分权制衡理论与中西法律监督实践

金　涛

一、分权制衡理论的发展及意义

早在古希腊时期,亚里士多德在其《政治学》中就对分权与制衡理论有过论述,古罗马时期的波里比阿在《罗马史》中提出了国家权力之间相互制衡的思想。①分权制衡理论的真正发展一直要到欧洲文艺复兴时期。这一时期反对君权集权主张民主民生是新兴资产阶级的普遍要求。英国资产阶级思想家洛克在其代表作《政府论》中首先将权力分立原则作为一种学说提出,并将国家权力分为立法权、行政权和对外权。18世纪法国思想家孟德斯鸠对洛克的分权学说进行了继承和发展,创立了较为完备的三权分立学说。孟德斯鸠认为权力具有天然的侵略性,“有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”,因此“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”。②与洛克相比,孟德斯鸠的分权思想最大的不同在于分权之外设计了制衡。③其将国家权力分为立法、行政和司法三种权力。立法权负责宪法和法律的制定和修改,它隶属于立法机关;行政权负责执行法律和按照法律管理国家,它隶属于行政机关;司法权是根据法律进行审判,它隶属于司法机关。并将立法权设定为主动权,行政权在法律设定的范围内运作,而行政权在一定条件下对立法权可以反制。同时孟行德斯鸠还创造性地发现了司法权,将规则的设计者、执行者和裁判者分离,实现了权力的运作平衡。

分权制衡思想是资本主义社会化大生产的产物,通过国家权力的分散配置来实现国家权力和谐,使各种国家权力时刻受到监督从而处于可控制状态。在孟德斯鸠以后,权力的分立和制衡成为西方宪政国家配置国家权力的一项原则。一项宪法制度之所以成功,就在于它成功地在专断的权力一端与受限制的权力一端之间达到平衡并维持了这种平衡。④国家权力通过分工,实现了自我约束和收敛,取得了权力之间的和谐与均衡。不过在理解分权理论时我们不能机械地理解其内涵,将分权等同孟德鸠所主张的三权分立的概念。前者是一种理论学说,后者则是运用这一理论学说所确立的国家政治体制之一。因此,尽管中国的宪政体制不是三权分立的模式,但在现代宪政理念之下所进行的权力和职能的设计中也体现出了分权制衡的要素。在现代的法治社会中,分权理论能够有效地解决社会问题,正确分配社会资源。⑤

二、分权制衡理论在西方法律监督中的实践

现代的大陆法系检察制度起源于14世纪的法国。其产生的最初动因源于国王为对付地方领主对司法权的垄断。法国国王派往各个封建领地的国王代理官代表国王提起诉讼、在法庭上支持控诉,抗议法庭的判决,并且还负有在地方领主的土地上监督国王法律实施的职责。在这个意义上法国检察官自产生之日起就承担有类似于现代法律监督的职能。⑥

真正的转变发生于18世纪,伴随着资产阶级革命的胜利,诉讼程序也发生了重大变化。“不告不理”、“控审分离”、“无罪推定”等一系列现代法制原则相继确立,刑事诉讼程序由纠问式过渡到现代控诉主义模式。因此在某种意义上资产阶级革命的胜利也是一场司法革命的胜利,更为重要的是在分权制衡理论的影响下,法官摈弃了控诉职责成为真正的裁判者,而检察官作为“革命之子”则承担起实现法律正义的职责,检察院兼具法律监督机关、公诉机关及社会公益代表人三重角色。与大陆法系相区别,以英国为代表的英美法系国家以普通法和衡平法为特色,在诉讼模式上以对抗制为基础。其国家的检察机关只是作为诉讼程序的参与一方,其主要职能是代表政府进行公诉,一般不具有监督侦查、审判和执行的职责,因此也不享有一般的法律监督职能。

但无论大陆法系和英美法系的检察制度在形成和现实职能上有多大区别,其理论和制度基础却是统一的,那就是分权制衡的理论和三权分立的政治架构。检察权在西方国家并不是与上述三种权力并存的第四种权力。由于其在追诉犯罪的过程中享有的部分权力与警察十分相似,因此西方国家多把检察权作为是行政权的下位权力,检察官被认为是公共权益的维护者,是政府部门派往各级法院的代表,通过参与诉讼监督制约司法权,是行政权在司法领域的延伸。行政权正是通过其所拥有的检察权实现对司法权的制约。这一特征在英美法系体现得更为明显,其检察官都是作为政府律师,既向政府提供法律咨询意见,又负责部分刑事案件的起诉工作。⑦

在这种体制下,西方国家的法律监督结构是一种平面的等边三角形的结构,立法权、行政权和司法权,三种权力在动态的运作中相互制约和监督。议会通过行使立法权设定法院和政府的权力界限,法院通过行使审判权可以否定议会的立法和政府的行政行为,政府可以通过行使检察权来监督法院的审判权。权力在各自的运作中形成了平衡。虽然在法律上谁都不是监督者,但在实际的权力运作过程中却谁都又是监督者。

三、分权制衡理论在中国法律监督中的实践

西方国家以权力分立的制度设计实现权力之间的相互制衡,以权力之间的制约形成相互之间的监督,但法律监督的概念在西方的法律中并不存在。新中国成立后,我国的法制是在完全引进苏联法律和法学理论的基础上建立起来的。⑧不过,虽然苏联的法律中曾大量使用“监督”的概念,但将“法律”与“监督”连用却仍是新中国的首创。“法律监督”大致源于新中国成立之初中央领导人对苏联检察机关性质的概括性表述。⑨早期仅作为学术术语潜伏于法律文件之外,直到1962年10月最高人民检察署在《1958年以来检察工作基本总结》中明确提出“我国检察机关是人民民主专政的法律监督机关”。1979年,《中华人民共和国人民检察院组织法》首次以法律形式明确规定“人民检察院是国家的法律监督机关”。1982年宪法则对此予以确认,至此检察机关的“法律监督”性质及地位首次被我国宪法明确,这一概念被普遍使用于政治、法律领域。从法律监督概念的形成和发展情况来看,其一直与检察机关的性质、地位及检察权密切相关。虽然学术界对法律监督的内涵仍有广狭之争,但在法律文件及司法实践中,“法律监督”似乎已与检察机关形影相随,法律监督也就成了检察机关所有职权的出发点和最终归宿。我国检察制度的设计也体现了上述理念,这就导致了我国当前法律监督模式的特征,即立体静态的监督。

立体性表现在两个方面。其一在于权力产生的一元性。我国实行的是人民代表大会制度,所有的国家机关均由人民代表大会产生,受其监督,对其负责。人民代表大会既是所有权力的源泉,又是所有权力的监督者。而包括检察权在内的国家机关均是权力机关的下位机关,其权力也是下位权力。虽然检察机关是专门的法律监督机关,但其权力源于权力机关,其必须对产生其的权力机关负责,受其监督。如果把西方国家的权力体系比作是平面几何中的三角形的话,那么我国的权力体系就是一个以权力机关为顶点三棱锥。其二在于权力的设计理念。新中国成立后我国移植了苏联的检察制度,将检察权分成三块,即检察侦查权、公诉权和诉讼监督权,这使得检察权成了一个庞大的权力体系。在这种司法理念的指导下,在司法领域和诉讼过程中,除了审判权之外,只要是有监督权能的权力都成了检察权的网罗对象。检察机关成了司法领域的集权者,并且以一种居高临下的姿态俯视着司法的运作。因此,虽然我国的检察机关也是通过参与具体的诉讼实行法律监督职能,但无论是在法律上还是在观念上都成了一个外部独立的监督主体,是以监督者的身份进行督察而不是以一个参与者的身份在权力运作过程中实行制约。这就使得我国检察机关的法律监督更倾向于一种司法监管者的静态角色,使得整个诉讼结构变异为检察官监督之下的一种单向性的工序流程,而不是处于诉讼参与人的动态位置。

参考文献:

① 程乃胜.基督教文化与近代西方宪政理念[M].北京:法律出版社.304-313.

② 孟德斯鸠.论法的精神[M].北京:商务印书馆.154.

③ 何华辉.比较宪法学[M].武汉:武汉大学出版社.84.

④ 博登海默.法理学——法律哲学与法律方法.邓正来译.北京:中国政法大学出版社.149.

⑤ 甄贞.法律监督原论[M].北京:法律出版社.43-44.

⑥ 程荣斌.检察制度理论与实践[M].北京:中国人民大学出版社,20.

⑦ 张智辉.检察权研究[M].北京:中国检察出版社,4.

⑧ 蔡定剑.历史与变革——新中国法制建设的历程[M].北京:中国政法大学出版社,15.

⑨ 甄贞.法律监督原论[M].北京:法律出版社,5-16.

(作者单位:浙江省杭州市江干区人民检察院)