提高人口素质的公共财政政策研究

叶　雯　李桂平

【摘要】人口数量与质量(素质)是密切联系的共同体，在控制人口数量的同时，必然面临着提高人口素质的艰巨任务。人口素质主要包括身体素质和思想、文化科学素质，这两方面素质的高低与生物遗传和社会环境之间存在着直接的联系。政府在这两方面落实的公共财政政策对于提高人口素质具有不可替代的作用。本文试图基于相关的官方数据，对于市场经济条件下国家相应的公共财政政策进行一定分析，探讨公共财政政策如何更好地提高人口素质。

【关键词】人口素质；身体素质；思想素质；文化科学素质；公共财政政策

1引言

自推行计划生育政策以来，我国在人口数量控制方面已经取得了较大的成就，2006年的人口自然增长率为5.28％。较1978年降低了6.72％，处于一个相对较低的水平。然而，随着全球化的不断推进，经济和社会的发展对于人口素质提出了更多的要求。人口质量是人口素质存量和潜能，人口素质在一定程度上等同于人口质量，具有经济价值。在竞争日趋激烈的今天，我国在控制人口数量的同时，面临着提高人口素质的历史使命。随着时代的进步，一国的发展对于人口素质的内容和要求不断扩展和提升。从根本上说，人口素质的高低是一定生产力水平之下的家庭单位和社会环境共同作用的结果，因此，人口素质的提高需要这两种力量的共同作用。由于我国正处于经济和社会的双重转型时期，市场经济发展尚存在不足，需要政府的宏观调控对资源，特别是公共产品进行合理的优化配置，以确保教育、卫生、医疗等涉及人口素质的事业得以较好的发展。公共财政政策作为市场经济条件下产生的国家财政管理模式，是宏观调控的重要手段，在应对市场失灵，例如社会公共资源的配置不合理等方面发挥着重要作用。改革开放以来，国家财政逐渐向公共财政转换，不断关注人口素质的相关内容，使提高人口素质方面的财政政策不断加以丰富和完善，以更可能地满足社会发展对于人才的需求。本文试图根据国家统计局和卫生局相关统计数据来分析不同历史阶段中公共财政政策在提高人口素质方面的投人比例、效果，从而探寻影响人口素质高低的公共财政政策方面的原因。

2公共财政政策与人口素质

所谓人口素质，主要包括身体素质和思想、文化科学素质，身体素质在一定程度上取决于生物遗传因素，思想、文化科学素质则主要由教育因索主导。而生物遗传因素和教育因素归根结底取决于社会因素，与国家的财政支撑状况是密切相关的。可以说，国家公共财政的投入比例和投入领域，会直接或间接影响全体国民的身体素质。发展中国家改造传统经济，加速现代化进城的关键是进行人力资本的投资，而人力资本的投资正是由健康投资和智力投资两大部分构成。从遗传因素而言，国家的公共卫生和医疗保健方面的公共财政政策对其有影响；从教育因素而言，国家在教育方面的公共财政政策与其是密切相关的。本文主要从身体素质和思想、文化科学素质这两方面的人口素质出发分析公共财政政策。

2.1公共财政政策与人口身体素质状况

众所周知，市场在资源(包括公共产品)配置方面存在失灵现象，政府对市场应进行必要的干预，由其提供公共产品、准公共产品等。医疗卫生事业部分是公共产品，部分是准公共产品，是政府必要干预的领域。而医疗卫生事业投入的多少与一国人口身体素质的高低密切相关。医疗卫生机制和医疗保障制度的改革经历了漫长的过程。在医疗卫生机制改革方面，2000-2005年，在国家以人为本科学发展观的确立下，政府对于卫生投入绝对额逐年增多，但是政府投入占总费用的比重却在下降，而城市社区卫生服务工作受到重视。2005年至今，强调公立医疗机构的公益性，注重医疗机构服务质量的提高，建立基本的医疗服务制度，提高全体人民的健康水平。同时，城乡医疗保障制度发展过程中的覆盖面不断扩展，政府的财政投入不断增加。根据2008年国家卫生统计年鉴的数据，卫生费用占GDP的比例大致保持在3％-5％之间，政府预算卫生支出在1978-1986年间逐年上升。1987-2002年逐年下降，占卫生总费用的15.7％，2003年开始又呈现一个上升的趋势，但是其在总费用中所占比例均在20％以下。以2000-2006年的数据来说，政府预算卫生支出费用逐年提升，但是整体的卫生费用占GDP的比例却逐年下降，这一方面得益于我国经济的快速发展，另一方面在于个人现金卫生支出费用的不断上升。另外，城乡之间的卫生费用和人均卫生费用之间存在着一定的距离，这个差距体现出不断扩大的趋势。

国家对于卫生方面的费用投资状况直接反映在人口的身体素质上。作为一个社会的人口素质，其并不是人口素质的简单相加。而是人口群体的整体素质状况。人口身体素质是人口素质的重要方面，其体现的也是人口群体的素质状况。根据人口质量的国际常用指标，反映人口身体素质，即健康水平的指标有婴儿死亡指数和预期寿命指数。首先看婴儿死亡率，总体上是不断下降的。解放前高达200‰左右，1973-1975年为47.0％，198i年为34.7‰，2000年至2005年发生了明显的变化，由32.2％，降至19.0％。作为衡量一国医疗卫生水平和妇幼保健状况的重要指标，婴儿死亡率的这一变化与国家2000年起对于人本的关注和卫生费用绝对量投入的逐年增加所保证的妇幼健康状况有很大的相关性。另外，2003年起农村新型合作医疗制度的发展和财政投入的增加对婴儿死亡率的下降也具有积极作用。其次，作为反映人口总死亡率和婴儿死亡率水平的指标，平均预期寿命在改革开放之后逐年上升，达到解放前的两倍左右。这离不开社会的安定，但是在生产力水平不断提高的过程中，国家对于人口数量与质量的重视及相关财政投入扮演着更重要的角色。自2006年起，政府不断加大财政的投人力度，从中央到地方给予农民更多的合作医疗补助。基金主要用于大病统筹，对于小额医疗费用补助保持在适当水平，以期提高合作医疗的补助水平。这一政策的实行给农村人口的健康提供了更好的保障，减轻农民的就医负担，对于全民健康水平的提升具有促进作用。

2.2公共财政政策与人口思想、文化科学素质状况

人口思想、文化科学素质的高低主要取决于后天因素，教育作为社会环境的要素之一，是影响人口素质的重要方面。人力资本理论认为，人口是一种稀缺资源，人类为了获得这一稀缺资源需要投人，投人的资本越多，其产品一高质量的人口就越可能带来社会和个人收益。人口素质的改善能够提高劳动生产能力，促进经济的快速发展。而教育在提高人口素质方面发挥着重要作用。教育作为一项公共产品，国家在教育领域的公共财政投资，对于提高教育质量，进而提高人口素质的影响是很重要的。

教育政策的实行是贯穿于教育制度过程中的。教育制度作为社会发展到一定历史阶段的产物，是一个社会赖以传授知识和文化遗产以及影响个人社会活动和智力增长的正式机构和组织的总格局，直接影响着人口的质量状况。在经济和社会的发展中，在对人的发展越来越重视的过