民航系统腐败现象滋生原因与治理对策

卢　鹰

【摘 要】 本文分析考察了中国民航系统近年来被查处的腐败案件的特点,认为其滋生原因,既有深刻的思想根源,也有体制方面的原因;治理的主要对策一是构建和强化反腐倡廉建设长效教育机制,使官员“不想贪”;二是构建和强化反腐倡廉建设的制度保障体系,使官员“不能贪”;三是构建和强化反腐倡廉建设的长效监督机制,使官员“不敢贪”。

【关键词】 民航系统;腐败现象;主要特点;滋生原因;治理对策

近几年,民航系统华北管理局原局长王兰如、副局长段始黎、龚懿等因腐败而相继落马,东北空管局黑龙江空管分局原局长霍光雷因私设“小金库”生活腐化而被查处,首都机场集团公司原总经理、董事长李培英因收受巨额贿赂而被执行死刑。这些触目惊醒的案件,一方面说明在党领导下,民航系统的反腐败斗争取得了一定的成效;一方面也说明在实行特殊管理的民航系统,反腐败同样也存在着斗争的长期性和复杂性。深刻分析民航系统腐败现象滋生的思想根源和体制原因,深入研究新形势下民航系统反腐败斗争的新特点和新规律,对于推动民航系统在今后的工作中将反腐倡廉建设放在更加突出的位置,扎实推进惩治和预防腐败体系建设,具有十分重要的意义。

一、民航系统腐败现象的主要特点及其滋生原因分析

考察民航系统近年来被查处的腐败案件的特点,既有大环境下社会转型时期腐败案件的一般共性特征,也有小环境下民航系统本身的个性特点;分析其滋生原因,既有深刻的思想根源,也有体制方面的原因。

1、民航腐败现象的主要特点

改革开放三十多年来,民航事业迎来了前所未有的机遇,呈现出稳定快速发展的状态,国家投资成倍增加,基础设施建设规模不断扩大,技术更新日新月异,已经基本完成了由计划经济时代向社会主义市场经济的转型,走上了全新发展的轨道。在这一转型时期和全新发展时期,由于各种因素的影响,腐败现象也随之滋生蔓延开来,在某些领域某些部门甚至达到了严重的地步。概括这一时期民航系统的贪污腐败现象,主要有以下几个特点:

(1)贪污腐败数额触目惊心。如首都机场集团公司原总经理、董事长李培英,利用手中掌握的权力,先后三次私自从北京首都机场集团公司、北京首都国际机场股份有限公司委托有关单位的理财资金中,转出人民币共计达8250万元之巨,由其个人控制使用;利用职权在为有关单位资金拆借、银行贷款担保等过程中大肆索取和收受贿赂,先后索取或收受有关单位和个人贿赂款项共计折合人民币2661万余元,成为建国以来民航系统贪污腐败第一大案,给国家带来极为严重的经济损失[1]。

(2)一把手利用职权收受贿赂现象严重。在一些腐败案例中,由于单位一把手掌握着用人权和决策权,往往成为不法分子重点突破收买的对象,而失去各方面监督的一把手也往往经受不住金钱美女的诱惑,一头栽进腐败陷阱而不能自拔。如原西北民航管理局榆林站站长权明义,能经受住大漠风沙和艰辛生活的考验,却在建设项目招标中经受不住几万元甚至数千元的诱惑,多次收受贿赂,从1993年5月到1995年7月先后非法收受他人财物近10万元,被判处有期徒刑7年[2]。

(3)私设“小金库”成为贪污腐败滋生的渊薮。多年来,中央一直三令五申,要求严明财务制度,清理“小金库”,但因为关系小集团的利益,“小金库”无处不在,有禁不止。这种严重违纪甚至违法现象的存在,使“小金库”腐蚀干部队伍、滋生贪污腐败现象的渊薮之一。如东北空管局黑龙江空管分局原局长霍光雷,伙同会计赵守峰,利用职权在分局私设“小金库”,挪用其中大部分资金供个人使用。其中霍光雷挪用100万元用于个人购买别墅,另外挪用100万元用于个人购买基金,严重损害了空管系统的形象,暴露出相关单位在管理和监督方面存在的许多漏洞[3]。成为贪污腐败滋生的渊薮之一。

(4)工程建设和项目招标成为腐败现象多发的重点区域。同全国其他部门其他行业的腐败现象一样,民航系统的重大工程建设和项目招标往往是腐败现象频繁发生的重点区域,而且贪污腐败的数额特别巨大,影响极为恶劣。如前面所提到的西北民航管理局榆林站站长权明义,首都机场集团公司原总经理、董事长李培英,还有华北空管局副局长龚懿等,无不栽倒在重大工程建设和项目招标上。

(5)串案、窝案时有发生。集体腐败和单位腐败成为新时期腐败现象的一大显著特征,“拔出萝卜带出泥”、“要烂一窝烂”的现象在民航系统也时有发生。如东北空管局黑龙江空管分局原局长霍光雷私设“小金库”挪用公款案即牵涉到局级领导和下属中层领导多人;华北空管局副局长龚懿涉嫌经济犯罪一案牵扯到原局长王兰知、副局长段始黎等多人被检察机关立案侦察和逮捕归案。

2、民航系统腐败现象滋生原因分析

毋庸讳言,从上一世纪九十年代到现在,尽管国家和民航系统打击惩治腐败的力度在逐年增加,但腐败现象仍居高不下,腐败分子可以说是前仆后继,反腐倡廉的形势日益严峻。科学考察腐败行为特别是民航系统腐败现象滋生的主体因素、客体因素和环境因素,深入分析腐败分子思想蜕化变质、行为贪得无厌的思想根源和行为轨迹,对于我们坚持标本兼治,综合治理,建立长效的教育机制,科学的预防机制和严密的监督机制,具有十分重要的意义。

概括分析民航系统腐败现象滋生的原因,主要集中在以下几个方面:

(1)思想教育的苍白与陈旧。思想教育是中国传统政治文化中一种很重要的教育理念,中国封建盛世法典《唐律疏议》就强调“德礼为政教之本,刑罚为政教之用”。思想政治工作也是我们党的优良传统和一大政治优势,并且常抓不懈。但在新时期的反腐倡廉工作中,思想教育的成效却令人忧虑,我们党的这一传统政治优势正在逐渐丧失。一个最为鲜明的事实就是,截至到目前为止,包括民航系统在内的几乎所有受到查处受到法律严惩的贪官的忏悔录或者悔过书内容几乎都是千篇一律,出现了惊人的一致,都声称自己是因为放松了理论学习,放松了世界观的改造,忘记了全心全意为人民服务的根本宗旨,才出现了思想蜕化变质,道德观念滑坡,生活腐化堕落,走上了违法乱纪的道路。这种现象发人深省,实际上是给我们传统的思想教育工作敲响了警钟。思想教育内容的陈旧苍白,远远不能适应变化多端的现实需要,缺乏应有的说服力。思想教育方式的拘泥守旧,远远不能解决日益复杂的现实问题,缺乏鲜明的针对性和实效性。而疏忽或者放松了思想教育,使思想教育工作流于形式,更是各个基层党组织存在的一大弊病。

(2)规章制度的漏洞与虚设。分析腐败案件高发频发、腐败分子前仆后继的原因,一个重要的原因就是制度不完善,管理有漏洞。邓小平曾经指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面存在的问题更重要。这些方面好的制度可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[4]改革开放以来随着反腐败形势的日益严峻,党和国家也相继出台了一系列预防和惩治腐败的法律法规,在约束和监督权力的运行方面采取了一整套制度措施,民航系统也相继推出了许许多多的规章制度、工作条例等,但总的说来,与腐败现象的高发频发、腐败手段的复杂多样、腐败分子的日益隐蔽的形势相比,这些法律法规和规章制度明显不适应反腐倡廉的实际需要,呈现出“头痛医头,脚痛医脚”被动性和滞后性,有着明显的缺陷和漏洞。

(3)监督体制的弱监与虚监。民航华北管理局原副局长龚懿因受贿罪被检察机关逮捕后,曾写了一篇《失去自由后的感想》,除了发“一失足成千古恨”的忏悔外,还对我们的监督体制提出了疑问,认为“下级监督不敢,同级监督太软,上级监督太远,司法监督太软”。[5]龚懿的这种说法尽管有为自己开脱罪责的因素,但也确实说明了我们现行的各种监督主体整体效能发挥不佳,甚至处于弱监、虚监和出现漏监现象。原因主要有以下几个方面:一是这些监督主体的权威性不强,有些监督主体甚至处于明显的弱势地位,没有权威性的监督机构等于形同虚设,处于弱势地位的监督主体无异于徒具形式;二是这些监督主体相对独立性较差,有些监督机构甚至处于监督对象的直接领导之下,很难想象能够充分发挥有效的监督权;三是监督制度的强制性不够,尽管法律法规赋予这些监督主体以监督权力,但有些被监督对象相对处于强势地位,对监督主体的呼吁和告诫可以置之不理。

二、“不想贪”——构建和强化反腐倡廉建设长效教育机制

目前改革开放事业已经进入一个新阶段,整个中国社会正处于基础变革和利益调整的重要时期,虽然随着我们惩治力度的不断加大,腐败现象得到了一定程度的遏制,但依然是腐败行为的高发和易发时期。民航系统也同全国的形势一样,结构性调整进一步深化,工程建设项目逐渐增多,物资设备采购逐年增加,资金投入幅度空前加大,更对党的作风建设和反腐倡廉建设提出了更新更高的要求。我们一定要保持清醒的头脑,更加注重建设标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉制度体系,坚持教育、制度、监督三者并重和有机结合的方针,建立起一套完整的反腐倡廉长效机制。其中,教育是基础,制度是保证,监督是关键。

在加强教育方面,一定要全力克服过去的思想教育工作内容的拘泥守旧、方式的枯燥单一、效果苍白无力等弊端,开创民航系统反腐倡廉教育新思路,夯实教育基础,革新思想教育内容,改革思想教育方式,形成反腐倡廉“大宣教”格局,进一步构建和强化反腐倡廉建设长效教育机制,促使广大党员干部特别是各级领导干部“不想腐败”,远离腐败。

1、执政为民教育

立党为公,执政为民,是加强党员干部思想教育的核心内容,也是新时期推进反腐倡廉建设、密切党同人民群众血肉联系的核心问题。当前进行科学发展观的学习和研讨,其中一个重要目的就是要求每个党员特别是党政领导都必须牢记全心全意为人民服务的根本宗旨,“坚持全心全意为人民服务,坚持群众路线,真诚倾听群众呼声,真实反映群众愿望,真情关心群众疾苦,多为群众办好事、办实事,做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋”[6]要求每个党员特别是党政领导都必须为人民掌好权,用好权。执政为民教育的主要内容应该包括以下几个方面:一是强化公仆意识教育,二是强化根本宗旨教育,三是强化兴亡教训教育,在党的执政实践中日益磨砺立党为公的政治品格,日益锤炼执政为民的政治形象。

2、廉洁自律教育

按照科学发展观的要求,中共中央在《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中指出,要在广大党员干部中深入开展理想信念和廉洁自律教育,“教育和引导各级领导干部深刻领会科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求,坚定共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想,牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观,牢固树立正确的权力观、地位观、利益观和社会主义荣辱观”,打牢廉洁从政的思想政治基础。胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调指出,“全党同志特别是领导干部都要讲党性、重品行、作表率。”[7]如果每一位党员特别是领导干部都能做到公平公正,廉洁自律,就能继承优良传统,弘扬新风正气,以优良的党风促政风带民风。

3、党纪国法教育

纪律是规范党内政治生活的准则,法律是稳定社会秩序的基石。党无纪则乱,国无法不立。在我国社会生活中,党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为准则,是维护党的团结统一、完成党的任务的保证,也是提高党的执政能力的重要手段。所以党章要求每一位党员都必须遵守党的纪律,自觉接受党的纪律的约束。宪法规定每一位公民都要遵守和维护宪法和法律的尊严,绝不容许任何人任何政党任何社会团体有超越法律之外的任何特权。在我党致力于大力提高党的执政能力、积极推进依法治国的进程、全面构建和谐社会的今天,民航系统在反腐倡廉建设中坚持科学发展观,其中一个主要内容就是加强党纪国法教育,在全党中树立“以遵纪守法为荣,以违法乱纪为耻”的社会主义荣辱观,高度认识党的纪律的严肃性和国家法律的权威性,各级党政领导要带头做到明纪守法,依法行政,建立起遵守党的纪律,崇尚法律、遵守法律和执行法律的理念,共同推动民主法制国家建设。

三、“不能贪”——构建和强化反腐倡廉建设的制度保障体系

在教育是基础、制度是保证、监督是关键三者并重的反腐倡廉建设中,制度的保障是标本兼治中的治本之策,也是惩治和预防腐败体系建设的核心内容,反腐倡廉建设实质上就是一个以制度为核心体系和重要保障而构建的系统工程。制度也具有稳定性和长期性的特点,不会随着领导人的改变或者领导人个人意志的改变而改变,能够在腐败斗争中充分发挥制约力和保障力的作用。

按照科学发展观的要求,民航系统今后主要是加强以下几个方面的反腐倡廉基本制度建设:

1、完善党内民主制度,保障党员民主权利

要充分发挥党内民主,将党员的各项权利落到实处并予以全面保障。按照新党章规定,每个党员都有勇于揭露和纠正工作中的缺点、错误,坚决同消极腐败现象作斗争的义务,都有建议权、检举权和批评权。据统计,百分之七十以上的腐败案件和腐败分子都是因为党员干部的检举揭发而被查处。虽然2004年中共中央颁布实施了《中国共产党党员权利保障条例》,但因为检举揭发腐败而受到打击迫害的现象仍然时有发生,屡见不鲜。必须彻底结束这种不正常的局面,完善制度建设,强化制度约束,使党员的民主权利得到切实的保障。

2、坚持民主集中制原则,发挥纪委监督作用

民主集中制是我们党的一个根本制度和领导原则。反省民航系统近年来出现的领导干部违法违纪和滋生腐败的主要原因,绝大部分是因为没有很好的执行集中制,大的项目建设和资金使用不开会讨论研究,由主要领导说了算。当前要根据民航系统的工作特点和实际情况,坚持民主集中制“集体领导,民主集中,充分酝酿,会议决定”的总体要求,进一步逐步量化的实施细则,从制度上规范党委议事和集体领导的内容、程序和纪律,坚决杜绝家长制、一言堂。各级纪委也要按照民主集中制的要求,切实履行自己的工作职责,对党委、领导班子的议事和决策程序实行全过程的监督,真正发挥制约权利、遏制腐败的作用。

3、强化财务管理制度,彻底清查“小金库”

鉴于“小金库”已经成为各种腐败滋生蔓延的渊薮之一,最近一个时期党中央和国务院联系下发文件和通知,要求各个部门强化财务管理制度,彻底清查私设的“小金库”,其决心之大,力度之强,都是前所未有的。民航系统一定要严格按照党中央和国务院的要求和部署,严厉查处“小金库”问题,发现问题立即纠正,彻底清理,今后如果再发现存在账外账和“小金库”问题,主要领导一律免职,绝不姑息。同时要加强对财务人员的业务知识、职业道德和党纪法规的教育培训。加强财务规章制度建设,严格落实有关纪律。加强预决算管理制度,规范资金使用和财务审计制度。

四、“不敢贪”——构建和强化反腐倡廉建设的长效监督机制

在推进惩治和预防腐败体系建设的系统工程中,监督是最为关键的环节,对腐败现象能起到实质性的预防和制约作用。过去我们有着各级纪检监察机关,有着各级反贪机构,在反腐倡廉工作中也发挥了重要的作用,但仍然存在着许多问题,出现了一些虚监、弱监、漏监的现象,近年来全国及民航系统陆续发生的一些腐败案件,特别是一些影响恶劣的腐败“群案”、“窝案”证明,监督不力和监督失效仍然是腐败发生的重要根源。正因为如此,胡锦涛总书记强调指出:当前和今后一个时期加强反腐倡廉建设,要“以完善惩治和预防腐败体系为重点,强化权力制约和监督,深化改革和创新体制,拓展从源头上防治腐败工作领域,努力形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制,切实提高反腐倡廉建设成效,为全面建设小康社会提供有力政治保证。”[8]

1、强化对领导干部和领导班子的监督

按照科学发展观的要求,党中央在《工作规划》明确提出要加强对两个方面的重点监督,一是加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督,二是加强对重要领域和关键环节权力行使的监督。

加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督,主要包括六个方面:(1)加强对贯彻落实科学发展观情况的监督;(2)加强对执行民主集中制情况的监督;(3)加强对落实领导干部廉洁自律规定情况的监督;(4)加强上级党委和纪委对下级党委及其成员的监督;(5)加强巡视工作;(6)加强纪检监察机关派驻机构统一管理。强化对领导干部的监督,防止腐败行为发生,防止权力失控、决策失误、行为失范,应当是全方位全过程方位的切实有效的监督,绝不能使权力成为个别人捞取政治资本和经济利益的工具。

2、强化对重要领域和关键环节权力行使的监督

依照科学发展观的要求,根据民航系统的特点,强化对重要领域和关键环节权力行使的监督主要包括五个方面:(1)加强对干部人事权行使的监督;(2)加强对重大工程建设和招标工作的监督;(3)加强对物资采购工作的监督;(4)加强对资金使用的监管;(5)加强对国有资产的监管。其中对干部人事权行使的监督是对重要领域和关键环节权力行使监督重中之重。选拔任用干部关系着我们党和国家的千秋大业的成败,中央一再强调选拔任用干部要走群众路线,“用好的作风选人,选作风好的人”,确保将那些认真贯彻落实科学发展观,开拓进取,清正廉洁的人选拔到各级领导岗位,确保人民群众的参与权和知情权,确保选拔和任用过程的公开度和透明度。对于选人用人失察失误造成重大损失的,必须依照有关规定和程序追究责任。对于卖官鬻爵现象要严厉查处,决不姑息。

在民航系统中,加强对工程建设项目和招标工作的监督也是一个遏制腐败现象发生的关键环节。必须强化对重大工程建设项目和招标项目的领导工作和监督工作,除设立专门的工程建设领导小组与指挥部,设立专门的招投标管理机构外,也要专门设立主要有纪检监察成员组成的监督机构,对工程建设和招投标实行全方位全过程的监督,坚决查处工程建设中的贪污腐败行为、招投标中的弄虚作假行为、领导干部插手工程建设和招投标的违法乱纪行为,确保重大工程建设的顺利进行,确保招投标过程的公平廉洁。

3、强化纪检监察队伍建设,进一步提高监督效能

虽然民航系统纪检监察部门在反腐败斗争中发挥了重要的作用,取得了明显的成绩,但也普遍存在着工作人员人数不多、专业知识不强、监督意识弱化等问题,很难适应本系统监管领域较多、责任重大的实际情况和工作要求。今后应该首先切实加强纪检监察队伍建设,选拨一些政治觉悟高、工作能力强、品德作风好的人员充实各级纪检监察队伍,使纪检监察队伍真正成为一支党和政府放心、人民群众满意、腐败分子畏惧的“特别能战斗”的监督方面军。其次是加强纪检监察队伍思想建设和作风建设,大力开展综合业务知识培训,组织系统内反腐倡廉经验交流活动,使纪检监察队伍能认真履行党章规定的三项主要任务和五项经常性工作,增强工作地积极性和主动性。最后,为了进一步提高监督效能,纪检监察部门应重视自身的能力建设,加强法律、财务、审计和民航系统各项专业知识的学习,增强反腐败的辩证分析能力和主动出击能力努力提高纪检监察工作地针对性和实效性。同时注意注意进一步扩大监督体系,协调各方形成反腐倡廉工作的互动与合力,才能对权力的行使产生强大的监督制约功能和威力,切实提高监督效率。

【注释】

[1] 吴兢.首都机场集团公司原总经理、董事长李培英因受贿罪一审判死刑.人民日报,2009-2-11.

[2] 纪言,刘凤梅.悲哉,金钱的俘虏——权明义受贿案纪实.党风与廉政,1998.07.

[3] 民航总局空中交通管理局纪委文件.关于对黑龙江空管分局违纪违法情况及相关责任人责任追究的通报.民航空纪发[2008]4号.

[4] 邓小平文选第二卷,人民出版社,1994:333.

[5] 见民航管理局纪委,纪检监察工作简报,2009-4.

[6] 胡锦涛同志在中纪委第五次全会上的讲话,人民日报,2005-1-12.第一版.

[7] 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗.“中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编.人民出版社,2007.10:53.

[8] 胡锦涛总书记在中央纪律检查委员会第七次全体会议上发表重要讲话.见人民日报,2008-1-16.第一版.

【作者简介】

卢鹰(1959-),陕西礼泉人,中共陕西省委党校教授,硕士生导师.