整体、综合的利益。

(二)公共利益的社会作用——公共权力进入私权领域的阀门。

“人们对于自由、平等和人格独立的渴望使得罗马法中有关所有权的理念得到了空前的认可和迅速发展”,④财产权绝对的思想,对于近代社会经济的繁荣、财富的积累起到了巨大的推动作用,但是自由和权利从来就不可能是绝对的、不受任何限制的。

就像前文所提到的,公共性和个体性必须相统一,允许极端的绝对所有权原则存在,会诱使个人为了自己利益的实现而置公共利益于不顾,最终使得个人利益难以实现。因而,财产权观念从绝对权向社会化的转变并不是为了否定权利,而是要在一定程度上修正和限制权利,从而满足更具有根本性的权利。

根据梁慧星教授的解释,物权是具有“排他性”的民事权利,具有“排除他人干涉的效力”,也就是说,物权的“排他性”,不仅在于排除一般人的干涉,更关键的是排除国家的干涉,实际上,物权的排他性,就是划分公权力与私权利的界限。所以公共利益是权力介入权利领域的惟一途径,也就是说,公权力只有以公共利益的名义才能介入私权领域。

二、公共利益为何难以界定

在征收、征用法律制度中,财产权利社会化的趋势客观要求公共利益为权利的社会化提供了具体的途径。国家只能为公共利益的目的进行征收、征用,而且征收、征用的范围取决于旨在实现的公共利益的需要。自物权法公布以来,其中关于公共利益与征收征用问题引起了社会的高度关注,很多人认为物权法应当对公共利益下一个准确的定义。

其实我国多部法律和行政法规都确认了公共利益优位于公民个体民事权利的原则,包括宪法、土地征用方面的法律法规,但遗憾的是,没有一部法律和行政法规能够明确说出什么是公共利益。国家要发展是社会公共利益需要,城市要建设是社会公共利益需要,⑤但是在实际操作中,到底哪些才够得上公共利益的标准?有些学者认为“社会上的强力集团控制着舆论,他们解释着什么是社会公共利益,他们往往把自己的价值判断说成是代表了整个社会。⑥”

事实上,要想在学理上给公共利益下一个明确的定义,相当困难:

(一)公共利益具有高度的抽象性和概括性。

公共利益既可能是经济利益,也可能是非经济利益,包括教育、卫生、环境等各个方面的利益。就像前面所举的奥运会开发的例子,公共利益和商业利益存在一定程度上的交叉,某些表面上看来是纯商业利益,也可能具有公共利益的属性,比如,即使在一个小区进行房地产开发,但是其中如果建设了学校、医院,即使主要是服务于小区的居民,但是也使得其他不特定的人享受了在教育、卫生方面的利益,因而也可以被认为是体现了社会公共利益。⑦

(二)公共利益具有开放性和发展性。

随着社会的发展,公共利益的内涵也在不断发展。据笔者了解,过去很长的时间里公共利益是绝对排斥商业利益的,但是现在越来越多的案例反映出来的情况却是,公共利益的内涵在不断扩大,甚至有时还包含了商业利益。

在美国“凯洛诉新伦敦市案”中,著名的辉瑞制药公司要在美国康涅狄格州建一个制药厂,需要征用一些居民的房子,美国联邦最高法院认为,建造一个制药厂可以增加当地的就业和税收,因而也可以认为是为了公共利益进行征用。

从这个案例中,我们可以发现盲目地将公共利益和商业利益完全割断,不仅不符合立法发展的趋势,而且还会在一定程度上影响到经济的发展,从而不符合物权法的立法目的。⑧

(三)公共利益还具有不确定性。

一方面,公共利益的内容本身有一个价值判断,具有一定的主观性,另一方面,受益对象具有不特定性。也就是说,公共利益的受益人不是某个具体的个人或群体,一般来说,其受益对象是不特定的大多数人。⑨

去年杭州乾隆年间某才女的故居被拆一案闹得沸沸扬扬,这位才女的后人产权证齐备,但是由于杭州城区的规划建设需要,要被强制拆除,就此事而言,拆除这一故居是有利于城区的建设和发展的,可以说是符合公共利益的,但是从另一个角度看这个问题,名人故居具有一定的历史价值,体现了乾隆年间的建筑风格和深厚的人文底蕴,保留故居也可以被认为是为了公共利益。

三、“公共利益”在各国民法典中的立法模式

既然对于公共利益难以定义,那么我们倒是可以看看其他各国对于公共利益是如何进行界定,目前各国对土地征用的公共利益都作了具体规定,其立法体例为三种:

(一)一般概括式立法模式。

《法国民法典》第545条规定:“任何人不得被强制转让其所有权,但因公用并在事前受公正补偿时,不在此限。”⑩

根据上文对公共利益的特征分析,笔者认为一般概括式的立法模式符合“公共利益”开放性、发展性的特征,具有灵活性的优势,这样一种抽象条款就能够可以赋予法官一定的自由裁量权,使法官可以根据具体案件来进行认定某种征收行为是否符合公共利益,从而公平地处理案件,克服过于具体的条款规定所可能带来的滞后性,但是这也遗留下法官滥用自由裁量权的可能性。采用此立法模式的国家和地区往往采取“曲线救国”的方式,另外制定特别的土地征收、征用法律、法规,比如法国在民法典一般概括性规定之后,还颁布了《公用征收法》,对于征收征用问题和公共利益的界定做了比较有操作性的规定。

(二)列举式立法模式。

《越南民法典》第175条规定:“因国防、安全及国家利益的切实需要,国家依法对个人、法人或其他主体的财产实行征购或补偿的征用。”虽然这样严格的法律条款规则对于权力的滥用起到了一定的作用,但是由于单纯的列举方式往往不能涵盖具有不确定性特征的公共利益,难免挂一漏万,无法应对经济的发展和现实生活的需要。

(三)一般概括式与列举式相结合的立法模式。

《意大利民法典》第834条规定:“不得全部或部分地使任何所有权人丧失其所有权,但是,为公共利益的需要,依法宣告征用并且给予合理补偿(参阅第838条、第865条、第867条、第1020条、第1638条、第2742条)的情况不在此限。” 对于公共利益进行了一般概括式的规定,继而在第838条对公共利益进行了列举式规定。罗斯科·庞德认为:“法律的历史表明人们始终是在推崇广泛的自由裁量权和坚持严格详尽的规则之间来回摆动”,各国对“公共利益”的立法解释是依据各国的具体国情、经济发展水平而具有不同的立法内容,它和国家政策、不同时期的社会需要有着非常密切的联系。

因此结合我国目前社会经济的发展情况和现实生活的需要,笔者认为物权法应当采取一般概括式与列举式相结合的模式,既为法官自由裁量和将来发展新的公共利益类型预留了空间,又明确规定了公共利益的类型,便于条款的实际适用。

四、我国学者对于界定公共利益的不同建议

在我国物权法的编纂过程中,向法学理论界的法学家们征集意见,一共制订了三部不同的《物权法草案(学者建议稿)》,在对公共利益问题的立法模式上,意见各有不同。王利明教授和徐国栋教授负责起草的草案中对于公共利益采用了概括式的立法模式,并没有对公共利益的规定进行具体化列举。梁慧星教授负责起草的草案对于征收、征用采取了概括式和列举式结合的规定,在其建议稿第四十八条对征收做出明确规定,并指出“所谓公共利益,指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业,以及国家法律规定的其他公共利益。”该条同时规定“征收不得适用于商业目的”,这些规定具有较强的可操作性,能够有效地防止公共利益的滥用。但是,梁慧星教授对于为各国所普遍承认的某些公共利益类型,如国防事业、公共安全、社会福利事业以及公共建筑等未加以规定,显得有些不足。

五、对我国物权法界定公共利益的立法建议

在笔者看来,公共利益“是一个不无用处的概念工具,它意味着分配和行使个人权利时绝不可以超越外部界限,否则全体国民就会蒙受严重损害”,而如何进行外部的界限,就是在我国现实国情下处理公共利益的关键问题。

曾有学者将公共利益划分为下列类型:“(1)一般安全中的利益,包括防止国内外侵略的安全和公共卫生的安排;(2)社会制度的安全,如政府、婚姻、家庭及宗教制度等;(3)一般道德方面的社会利益;(4)自然资源和人力资源的保护;(5)一般进步的利益,特别是经济和文化进步方面的利益;(6)个人生活中的社会利益,这种利益要求每个人都能够按照其所在社会的标准过一种人的生活。

就笔者自己的观点来看,安全性的保护利益已经是受到社会群体的认同的,比如国防安全、社会公共卫生安全等等,在“紧急状况”下所需要采取的措施,也是可以包括在内的,但是一些一般意义上的进步利益、个人生活的社会利益,在实践中就可能存在相当大的争议,比如一般公共利益和国家利益相冲突时的抉择问题,自然是要服从国家利益为先。

可见对于利益的分析,并不是几款条文就可以完全概括的,因此物权法可以不必对公共利益下一个特别精确的定义,但是由于实践中许多地方以“公共利益”的名义进行不正当的征收征用、盲目的商业开发,有的被拆户进行不断的上诉,影响了社会的安定和经济的发展。所以在物权法中应该放弃对于公共利益的“较真”,而对征收、征用和拆迁的具体条件以及必备程序作出准确的规定,也就是说,在物权法中,具体规定在什么情况下,具备什么条件,才能够征收、征用,包括拆迁,如果这个问题解决得好,就可以有效地防止公共利益的滥用问题。

根据王利明教授“法律指导性意见结合司法个案的裁决来确定公共利益的内涵”的意见,笔者认为在以公共利益名义对公民财产进行征收的时候,首先法律上可以做出一些指导性的意见,比如对于已经受到认同的国防事业、公共安全等方面的利益,其次在司法裁决上,某行为是否为公共利益而受到保护,要考虑政府所采取的行为措施和以此带来的社会成本之间是否存在合理的比例,用司法指导的方法来正确解释公共利益的内涵,公共利益高度抽象的问题是可以得到解决的,而不一定要通过物权法严格界定公共利益的方法来解决问题。

六、后记

近年来围绕物权法的争议高潮迭起,波折颇多,对于一个刚刚把私有财产保护写入宪法的国家,物权法对于私有财产的平等保护所进行的进一步完善所带来的冲击显然不言而喻。如何在公共利益和私有权利之间找到平衡点,将是摆在我们眼前的重大问题。引用一位法学家的话来说,“一个法律制度之所以成功,乃是因为它成功地在专断权力之一端与受限权力之另一端达到了平衡并维续了这种平衡”。□

(作者单位:浙江省温州市鹿城区人民法院民三庭)

注释:

①新京报.物权法特刊之述:物权法,我们的.2007年3月19日,www.thebeijingnews.com.

②北京日报.法学专家评说物权法:实质上就是一部“财产法.2007年03月19日www.chinanews.com.cn/cj/news/2007/03-19/894534.shtml.

③褚江丽.关于公共利益原则的正当性.理论探索.2007年第1期,P145.

④江平.中美物权法的现状与发展.清华大学出版社,P185.

⑤孟勤国、黄莹主编.中国物权法的理论探索.武汉大学出版社,P115.

⑥余能斌、范中超.所有权社会化的反思和考察. P45.

⑦王利明著.与民法同行.第二卷,法律出版社,P126.

⑧王利明著.与民法同行.第二卷,法律出版社,P128.

⑨王利明.物权法草案中征收征用制度的完善.中国法学.2005年第6期,P59.

⑩徐霖.谈我国物权法对“公共利益”的法律界定.科技经济市场.2006年2月,P7.