浅谈土地征用所遵循的原则

李润龙　李秉刚

土地在我国具有特殊的重要地位,既是重要生产资料和财产,也是人民安身立命之本,还是重要的环境资源要素。土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移,是指国家为了社会公共利益的需要,按照法律规定的批准权限和程序批准,并给农民集体和个人补偿后,将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。我国《宪法》第10条规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用,这是我国实行土地征用的宪法依据。

一、土地征用具有下列特征

1.国家建设征用土地的主体是国家。国家在国家建设征用土地法律关系中必须充当征用主体,因为只有国家才能享有国家建设的需要而依法征用集体所有土地的权利,尽管直接需要土地的并非国家,而是具体的国家机关,企事业单位,社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要,依照法律规定的程序向土地机关提出用地申请,并在申请批准后方可获得土地的使用权,另外还要明确,国家虽是征用土地的主体,但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府,他们对外代表国家具体行使此权。

2.国家建设征用土地是国家行政行为,具有强制性。国家建设征用土地并非民事行为,而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体―国家和土地被征用的集体组织(农村集体经济组织或者村民委员会)的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致,而是基于国家的单方面的意思表示,无须被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令,是行政命令。对此,土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。

3.国家建设征用土地是国家公共利益的需要。国家建设征用土地的原因是国家建设的需要,即宪法第5条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要,均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解:一是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设,公用事业,市政建设,交通运输,水利事业,国家机关建设用地等等,皆是以公共利益为直接目的的事业,二是广义的国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说,凡是有利于社会主义现代化建设,有利于人民生活水平的提高,有利于综合国力的加强的,诸如设立国家主管机关批准的集体企业,三资企业,兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等,均是广义上的国家建设和公共利益的需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。

4.国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件。国家建设征用土地与没收土地不同,它不是无偿地强制地进行,而是有偿地强制进行。土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同,它并不是等价的特种买卖,而是有补偿条件的征用,但是,对被征用土地的适当补偿,则是国家建设征用土地所必不可少的条件,所谓适当补偿,就是严格依据土地管理法的规定给予补偿,征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是,尽管土地为国家征用,但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付,而是由用地单位支付,这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。

5.国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地。我们国家建设征用土地的标的经历了一个发展变化的过程,随着农业合作社在全国范围内的实现,农村土地都变成了农村合作经济,到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是,国家建设用地需要用集体所有的土地来满足,也需要用国家所有的土地来满足,用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用,用国有土地来满足国家建设用地的需要的法定办法是出让、划拨等方式而非征用方式,因为国有土地本来就是国家的,不需要再通过其他方式取得所有权,国家可直接行使处分权利。

二、土地征用制度的现实意义

1.满足集体土地进入房产市场的内在冲动和外在需求的需要。我国存在较大面积的集体所有的土地,这既是历史的产物,也是现实的需要。在我国现代化进程中,城乡差距长期存在,城乡之间始终存在着一个农村向城市所取资金和城市向农村所取土地的问题,资源配置的经济学规律不可避免要使集体土地涉足城市房产市场,另外随着我国社会主义经济建设的顺速发展和社会城市化的加速进行城市对土地的需求将不断扩大。为了满足城市对土地的需求,填补需求缺口,城市除了向高空发展外,就剩下向城市郊区农村索取集体土地这一唯一途径了,这是必然的,也是解决城市土地需求问题的根本途径。几十年来,土地征用制度为完善土地法律制度,保障社会主义建设顺利进行方面发挥了巨大作用。

2.适应我国国情,保护农业用地的需要。 我国是一个农业大国,同时又是一个人多地少,耕地资源贫乏的国家,集体所有的土地肩负着十几亿人口的温饱重任,随着人口的急剧增长与经济建设的发展,人地相争的矛盾将十分突出,因此,国家将“十分珍惜,合理利用土地和切实保护耕地”作为我们的一项基本国策。农业用地改为房地产开发用地,其短期经济效益确实十分明显,这成为导致我国耕地减少的直接原因之一,如果对农业用地改为房地产用地不加以限制,任其自由发展,势必影响到作为我国经济基础的农业,增加不安定因素,导致经济结构的混乱。设立土地征用制度就是为了限制集体土地任意进入房产市场。

三、集体土地征用应遵循的原则

1.十分珍惜,合理利用土地和切实保护耕地的原则。2.保证国家建设用地的原则。3.妥善安置被征地单位和农民的原则。4.谁使用土地谁补偿的原则。

科学合理的土地征用制度起着重要的作用。但当前我国的土地征用制度尚存在一些不足,迫切需要进行改革、完善,以构建严格、周密的土地征用制度。我们相信,随着我国经济和社会的发展,随着我国立法经验的丰富和立法技术的进步,必将构建出一个科学、合理的土地征收程序,从而完善土地征收制度,以实现各方利益的平衡,更好地促进经济和社会的发展! □ (编辑/刘佳)