开发区土地集约利用评价中的指标理想值
2009-12-02李翔靳相木
李 翔 靳相木
[摘要]设置开发区土地集约利用评价指标理想值的技术路线，由决策过程和执行过程两个前后连贯的部分组成。根据杭州等地高新区的实践探索，评价工作的发动者设置开发区土地集约利用评价指标理想值的根本方法是“目标值+区域修正系数”法。具体方法和依据是国家和地方政府制定的规范标准与政策目标，开发区制定的规范标准与管理目标，以及发展趋势值，最大值(或最小值)，平均值，理论最优值，专家(民众)咨询等。不同的评价指标其适用性不同，根据评价指标的属性国土资源部可以选择相应的具体方法。建议至少应责成省级国土资源管理部门按照“自下而上和自上而下”相结合的原则，在省域范围内统一设置评价指标理想值；在可能的条件下，在全国范围内对评价指标理想值按区域进行协调、统筹和确定。
[关键词]开发区；土地集约利用；指标理想值；技术路线；方法；依据；杭州高新区
[中图分类号]F293.2[文献标识码]A[文章编号]1000—4769(2009)05—0027—07
一、相关工作及文献回顾
(一)相关工作
1999年，国土资源部将城市土地集约利用调查与评价列为国土资源大调查的一项重要内容，选择了福州、天津、包头、长春、济南、义乌、南京等7个试点城市开展城市土地集约利用潜力评价，拉开了城市土地集约利用评价的序幕。随后国土资源部又相继出台了一系列文件规范城市土地集约利用评价工作。2006年，国土资源部正式启动的开发区土地集约利用评价即是在“城市土地集约利用潜力评价”项目基础上开展的。
从评价指标理想值的设置看，作为国土资源大调查“土地资源监测工程”的重要组成部分，“城市土地集约利用潜力评价”项目的实施为开发区土地集约利用评价提供了丰富的经验。在国土资源部《城市土地集约利用潜力评价技术方案》的指导下，试点城市在设置土地集约利用评价指标理想值方面做了大量探索和尝试。同时，我国学界也紧密追踪试点实践，对城市土地集约利用潜力评价设置指标理想值的技术路线和理论方法进行了深入研究。
为建立开发区土地集约利用评价工作和技术体系，验证技术规范的科学性和可行性，2006年和2007年国土资源部分两批开展了天津、重庆、哈尔滨、长春、广州、大连、秦皇岛经济技术开发区，上海漕河泾新兴技术开发区，苏州、厦门、西安、杭州、南昌高新技术产业开发区等14个国家级开发区的土地集约利用评价试点工作。这些工作为建立开发区土地集约利用评价体系和长效机制提供了重要依据。
(二)相关文献回顾
查志强(2002)认为，城市土地集约利用潜力评价指标理想值或标准值的设置，必须是在充分把握城市土地集约利用内涵的基础上，一是要参考当今国内外同类发达城市的平均水平；二是要正视国内外相关城市经济实力与发展水平的差距；三是要考虑城市土地利用的需要与可能，即不仅要立足于城市现实发展水平与增长潜力，而且城市的奋斗目标要体现城市总体规划所设置的城市定位。
城市土地集约利用评价的模型不一样，导致指标标准化的方式也会存在不同。刘力等(2004)利用系统论中的信息熵概念计算指标的权重时，采用比重法对原始值进行标准化。设，有m个定量指标x1，x2……xm，且已取得n个参评对象的上述指标的数据，xij(i＝1，2…n；j＝1，2…m)为所取得的原始数据矩阵，则可计算m列n行的标准化决策矩阵Pij＝Xij/∑ni＝xij。由于作者选择的指标均为越大越优越的指标类型，因而这里并未涉及理想值的设置而直接将现状值进行了无量纲化。
汪波等(2006)在采用多因素综合评价模型进行评价时认为，可以用极差标准化法，以每一项指标中的最大值或最小值为标准值进行标准化。设[fj1，fj2]为第i评价单元第j个指标的变化区间，即fj1＝min{aij}，fj2＝aij。以各指标因子作用的程度、性质及表现形式为依据选用标准化模型，采用极差变换标准化法，用下式将样本值变换为无量纲值，正指标计算办法为：lij＝(aij－min{aij})／(max{aji－min｛aij})，而负指标则采用下限效果测度，其计算方法为：Iij=(max{aij}－aij｝／(max｛aij}－min{aij｝)。很显然，这一标准化方式也避开了理想值的设置，而利用极差变化直接得到了标准化的结果。
甄江红等(2004)在对内蒙古自治区包头市工业用地土地集约利用潜力进行评价时，利用指标因子的最大值对现状值标准化：Dij＝Bij／Mij这里理想值Mij即现状值的最大值。路智(2004)也采用了同样的办法对包头市土地集约利用指标的现状值进行标准化。而同样在对包头市城市土地集约利用进行评价时，白冰冰等(2003)则是利用经验值或全国平均值代替理想值并对现状值进行标准化。
蒋贵国(2007)运用综合评价法对成都市工业用地集约度进行评价时，利用的指标标准化公式为：si=(ti－ai)／ti，这里si是i因子指标分值；ti是i因子集约利用合理值；ai是i因子指标实际值。其合理值设置的依据包括：(1)国家和地方制定的技术标准；(2)成都市城市规划、土地利用规划的技术指标；(3)对于缺乏上述数据标准的指标，其合理值由课题组通过对功能区典型区域调查研究，并结合专家咨询最终设置。这里，作者对现状值如此处理的目的在于消除现状值的单位和量纲，便于数据间具备可比性。
针对我国区域差异和城市发展现状，何芳(2003)、张亚卿(2005)、胡永光(2007)等认为，由于城市土地利用特征存在差异，对社会效益、经济效益以及生态效益综合发展的要求程度也不同，有必要将城市按不同的标准进行划分，在评价时根据不同类型的城市和实际情况，采用不同的合理值标准。具体而言可采用：(1)国家或地方制定的规范标准；(2)国内邻近区域同规模和类型区域的最高值；(3)根据该区域历史发展趋势设置的合理水平值；(4)参照发达国家的相应标准；(5)参照理论最优值；(6)咨询专家；(7)对评价区域内居民进行问卷调查。
近几年已有学者针对开发区土地集约利用评
价展开研究。唐健、宫玉泉(2003)认为，由于不同开发区成立时间不同、基础不同、投入不同，在各方面差异较大，为了使开发区土地利用评价指标体系对开发区起到积极的引导作用，应将各指标值的满意值作为标准，通过各开发区的实际指标与该值进行对比，计算出指数。他们结合专家打分以及各地的实际情况，最后设置各指标的标准值分别为：(1)土地开发率。标准值东部为80％，中西部为60％。(2)土地批租率。标准值东部为80％，中西部为60％。(3)土地建成率。标准值东部为90％，中西部为70％。(4)土地投入指标。单位为亿元／平方公里，标准值东部为2，中西部为1。(5)土地产出指标。单位为亿元／平方公里，标准值东部为10，中西部为5。(6)土地收益指标。单位为亿元／平方公里，标准值东部为1，中西部为0.3。(7)工业用地效益指标。单位为亿元／平方公里，标准值东部为25，中西部为15。(8)工业用地比较效益。标准值东部为200％，中西部为150％。
翟文侠等(2006)在对江苏省城市开发区土地集约利用研究时采用了层次分析法，计算开发区土地集约利用指标值偏离合理值的程度所采用的公式为：si=｜ti－ai｜／｜ ti+ai｜，这里ti为该指标的现状值，ai则为该项指标的合理值，采用该项指标的全国(或全省、区域)平均值表示合理值。通过这一比值对现状值进行无量纲化，并利用统一的公式计算开发区土地集约利用综合指数。
胡琳(2007)在对长春经济开发区土地集约利用情况进行评价时，综合采用了三种方式设置评价指标的标准值：其一，部分指标的标准值为同类开发区合理最高值，以此作为参考标准，反映我国目前技术条件下具体开发区与国家同类开发区最高水平的差距；其二，同类开发区平均值，以此为参考标准反映我国目前技术条件下具体开发区与国内一般开发区的比较情况；其三，利用理想值作为标准。这里的理想值为某项指标在目前技术条件下所能达到或接近的绝对最优值。但采用什么样的标准可依据单项指标的自身特点设置，而不应拘泥于唯一的参照标准。
(三)简要的评论
1、从实践发展的脉络看，开发区土地集约利用评价指标理想值设置与城市土地集约利用潜力评价指标理想值设置在技术路线和方法上是前后连贯、一脉相承的，且国土资源部均赋予了试点单位在统一原则下自行设置指标理想值的自由裁量空间。与城市形态和城市性质的多样性和异质性相比，开发区的异质性则相对弱一些。开发区土地集约利用评价指标理想值设置是否赋予被评价单位自由裁量空间或赋予多大程度的自由裁量空间，是一个可以探索和重新审视的问题。
2、学界已有的相关文献显示，土地集约利用评价指标理想值的设置与评价工作采用的理论模型具有内在关联性，不同的评价模型对指标理想值的设置方法和依据也不相同。在学界提供的评价模型中，特别是在评价对象包含多个评价单元的情形下，大都避开设置理想值这一难题，而通过其他途径直接将指标现状值无量纲化和标准化。在需要设置理想值的评价模型中，常用的方法主要有以下几种：国家或地方制定的规范标准；国内邻近区域内相同规模和相同类型区域的最高值；按该区域的历史发展趋势设置的合理值；参照发达国家的相应标准；参照理论最优值；咨询专家；对评价区域内的居民进行问卷调查。
3、已有的相关工作和文献存在的一个突出问题，是对评价发动者和评价接受者的价值取向的差异缺乏充分关注。由于评价发动者和评价接受者的价值取向可能存在很大差别，对指标理想值的认知也会有很大不同。究竟是以评价发动者的价值取向为导向，还是以评价接受者的价值取向为导向，或者说，评价指标理想值究竟应该由评价发动者设置，还是应该由评价接受者自行设置，在这一问题上无论是实践中的《开发区土地集约利用评价规程》<试行，以下简称《规程》)，还是学界的相关研究，大都缺乏清晰论述。特别是，在国土资源部发动的开发区土地集约利用评价工作中，赋予评价接受者以设置指标理想值的自由裁量空间，这一做法不仅可能带来评价技术路线的内在冲突，更严重的是可能因此丧失评价结果的可比性。
二、设置开发区土地集约利用评价指标理想值的技术路线、方法及依据
(一)评价指标理想值的功能
开发区土地集约利用评价是全面贯彻落实国家关于促进土地节约集约用地的各项法律、法规和政策，切实加强开发区用地管理，促进开发区土地节约集约用地的重要措施。开发区土地集约利用评价的目标是为开发区扩区升级审核、动态监测以及有关政策制定提供科学依据。科学设置评价指标理想值，是实现开发区土地集约利用评价工作目标的关键。
土地集约利用评价指标理想值又称为标准值、合理值或适宜值。一般而言，从土地集约利用评价工作体系及其内在逻辑的角度看，设置评价指标理想值的目的是对现状值进行标准化或无量纲化，便于在评价对象之间或同一评价对象的不同年份之间进行比较分析，并得出定量分析的排序结果。概言之，设置开发区土地集约利用评价指标理想值，其最直接也最首要的目的是满足对现状值进行无量纲化和标准化处理的要求，并通过对现状值的无量纲化和标准化处理实现对各开发区土地集约利用水平的排序，为奖惩和制定政策提供依据。同时，通过理想值的设置有效地实现政策导向作用，引导开发区土地集约利用沿着评价指标理想值的目标进行。这两个目标是相辅相成的。
(二)设置评价指标理想值的技术路线
从土地集约利用评价工作的发动者看，可以将土地集约利用评价分为政府机关发动的土地集约利用评价、民间机构或学者发动的土地集约利用评价、土地所有者或使用者自行发动的土地集约利用评价三种形式。其中，前两种属于他评，后一种属于自评。不同的发动者其价值取向不同，对指标理想值的要求也不同。在国土资源部发动的土地集约利用评价中，评价指标理想值的设置必然要体现国家的政策导向和政策目标；民间机构或学者发动的土地集约利用评价，其评价指标的理想值体现的是评价者的价值取向和认知；在土地所有者、使用者或者土地开发主体自行发动的土地集约利用评价中，其评价指标理想值的设置势必体现土地所有者、使用者或者土地开发主体的价值取向和土地利益最大化目标。
开发区土地集约利用评价属于政府机关发动的评价，它不是开发区基于追求自身利益最大化而发动的自我评价，也不是民间机构或学者发动的评价。所以，开发区土地集约利用评价指标理想值的设置当然要体现发动者的价值取向和政策导向。至于理想值如何设置，固然要考虑不同开
发区的条件和水平差异，自下而上地汇集意见。但一定要在自下而上的基础上由评价工作的发动者自上而下地设置评价指标的理想值。只有这样，才能通过评价指标理想值的设置达到评价工作的“排序”和“导向”两个目标。
由于我国幅员辽阔，各地开发区的发展条件、发展阶段、发展模式和发展水平有很大差异，在理想值的设置上搞“一刀切”可能会严重背离各地的实际情况。但也不能因为这一担忧而因噎废食，更不能走极端，由作为评价工作的接受者的开发区自行确定评价指标理想值。在开发区自行设置理想值的情形下，评价工作既不是“自评”，又不是“他评”，整个评价工作体系必然陷入内在逻辑的冲突和混乱。为避免理想值设置“～刀切”可能出现的后果，可以在自下而上和自上而下相结合的过程中最终由国土资源部确定有差别的评价指标理想值，既体现国家的政策导向，又能适应和符合各地开发区的实际情况。
在《规程》确立的评价模型中，开发区土地集约利用评价指标的无量纲化和标准化是以指标实现度的方式达到的，而指标实现度则以指标现状值占理想值比重来表征。由于开发区在整个评价工作体系中是最基础的评价对象，无法或无必要再进一步细分若干评价单元，故与《规程》确定的评价模型相适应，单个开发区层面的土地集约利用评价必须单独设置理想值，但无法以再细分的评价单元的最大值(或最小值、平均值)作为理想值。
基于以上的理论分析，设置开发区土地集约利用评价指标理想值的技术路线应如下图所示：
在图1所示的技术路线中，整个技术过程由决策过程和执行过程两个前后连贯的部分组成。决策过程是在中央政府、地方政府和开发区之间“自下而上和自上而下”的结合中完成的，这一过程最终决定有区域差别的指标理想值。执行过程是开发区执行中央政府设置的有差别的评价指标理想值，完成对指标现状值的无量纲化和标准化处理，实现对开发区土地集约利用水平的排序，并发挥引导作用。
(三)设置理想值的方法及依据
1、设置理想值的基本方法
从方法论的角度看，在《规程》的框架内，按照以上的技术路线，评价工作的发动者设置开发区土地集约利用评价指标理想值的根本方法是“目标值+区域修正系数”法，即：将国家有关土地集约利用控制标准和政策目标确立为评价指标的理想值，并通过这一理想值实现对指标现状值的无量纲化和标准化处理，既达到“排序”目的，又实现“导向”作用。考虑到我国幅员辽阔，各地开发区的发展条件、发展阶段、发展模式和发展水平有很大差异，国土资源部可以按区域设置理想值的修正系数，赋予作为评价工作接受者的开发区一定空间的自由裁量权，以适应各开发区的实际，尽可能实现评价结果的客观、公正。总体上应该按经济区域设置理想值的区域调节系数，但经济区域不宜划分过细，同一个省范围内的开发区应尽量归入同一个经济区域。
另外，国土资源部也可以直接给出评价指标理想值的区间范围，让被评价开发区在这一区间范围内自行选择和设置理想值。
2、具体方法及依据
国土资源部作为开发区土地集约利用评价工作的发动者，在探索和确立评价指标的目标值中。应本着“立足过去，面向未来”“自下而上和自上而下相结合”的原则，方法和依据如下：
(1)国家制定的规范标准和政策目标。可以直接将中央政府制定的有关土地集约利用的规范标准和政策控制目标作为评价指标的理想值，或者参照国家制定的相关相近的规范标准和政策控制目标确定评价指标的理想值。
(2)地方政府制定的规范标准和政策目标。地方政府尤其是省级政府制定了大量的关于本辖区土地集约利用的规范标准和政策控制目标。这些地方性规范标准和政策目标，也应该成为设置开发区土地集约利用评价指标的重要依据和来源。
(3)开发区制定的规范标准和管理目标。典型开发区自行制定的有关用地控制规范、标准和管理目标，也是设置评价指标理想值的重要依据。
(4)发展趋势值。对某一评价指标的历史统计数据进行计量分析，确定其未来5～10年的趋势值，参照这一趋势值设置该指标的理想值。
(5)最大值(或最小值)。参加评价的一个个开发区不是孤立的，是评价体系中的评价单元，国土资源部可以将所有国家级开发区中某一指标现状值的最大值(或最小值)作为该项评价指标的理想值。
(6)平均值。基于(5)项阐述的理由，国土资源部也可以计算出所有国家级开发区中某一指标现状值的平均值，将其作为该项评价指标的理想值。
(7)理论最优值。通过科学方法确定某一评价指标的理论最优值，将该最优值设置为该项评价指标的理想值。
(8)咨询专家(民众)。选择一定数量的专家(民众)咨询设置指标理想值，将其意见作为设置评价指标理想值的依据。
以上的具体方法对不同评价指标的适用性不同，国土资源部可以根据评价指标的属性选择相应的具体方法。
三、杭州高新区试点的实践和探索
(一)试点工作的假设前提
开发区土地集约利用评价试点的假设前提不同于正式开展开发区土地集约利用评价。在试点工作中，一个暗含的、不言而喻的假设前提是：评价工作的发动者和接受者具有同一性，作为试点单位的开发区虽然有自己的立场，但能自觉地站在国家立场组织评价试点工作。也就是说，评价者和被评价者是“同心同德”的，评价者和被评价者的目标和价值取向具有一致性。这样，开发区土地集约利用评价试点工作既可以认为是“他评”，也可以认为是“自评”。因此，由作为被评价对象的开发区自行探索设置评价指标理想值，符合试点工作的内在逻辑。
(二)做法和经验
总体上，杭州高新区试点设置评价指标理想值采用的是“目标值+区域修正系数”法。具体实现方法主要有三类：对于有国家或地方标准的评价指标，其理想值采用或参照国家、地方设置的目标控制值，并结合浙江实际进行修正；对于可采用科学方法推断的理想值，可将理论最优值作为该指标的理想值；对不能采用或参照国家或地方标准的，通过咨询专家意见的方式设置理想值。具体做法和结果是：
1、土地开发率(A11)=100％。对于土地开发率，现行土地政策未规定目标控制值。但考虑到凡不可建设土地以外的土地全部达到供地条件是土地开发进度的最圆满状态，故将土地开发率的理想值确定为100％。
2、土地供应率(A12)=100％。对于土地供应率，现行土地政策也未规定目标控制值。考虑到凡已达到供地条件的土地全部供应完毕是土地供应的最终状态，故将土地供应率的理想值确定为100％。
3、土地建成率(A13)=100％。对于土地建成率，现行土地政策也未规定目标控制值。考虑到凡已供应土地全部建设并通过竣工验收是土
地开发的最圆满状态，故将土地建成率的理想值确定为100％。
4、工业用地率(A21)=55％。对于工业用地率，现行土地政策未规定目标控制值。同时，也很难通过科学方法确定理论最优值。考虑到高新技术产业开发区的用地特点和杭州高新区实际，经咨询专家意见，将工业用地率确定为55％。
5、高新技术产业用地率(A22)=30％。根据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》(1996年2月9日国家科委国科发明字061号)和《国家高新技术产业开发区技术创新纲要》(国科发火字[2005]16号)等关于“国家高新技术产业开发区应当成为我国高新技术产业化的基地，高新技术向传统产业扩散的辐射源”的精神，考虑到高新技术产业用地的特点，并经咨询专家意见，将高新技术产业用地率设定为30％。
6、综合容积率(A31)＝1.2。根据国土资源部新修订的《工业项目建设用地控制指标》(国土资发[2008]24)的精神和《杭州高新区实施大项目带动三年行动计划》的有关规定。并经咨询专家意见，将开发区综合容积率设定为1.2。
7、建筑密度(A32)＝25％。根据国土资源部新修订的《工业项目建设用地控制指标》(国土资发[2008]24)的精神，考虑到开发区内道路、绿化、河道等用地，并经咨询专家意见，将开发区建筑密度设定为25％。
8、工业用地综合容积率(A33)＝1.8。根据国土资源部新修订的《工业项目建设用地控制指标》(国土资发[2008]24)对单项工程容积率的控制性要求和《杭州高新区实施大项目带动三年行动计划》的有关规定，项目组将工业用地综合容积率设定为1.8。
9、工业用地建筑密度(A34)=30％。根据国土资源部新修订的《工业项目建设用地控制指标》(国土资发[2008]24)对单项工程建筑系数不低于30％的控制性要求，考虑到浙江土地资源禀赋和经济社会发展条件，以及高新技术产业不同于传统工业厂房的设计应向空中发展的特点，将工业用地建筑密度设定为30％。
10、工业用地固定资产投入强度(B11)=6000万元／公顷。通讯设备制造、集成电路设计、通用设备和专用仪器仪表制造等产业是杭州高新区的支柱性产业，根据国土资源部新修订的《工业项目建设用地控制指标》(国土资发[2008]24)对这一类产业项目投资强度的控制性要求(一、二、三、四等别城市的投资强度控制标准在3105—4400万元／公顷)，以及《浙江省工业建设项目用地控制指标》(浙土资发[2007]9号)提出的国家级开发区一类工业用地要求不得低于4590万元／公顷的要求，考虑到高新区投资强度应该相对较高，项目组将6000万元／公顷作为工业用地固定资产投入强度的理想值。
11、工业用地产出强度(B12)=22500万元／公顷。《国家级经济技术开发区经济社会发展“十一五”规划纲要》(商资发[2006]257号)规定设置2010年工业用地工业产值的目标值为6300万元／公顷，《杭州高新区实施大项目带动三年行动计划》提出的目标值是22500万元／公顷。从杭州高新区实际出发，项目组将工业用地产出强度的理想值设定为22500万元／公顷。
12、到期项目用地处置率(c11)=100％。对于到期项目用地处置率，现行土地政策未规定目标控制值。考虑到凡有偿使用且已到期的项目用地都应及时提出处置意见，故将到期项目用地处置率的理想值设置为100％。
13、闲置土地处置率(C12)=100％。对于闲置土地处置率，现行土地政策未规定目标控制值。但考虑到几闲置土地都应及时提出处置意见，故将闲置土地处置率的理想值设置为100％。
14、土地有偿使用率(C21)=70％。对于土地有偿使用率，现行土地政策未规定目标控制值。推行国有土地有偿使用、建立和发展土地市场，让市场在土地资源配置中发挥基础性调节作用是我国经济体制改革和经济转型发展的重要内容，也是我国现行土地法律法规和政策的重要目标。考虑到高新区的功能定位，并经咨询专家意见，区域内已实施的公共管理及公共服务用地、交通运输用地及必要的保障性用房，其土地有偿使用率的理想值设定为70％。
15、土地招拍挂率(C22)=15％。2002年7月，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。2006年8月，国务院发布《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发(2006]3l号)规定，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。2007年9月，国土资源部修订《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。也就是说，直至2006年国务院31号文件发布以招拍挂方式出让工业用地才是强制性规范，而之前是任意性规范。再考虑到协议方式是市场交易方式的常态，有其独特的适应性和优势所在，从杭州高新区“以区促城”发展定位的实际出发，经咨询专家意见，将土地招拍挂率的理想值设定为15％。
四、结论、讨论及建议
(一)主要结论
1、不同类型的土地集约利用评价，对设置评价指标理想值的要求不同，从而评价指标理想值在其评价工作体系中的功能也不尽相同。开发区土地集约利用评价属于政府机关发动的评价，是“他评”，而不是“自评”。作为开发区土地集约利用评价的发动者，国土资源部在评价工作体系中统筹设置评价指标理想值是其职责所致。开发区土地集约利用评价指标理想值的设置要体现发动者的价值取向和政策导向。对于理想值如何设置，固然要考虑不同开发区的条件和水平差异，自下而上地汇集意见，但一定要在自下而上的基础上由评价工作的发动者自上而下地统筹设置评价指标的理想值。
2、同一般的评价工作一样，设置开发区土地集约利用评价指标理想值，其最直接、最首要的目的是满足对现状值进行无量纲化和标准化处理的要求，并通过对现状值的无量纲化和标准化实现对开发区土地集约利用水平的排序，为奖惩和制定政策提供依据。同时，通过评价指标理想值的设置有效地实现政策导向作用，引导开发区土地集约利用沿着评价指标理想值的目标进行。这两个目的是相辅相成的。
3、设置开发区土地集约利用评价指标理想值的根本方法是“目标值+区域修正系数”法，即：将国家有关土地集约利用控制标准和政策目标确立为评价指标的理想值，并通过这一理想值实现对指标现状值的无量纲化和标准化处理，既达到“排序”目的，又实现“导向”作用。考虑到我国幅员辽阔，各地开发区的发展条件、发展
阶段、发展模式和发展水平有很大差异，国土资源部可以按区域设置理想值的修正系数，赋予作为评价工作接受者的开发区一定空间的自由裁量权，以适应各开发区实际，尽可能使评价结果客观、公正。
(二)几点讨论
在本文框架内审视《规程》关于设置评价指标理想值的规定，至少有三个方面需要进一步讨论：
1、《规程》对政策导向性原则的贯彻不彻底。虽然总则部分提出开发区土地集约利用评价应遵循政策导向性原则，但这一原则在技术路线和评价方法中没有得到充分体现。评价指标理想值是体现政策导向性的主要载体，但评价指标理想值由作为评价对象的开发区自行设置，这与评价工作追求的政策导向性原则是背离的。
2、《规程》赋予开发区自行设置评价指标理想值的自由裁量空间，这一规定造成开发区土地集约利用评价是“他评”还是“自评”的定位模糊。如果说开发区土地集约利用评价是由国土资源部发动的“他评”，但评价指标理想值却由开发区自行设置，这又似乎是“自评”。《规程》对开发区土地集约利用评价是“他评”还是“自评”的定位模糊，很可能造成各地开展评价工作的思路摇摆和混乱。
3、在《规程》的框架内，开发区土地利用集约度综合分值由评价指标的权重、评价指标的现状值和评价指标的理想值三个因素决定，但因为指标理想值由开发区自行设置，评价结果失去了全国层面的可比性和可排序性，从而使得对指标现状值的无量纲化和标准化处理变得无的放矢。评价结果无法排序，最终也会在评价结果公示环节表现出来。按什么顺序排队，将会成为评价结果公示的难题。不仅如此，评价结果无法排序，也将使评价结果很难为开发区扩区升级审核、动态监测以及有关政策制定提供依据。
(三)建议
基于本文的理论和技术分析，在国土资发[2008]145号文件已经发布和正在贯彻的背景下，建议国土资源部至少应授权或责成省级国土资源管理部门按照“自下而上和自上而下”相结合的原则在省域范围内统一设置评价指标理想值，并报国土资源部核准和备案。在可能的条件下，国土资源部应对全国开发区土地集约利用评价指标理想值按区域进行协调和统筹。
[参考文献]
[1]查志强，土地集约利用潜力评价指标体系的构建[J]，浙江统计，2002，(4)
[2)刘力，邱道持，粟辉，曹蕾，城市土地集约利用评价[J]，西南师范大学学报(自然科学版)，2004，(5)
[3]汪波，郑家响，我国大城市土地集约利用评价研究(J]，北京科技大学学报，2006，(1)
[4]甄江红，成舜，郭永昌，张敏，包头市工业用地土地集约利用潜力评价初步研究[J]，经济地理，2004，(2)
[5]路智，包头市城市土地集约利用潜力评价研究(D]，西安建筑科技大学学位论文，2004
[6]白冰冰，成舜，李兰维，城市土地集约利用潜力宏观评价探讨——以内蒙古包头市为例[J]，华东师范大学学报，2003，(1)
[7]蒋贵国，成都市工业用地土地集约利用潜力评价研究[J]，四川师范大学学报(自然科学版)，2007，(5)
[8]何芳，城市土地集约利用及其潜力评价[M)，上海：同济大学出版社，2003；张亚卿，城市土地集约利用评价研究——以河北省辖市、县为例[D)，河北师范大学硕士学位论文，2005，胡永光，城市土地集约利用潜力评价——以益阳市为例[D]，湖南师范大学硕士学位论文，2007
[9]唐健，宫玉泉，应尽快建立开发区土地利用评价指标体系[N]，中国国土资源报，2003—12—01
[10]翟文侠，黄贤金，张强，钟太洋，马其芳，基于层次分析的城市开发区土地集约利用研究——以江苏省为例[J)，南京大学学报(自然科学版)，2006，(1)
[11]胡琳，开发区土地集约利用及其潜力评价研究——以长春经济技术开发区为例[D]，长春：吉林大学硕士学位论文，2007
(责任编辑：张琦)
