生育政策与人口老龄化的国际比较

杨菊华

人口老龄化是总体人口年龄结构向老龄化发展的一个过程、一种趋势,即65岁及以上人口逐渐占到总人口比重的7%或60岁及以上人口占总人口的10%。该趋势将是本世纪全人类面临的主要人口问题,也是重大的社会、经济问题。中国在2000年开始进入人口老龄化时代,并于此后继续快速发展;2005年伊始,60岁及以上人口超过1.44亿,占总人口的11.03%;65岁及及以上老年人口数量也突破1亿,占总人口的7.69%。老年人群数量之大、且60岁和65岁及以上人口都超过1亿的国家在世界上是绝无仅有的。同时,出生于20世纪五六十年代的“婴儿潮”一代也将在不远的将来步入老年期,受限制性生育政策的影响,他们中的很多人仅有一个子女,少数人才有两个子女,中国的人口老龄化程度势必越来越深。

人口老龄化现象始于19世纪中后期法国、挪威和瑞典等国家,如今已成为一个普遍的人口趋势影响着绝大多数国家和地区。虽然各地区人口年龄结构起点不同、人口老龄化的步伐有差异,人口老龄化的程度也有高低,但人口老龄化的总体趋势十分明显。日本、韩国、新加坡、中国均为世界上老龄化进程最快的国家或地区,欧洲及世界的平均水平发展平缓。具体来看,1970年,日本65岁及以上人口即占总人口的7%,成为亚洲第一个进入人口老龄化的国家;韩国和新加坡进入人口老龄化的时间大体一致,均在1995~2000年间;2000年间,中国65岁及以上老年人口占总人口的6.8%,与世界平均水平相当,但其后老年人口比例急剧上升,人口老龄化发展速度超过世界平均水平。

人口老龄化的直接原因是生育水平的降低和寿命的延长。前者降低了儿童人口在总人口中的比重,后者提高了老年人口在总人口中的比重。若仅有前者而无后者或仅有后者而无前者,人口年龄结构或基本趋于平衡,或人口老龄化的步伐比较缓慢;两者的同时存在则促成该现象的发生。亚洲地区的总和生育率在1960~1980年间曾急剧下降,而人均预期寿命的变动呈相反趋势(尤以日本、新加坡、韩国最为明显),从而或推动了人口老龄化的进程、或加深了人口老龄化的程度。

从图1可以看出,中国在粗出生率降低、预期寿命提高的同时,老年人口比例有规律的稳步上升。图中的虚线是两条参考线,以1950年的粗出生率和人均预期寿命为起点,延至2050年。粗略来看,出生率和人均预期寿命对老年人口的变化也发生着类似影响。当然,两者作用的大小不是这么简单的比较就可以判明的,还需要更精细的研究予以剥离。

生育政策的推行和社会经济的发展是生育水平下降和寿命延长的主要原因。两者都会作用于生育水平,但在不同生育制度环境下,其作用的大小有异:在缺乏严格限制性的生育政策环境下,社会经济的发展是生育水平下降的主要因素;而在中国经济尚不发达、但推行限制性生育政策的背景下,生育政策的作用显然更为重要——中国生育水平的快速下降出现在1970年代以后,正是大规模计划生育政策(即晚、稀、少政策)开始推行之时。社会经济的发展和生育政策的推行还会提高人均预期寿命,从而影响人口老龄化的进程、现状和特点。当然,反过来,人口老龄化的进程也会延缓社会经济的发展速度,并对生育政策提出挑战。将上面的思路图示化,则有图2。

预期寿命的延长是经济发展、社会进步、生活水平改善的一种积极结果;而由于生育政策导致的过低的生育水平则可能带来消极的社会后果。中国并不是唯一由于生育政策的推行而导致快速人口老龄化的国家或地区。新加坡是亚洲最早推行计划生育的国家之一,1970年代,新加坡的生育率已经大大低于替代生育水平。韩国旨在降低生育率的举措也取得了惊人的成效。在这些国家和地区,生育率的降低、人口老龄化的发生是快速的、疾风暴雨式的,即主要是在生育政策的驱动下发生的。当然,生育政策是造成、加速人口老龄化的主要因素之一,并不是唯一要素。在日本、西班牙、意大利、东欧等部分国家,其极低的生育率是由经济结构、社会制度等多种因素造成的。社会经济发展一方面降低生育率,另一方面提高人均预期寿命,导致人口老龄化的发生;其特点和过程是缓慢的、渐进的。

东亚国家不少地区分别从1950年代开始先后推行限制性的生育政策。然而,1980年代后,新加坡彻底扭转了过去的生育控制理念,从限制生育转变为鼓励生育。比如, 1986年新加坡“两孩即止”的生育控制口号被“如果养得起,多生子女”的生育倡导口号所取代,并提供一系列的实惠性奖励措施,鼓励生育,以阻止生育率的进一步下滑。日本的生育水平一直较低,1989年的“1.57震荡”(即总和生育率降至1.57)更引起了媒体和政府部门的高度关注。于是,政府于1990年成立了跨部门的委员会,以营造一个有利于生儿育女的社会氛围,并以增加婴儿补贴、建立幼儿看护基金、实施儿童和家庭照料法案等方式刺激人口出生率。韩国的生育率在1996年降低到1.6左右,于是,韩国人口政策的重点就从控制人口数量转向了提高人口素质、改善人口福利,并开始意识到过低的生育率带来的严重人口、社会、经济后果。从2003年开始,韩国政府彻底改变了1960年代以来推行的“小规模家庭计划”,并为没有尽早鼓励生育而后悔。2004年,其家庭计划宣传口号发生了完全的逆转,从“一家两个孩子都会使韩国拥挤不堪”变为“爸爸,我不想自己一个人;妈咪,我想要一个弟弟和妹妹”。同样,欧洲一些国家(如奥地利、瑞典)也采取了许多鼓励生育的措施。

然而,放宽生育政策可以缓解人口老龄化程度,效果却不会立竿见影。由于时间短暂,人类行为对政策的反映需要时日,现在不可贸然定论。不过,从长远的角度来看,新加坡、日本、韩国和欧洲诸国鼓励生育的措施可能已经不会发生作用了,即其生育率永远不会回升了。但是,如果它遏制了生育率的继续下降或减缓了其下降的速度,这也是鼓励生育政策取得成效的标志。换言之,我们应该从两个方面来判断其效果:生育率是否得到回升;生育率下降的速度或势头是否得到遏制。若东亚国家和地区不采取鼓励生育的政策的话,其生育率可能下降得比现在更快。由此可见,虽然这些地区鼓励生育的政策未使生育率明显回升,但其成效已经体现在减缓生育率继续下降方面了。同时,我们还须看到,目前虽然鼓励生育的政策阻止了生育率的进一步下跌,但其回升的效果是缓慢的、渐进的,因而需要做各种长期的准备。

上述事例对中国的启示是明显的。新加坡、韩国等都从限制生育走向提倡至少生育两个孩子的经历不是偶然的。人口学家在过去视高生育率为洪水猛兽;如今,我们深刻地认识到,过低的生育率也不利于社会、经济、人口的可持续性发展,由其所带来的问题的复杂性和严重性甚至可能超过由于数量而引起的问题。从专注于人口总量问题向同时关注总量问题和结构问题的转变,实际上反映了我们对生育率过高或过低后果的认知过程和探索的心路历程。

人口老龄化是我国社会发展过程中无法回避、不可选择的客观产物。在该现象出现之初,政府需要采取适当的对策来缓解其可能造成的矛盾,化解其可能带来的困难,积极应对人口老龄化的挑战。人口发展具有规律性和周期性,人口问题具有长期性,公共政策的推行和其实施效果之间存在时滞性。因此,要解决人口结构问题并不是一代人的问题;但把握不好低生育率的“度”,错失防微杜渐的良机,则必然会导致难以逆转的长期后果。因此,政府需要在科学发展观的指导下,坚持人口、资源、环境可持续发展的科学理念,审时度势、总揽全局,把握我国人口老龄化的现状、特点、趋势和规律,积极探索生育政策在人口老龄化过程中的作用、剥离其影响的大小,并在此基础上提出可行性的规避和应对之策。

毫无疑问的是,无论政府采取什么样的措施应对人口老龄化,适当放宽生育政策会在一定程度上缓解人口老龄化的进程,虽然这将是一个长期的、缓慢的过程;而且,这还将为政府更好地应对老龄化问题提供时间准备。