试论公用事业市场化改革问题及前景

翟　齐

一、公用事业市场化概述

公共事业市场化是指政府通过租赁、合同、承包、采购、招标等方式, 把原来由政府包揽的部分公共事务和提供的公共服务进行民营化和市场化, 变以往由政府提供公共物品的单一主体模式变为由市场企业主体、中介组织、公民个人的多元主体模式。其实质在于通过引用有效的竞争机制,改革市场结构,给予公众更多的选择空间, 使公众自主选择公共服务主体, 通过市场竞争机制来提高公共服务的质量。其目的是在不扩大政府规模, 不增加公共财政支出的情况下, 改善公共服务的提供水平, 提高行政效率, 增强政府能力。在我国尝试公用事业市场化改革是一个趋势,同时也是改革的摸索阶段,市场化只是提高政府公共行政能力的手段而已,促进公平与效率和谐发展,增加社会福祉,才是真正的目标价值取向。 我国实施公用事业市场化改革是政府推进公用事业发展的必然选择。

二、我国公用事业市场化改革存在的主要问题

在中国,由于市场发展缓慢,很多市场规则尚未健全,由此市场化运行过程中容易造成混乱局面。如果公共产品供给领域引入竞争机制,政府面临的另一大风险是市场监管制度的建立与完善。中国至今还没有制定一套完整的公共服务法案,由于法律规范和管理机制的缺陷,公共服务市场化中出现了不少损害公共利益的行为。如有的项目经营主体利用公共服务的自然垄断性,人为地抬高价格获取超额利润,损害了公众和消费者的利益;还有的利用公共权力和工程建设管理上存在的漏洞,大肆侵吞财政资金和公共财物,以致公共项目建设中的腐败现象屡禁不止。在公用事业市场化过程中,基本上遵循着这样一种改革费用的承担模式,那就是政府、企业、公众三方付费。对于公众来说,公共物品的服务质量、价格是他们最关注的。公众是公共物品的直接消费者,他们是直接的收益者,反过来如果改革不成功,公众也就成为了直接的受害者。

三、解决公用事业市场化改革过程中存在问题的方法

1.强化政府在公用事业管理中的责任,切实维护公众利益。公共行政理论认为,政府是一种委托代理机构,它必须对其委托人即公众负责,确保公众利益得到维护是政府职能的重要组成部分。因此,无论公用事业市场化改革与否,政府在公用事业中维护公众利益的责任不能忽视。我国20多年改革的经验清楚地说明,把百姓利益放在第一位的改革措施,会有强大的社会推动力,改革也会成功。因此,在公用事业市场化改革过程中,政府只有将公众利益放在首位,改革才能成功。

2.确保公众在公用事业市场化改革中的参与权。在政府、经营者和消费者三方利益关联体中,消费者虽然人数众多,但比较分散,很难形成利益共同体,因此,在三方中处于劣势地位。“在公用事业领域,消费者几乎没有退出的选择权,自然垄断企业则可能因为摆脱了消费者的威胁,不思进取、侵犯消费者的利益是非常可能的。”因此,在公用事业改革过程中,必须在监管者、经营者和消费者间建立一套互动的制度体系,使政府监管者依法监管经营者;当经营者提供的产品和服务不合格时,消费者有权通过一定渠道监督经营者;当政府监管者不作为时,消费者能通过一定的手段监督政府监管者。只有公众真正参与到公用事业改革中去,才有可能使公众利益不受损害。

3.建立有效的公用事业监管体制。公用事业监管体制的构建主要包括监管机构及保障政府监管活动健康有序进行的监管法律两方面。一是要建立独立公正的监管机构。由于世界各国社会经济发展水平、国家制度、历史文化等的不同,各国都形成了一套符合本国国情的监管体制和监管机构,通过法律的授权和限定来明确界定监管机构职责范围是发展的趋势。所谓监管机构的“独立性”,一方面指监管机构与被监管企业的独立。另一方面是监管机构在实施监管时与政府其他相关机构相对独立。一个成功的监管体制首先应做到政府和监管机构间的职责分离,即政府设定政策框架,监管机构在这一政策框架内进行监管。因此,我国应改革和清理公用事业多头监管的局面,尽量将公用事业监管职能集中到一个部门,避免多头监管。二是要完善公用事业监管的法律体系。法律、法规是政府监管行为的重要依据,其作用主要是控制垄断,保证服务质量,维护公众利益。

4.制定科学的监管政策。在公用事业改革过程中,政府应保证公众利益不因公共服务提供者的趋利性而受到侵害。具体应完善以下政策:一是建立公共服务定价政策。由相关方共同参与,根据不同行业及公众的承受程度对公共服务进行合理定价,并严格监督。二是建立公共服务绩效考核机制,由相关方以及专家、中介机构共同组成考评小组,定期对公共服务提供者提供的产品或服务进行考核,奖优罚劣。三是建立信息公开机制。要求公用事业产品和服务的提供者及时公开生产、运营、质量、成本、安全等信息,便于接受公众的监督。

随着经济的发展及外部条件的变化,公用事业市场化已成为必然。第一,由于技术进步,许多曾被视为自然垄断的公用事业不再具备自然垄断的条件,为竞争机制的引入创造了条件。同时,随着技术进步,一些纯公共物品具备了部分竞争性和排他性。第二,改革开放以来,民营企业不断壮大,且外资大量引入,为民营、外资进入公用事业领域提供了资金保证。第三,公用事业是具有良好市场前景、能迅速成长的产业,其风险低、收益回报稳定的特点受到民营、外资等各种社会资金的青睐。第四,近几年,国家出台许多鼓励非公有制企业进入公用事业领域和推进公用事业市场化的政策,为我国公用事业市场化改革创造了条件。

因此在市场化的过程中,公众能否享受到政府所预期的改革效果,市场化能否保证从源头上提高公共物品的质量、效率,使公众享受到高质量、高服务的待遇事关公众面临的改革风险。因此,完善市场监管能力,建立有效的市场行为监督体系,对于确保公众利益的实现至关重要。□(编辑/刘佳)